对我国个税递延型养老保险试点的探讨

●刘元花

对我国个税递延型养老保险试点的探讨

●刘元花

伴随着我国经济的不断发展，人口预期寿命的不断延长，我国已经进入了人口老龄化时代。面对老龄化的冲击，如何完善我国现行的养老保障体系以缓解我国养老金的支付压力，已经成为我国政府相关部门落实民生保障工作议程的重要议题之一。早在2008年12月，国务院颁布《关于当前金融促进经济发展的若干意见》提出了“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”的议题，标志着个税递延型养老保险首次出现在我国政府决策当中。2014年8月13日，国务院正式出台《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确指出，未来将完善健康保险相关税收政策，适时推行个人税收递延型商业养老保险试点。所谓个税递延型养老保险，指的是投保人在税前将保费列支，等到退休后符合领取保险金条件时再按当时的个人所得税税法缴纳个人所得税。目前，国际上一般选用EET模式，即税前列支保费、获取投资收益免税、养老金领取时段征税。此项养老保险制度的推行不仅有助于提高社会整体的养老保障水平，另一方面也会大大促进我国保险业的快速发展。一、我国推行个税递延型养老保险的必要性

（一）推行个税递延型养老保险是解决人口老龄化问题的迫切需要

国际上通常认为：如果一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口的比例达到10%，或65岁以上老年人口占人口总数比例达到7%，即意味着该国家或地区已步入老龄化。若按照该标准来判断，由表1数据可知，我国已进入老龄化社会。而且，伴随着近几年经济的快速发展，人口预期寿命的不断延长，我国60岁以上老人比例逐年增加，人口老龄化进程不断加快。60岁以上老年人占总人口的比例从 2005年的11.0%上涨到了2013年的14.9%。此外，有关学者预测，在未来的50年内，我国的老龄人口将按每年3.2%的速度增长，照此速度计算，我国不久便会发展成老龄化程度比较严重的国家。随着老年人口的增加，老年人的衣、食、住、行、医疗保健、文化娱乐、旅游等消费将会越来越大，新形成的 4:2:1结构的家庭将越来越无力承受。而且由于现行市场经济体制的日趋完善，一旦企业把各种社会福利保障包袱推向社会，届时，国家将必须承担沉重的养老任务。因此，如何解决人口老龄化所带来的问题，成为我国当前构建和谐社会理念下的迫切需要。个税递延型养老保险作为我国补充养老保险的一部分，其本身所提供的税收优惠政策将会提高人们购买个人商业养老保险的积极性，从而减轻政府在养老方面的财政压力。因此，该政策的适时推行将有利于我国直面人口老龄化问题所带来的危机。

表1 我国人口老龄化情况

（二）推行个税递延型养老保险是完善我国多层次养老保障体系的客观需要

为了缓解我国日益严重的老龄化问题，我国秉承世界银行所提出的“三大支柱”理论即：一个国家或地区的养老保险体系应该由强制性的基本养老保险、企业年金保险、个人自愿申购的商业型养老保险共同组成，在推行社会养老保障制度改革中取得了一定的成就，初步构建了包括政府提供的社会基本养老保险、企业自愿设立的企业年金制度以及个人安排的补充养老保险计划在内的多支柱社会养老保障体系。但由于我国养老保险起步晚，在制度上和产品上还存在着诸多限制，可供人们自主选择的养老方式也比较有限。因而，我国现行的养老保障体系存在着诸多不足：一是第一支柱的社会基本养老保险虽然覆盖面较广，但是替代率较低，根本无法保证日益增长的养老成本。二是第二支柱的企业年金由于我国目前的年金市场不够成熟，在发展过程中受到很大的制约。同时，大部分建立企业年金制度的企业仅局限于薪酬制度健全规范的国有企业以及大型民营企业，覆盖范围有限。三是作为第三支柱的商业型养老保险税收优惠激励不够，发展缺乏动力。因此，如果我国适时推出作为第三支柱养老金计划的一部分的个税递延型养老保险，为参保者提供一定的税收优惠。那么此举将不仅有利于解决退休职工的养老问题，也有利于完善我国现行多层次的养老保险体系。

（三）推行个税递延型养老保险是刺激企业年金增长，解决税收不公平现象的现实需要

企业年金作为我国基本养老保险的有力补充，但直至现阶段，仍属于初级发展阶段。目前，我国建立企业年金的企业并不多，企业年金的覆盖范围不够广。相关数据显示：截至2012年6月末，全国企业年金基金规模4198亿元，建立企业年金的企业5万多家，参加企业年金的职工仅1765万人。同时，我国企业年金发展不平衡，还存在着行业集中的问题，年金发展速度较快的行业多集中在在电力、石油、石化、通信、金融等高收入行业或垄断行业，这部分行业所在职工本身属于高收入群体，然而国家基于收入再分配所给予的税收优惠实际上却是给予了这些企业中的职工，造成了税收的不公平，进一步加剧了职工间的贫富差距。个税递延型养老保险的实施，由于其面向的对象范围较广，将有助于缓解存在企业年金中的税收不公平现象，进一步完善我国现有的养老保障体系。而且随着政策的普及，更多的人将会关注和认识到国家所给予的这种税收优惠，因而在实际的就业选择中，他们往往会选择那些已经建立了企业年金的行业。因此，企业为了留住、吸引更多优秀的劳动力，也会提高建立企业年金的积极性，从而促进企业年金的推广和发展。

二、我国个税递延型养老保险试点面临的困难

我国各级政府一直在努力促进个税递延型养老保险的发展。然而，对于这个令保险业期待已久的个税递延型创新试点政策能否真正落地实施，至今，很多人仍然持怀疑态度，并表示我国试点个税递延型养老保险将会面临重重困难。

（一）缺乏相应的配套法律法规，民众对政策存在疑虑

目前，我国正处于着力构建法治社会的进程中，在社会主义法治理念和依法治国精神的指引下，任何一项全新的制度的顺利推行必须有法律的保证，以排除一些来自人为或非人为的干扰，同时也可对权力机构和政府部门本身产生一定的约束。然而，现在我国有关个税递延型养老保险方面的法律基本一片空白，试点地区出台的个税递延型养老保险试点方案由于尚没有统一的法律可以遵循，也是各地不一。这样，便容易使一些拖欠或逃避养老保险费以及其他玩忽职守等行为有机会逃避处罚，对新政策的推行将带来不可逆转的经济损失。此外，考虑到个税递延型养老保险中的税收优惠部分与我国现行的所得税税制有所冲突，倘若没有法律保障，人们对于参加个税递延型养老保险就会产生很大的担忧，他们担心自己的资金在存续期间出现亏损或者因没有上升到法律的政策变动会给自己造成损失。

（二）传统的高储蓄和低保险意识的限制，人们参保意愿较弱

个税递延型养老保险的发展有赖于社会成员对待老年风险的态度转变及其风险保障意识的提高。现阶段，我国社会成员的保险意识普遍不强，部分群体出于对保险行业的误解甚至对购买保险产生抵制情绪。据相关调查数据显示，我国当前保险的普及率很低，家庭投保率仅35%，远远低于西方发达国家75%。究其原因，主要有以下两个方面：一是人们的保险意识较低，对保险认识不到位；二是我国社会成员传统的多储蓄意识已经根深蒂固难以转变，在实际中，他们往往更倾向于选择以储蓄的方式进行养老，而并非购买养老保险产品。因此，针对目前我国社会成员保险意识不强的现象，迫切需要相关部门大力宣传以向民众普及养老保险知识，提高公民自我保障意识，进一步强化其对养老保险产品的认可，从而推动保险行业的发展。

（三）与我国现行税制存在冲突且征管能力不足

我国 《个人所得税法实施条例》中明确规定:“单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。而个人商业养老保险费却被划入税前扣除范围之外，即需要纳税。并且，在我国目前的税收实务过程中,购买个人寿险的群体在领取养老保险金时也无需缴纳个人所得税。可见，个税递延型养老保险制度和我国目前税法存在一定的冲突。显然，如何克服该制度与现行税制的矛盾将是试点城市面临的一大难题。此外，一旦制度推行后,也会极大考验我国税务部门的征管能力。首先，税收征管工作的难度将会加大，由于个税递延型养老保险在养老金领取环节才征收个人所得税，税务部门必须对投保者数十年的个人情况、工作情况进行监控,这无疑需要在技术以及人力方面进行大量投入,以防止不法个人、企业借用此政策偷税漏税。其次，在建立税延型养老保险基金后，应确保对其征收、投资运行、发放等诸多环节进行相应的监督，以避免一些贪污腐败现象的滋生。然而，就目前税务部门的征管能力来看，还存在一定的困难。

（四）税收优惠存在不公平现象，易产生马太效应

考虑到目前我国税务机关缺乏统一化的信息管理平台，很难完全掌握个人收入信息，各试点城市在出台的个税递延型养老保险方案中规定，将采用个人投保、企业安排的实施方式。显然，该方式把城乡居民和没有固定单位的职业者排除在外，使他们无法享受到此项税收优惠。然而，这部分群体大都收入较低，缺少足够的养老保障，迫切需要具有国家税收优惠政策的保险产品来安排养老。因而，新制度的推行反而会扩大不同群体之间的养老保险差距。因此，马太效应的产生将是我国试点个税递延型养老保险面临的困难之一。此外，由于我国当前个人所得税采用的是超额累进制，对于收入越高的群体,他们超额部分所适用的税率就越高。试想如果他们将其中部分超额收入用来购买个税递延型养老保险,那么在未来补交时候的税率将远远低于原工资超额累进部分的税率,这就意味着中高收入者将获取较大的经济效益。因此，从公平的角度出发,这种做法会加大贫富差距,对低收入者的利益造成损害。

三、关于我国试点个税递延型养老保险的政策建议

就目前而言，我国试点个税递延型养老保险仍然面临着重重困难。那么如何缓解这些困难所带来的阻力，以利于政策的顺利实施，是我们当前急需要解决的问题。基于此，笔者提出以下建议：

（一）完善我国个税递延养老保险制度的相关法律法规

基于前文分析，我们可知：我国现行税制与个税递延型养老保险政策存在一定的冲突，且该政策的试点将会减少财政部一定的税收。因此，如果要确保该政策的顺利实施，首要任务即是建立健全相关法律法规，以协调各部门利益。此外，以法律条文的形式确保个税递延型养老保险制度在我国保障体系中的地位，也会大大减少我国在个税递延型养老保险试点过程中所面临的困难。为此，相关部门应与国税局以及财税部门统一战线，将税收优惠列入我国税法之中，在确保提高我国养老保障水平的情况下争取与税务部门实现互利共赢。同时，考虑到我国个税递延型养老保险产品的市场潜力很大，保监会可在立足于中国实际国情的基础上，借鉴国际成功的经验，通过清晰、明确的个税递延型保险制度，对产品的相关知识进行明确规定，如缴费方式的采用、保险资金的投资运行和监管、相关账户的管理以及养老金领取等主要内容，以确保个税递延型保险制度试点过程的有序运行。

（二）加大政策宣传力度，增强居民自我保险意识

较弱的保险意识形成深受中国传统文化的影响，是一个潜移默化、长期作用的过程。因而，对于我国而言，保险知识的宣传普及将会是一项系统工程，需要包括来自保险业、教育界及相关政府部门的有机配合、相互协作、共同努力。首先，保险行业应明确其中坚力量，通过增加保险的社会公益宣传以优化保险意识环境，从而进一步提高广大民众的保险意识；其次，教育界应当重视学校教育，通过开展保险课程以及系列相关讲座，使学生树立正确的风险和保险意识；此外，政府部门也应当进一步完善宣传方式，加大宣传力度，以提高民众对新政策的了解度，具体可从以下两个方面做起：一是定期举办有关新政策的知识性讲座活动，并组织保险机构人员进社区，以解答民众对产品的疑惑；二是实现宣传的广覆盖，充分利用标语、广播、手册等形式广泛开展新政策的宣传。

（三）实施严格的监管措施，加强互通协作

一项制度的规范运行需要依靠良好有效的监管体制来实现，个税递延型养老保险制度想要顺利实施同样也不例外，而且这种监管是对制度整个试点过程乃至各个环节的监管。显然，这种监管倘若仅靠税务部门的监管能力是无法满足要求的，它需要财政部门、税务部门、保监会等机构之间的互通协作，共同促进个税递延型养老保险的健康发展。具体来说，国家税务部门及各地税务部门，要对个税递延型养老保险制度的试点过程严格把控，另外考虑到新政策在发挥其税收优惠激励作用的同时，可能成为高收入者避税的工具，对于产品购买环节以及养老金领取环节的监管显得尤为重要。为此，税务部门可通过制定购买者的个人缴费限额等其他反避税措施，对新政策的参与环节严格把关，防止个税递延型养老保险成为逃税、漏税或避税的工具。此外，对于投保者的个人情况、工作情况应当同时进行监控,以此来保障政府税收收入的安全性和稳定性；保险监管机构应重视投保人的利益，加强对经营该险种的保险公司的偿付能力、产品类型、投资行为等方面的监管，杜绝违规操作和养老资金不当投资行为；同时，广大投保人员还应最大限度发挥自身作用，督促税务部门以及保险监管机构落实好相应的监管任务，为新政策的顺利实施保驾护航。

（四）扩大参保人群涵盖范围，体现政策公平性

个税递延型养老保险政策在制定的过程中很难确保方案的公平性。计划出台的试点方案将未在职的城乡居民和没有固定单位的自由职业者以及部分低收入者排除在外，显然违背了政策制定的提高社会整体养老保障水平的初衷。因此，考虑到这三部分群体的养老保障需求，相关部门应努力完善现行的个税递延型养老保险方案，尽可能扩大参保人群涵盖范围，以体现政策公平性。例如，对于未在职的城乡居民和没有固定单位的职业者这两部分群体，考虑到政策试点之初的实际困难，相应部门可先做好长期规划，借助国际经验，做好产品的设计创新工作，争取早日让他们享受到新政策所带来的税收优惠；而对于低收入群体来说，正如我们前面所述，尽管他们有自己固定的工作单位，符合个税递延型养老保险的参与条件，但是他们的工资水平往往在起征点以下，也无法享受此项税收优惠。因此，如何妥善处理好这部分人群的养老保障需求将会是我们在制度试点之后所面临的重大考验之一。为此，可以借鉴基本养老保险的做法，对于这部分群体在购买个税递延型养老保险时给予一定的直接补贴，避免出现无法享受个税优惠的现象，以提高这部分群体的养老保障水平。

（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）