提升财政预算监督水平的思考

●梁步腾/福建省财政厅监督检查局局长

提升财政预算监督水平的思考

●梁步腾/福建省财政厅监督检查局局长

编者按：为交流财政监督前沿理论，展示各地财政监督工作成效，宣传财政监督经验与做法，今年本刊特开设新栏目“监督局长话监督”。本期“监督局长话监督”将邀请福建省财政厅监督检查局局长梁步腾就财政预算监督问题发表看法。

新颁布实施的《预算法》第八十八条规定 “各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”，把预算编制也纳入财政监督检查的范围。随着财政收支规模的持续扩大，财政资金的使用范围不断拓展，财政服务的对象也逐步广泛，社会各界对财政资金的使用更加关注，作为财政监督重要内容的预算监督，其重要性已经提升到更高的水平，深化财政预算监督工作迫在眉睫。

一、财政预算监督存在的主要问题

近年来，财政预算监督工作在严肃财经纪律、保障财政资金安全、服务经济社会发展和确保重大财税政策贯彻实施等方面发挥了积极作用，取得了一定成效。但从工作现状来看，财政预算监督工作还存在着一些需要改进和加强的地方。

（一）预算编制、执行、监督各环节不够衔接

在预算编制中，由于受时间、人员力量等因素限制，财政部门业务机构侧重于编制程序的审核，对预算单位人员、资产、收入等基础数据的真实性审核不够，没有进行现场审查或抽查，而监督检查机构限于职能原因，也无法直接介入预算编制审核，在一定程度上影响了预算编制的质量。在预算执行中，财政部门业务机构日常侧重资金分配，对预算执行的日常监督介入较少，而监督检查机构重在对预算执行结果进行监督检查，对部门预算执行过程的监督参与更少，事前、事中的监督发挥不够。

（二）预算监督成果的利用不够充分

近几年福建省在预算监督过程中发现了许多违法违规问题，如预算编制不完整、预算细化率低、预算执行率低、变更年初预算、挤占专项资金和决算编制不合规等问题，这些问题直接关系到财政运行的质量，如何将这些监督成果运用到下一年度的预算编制中，使预算编制更加科学合理，是财政预算监督面临的重要问题。但在当前的部门预算编制做法下（尽管实行零基预算，实则仍是“基数+增长”），即便检查发现很多问题，仍然无法核减下一年度的预算，监督检查的结果难以应用于下一年度的预算编制中，出现一些部门屡查屡犯的现象。

（三）预算监督的范围不够全面

一方面仅对一般公共预算进行监督，而对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算监督不够，基本处于空白状态；另一方面，在对一般公共预算监督时也仅局限在预算执行这个环节，更多的是关注专项资金的使用，而对预算编制和决算环节却监督甚少，没有形成预算全过程监督，预算监督的成效发挥不够。

二、财政预算监督存在问题的原因分析

（一）财政预算监督的机制不健全

长期以来，财政监督在财政管理中处于弱势地位，财政监督的意识还相对薄弱，大监督的机制还未建立。一是重预算编制、轻预算执行的现象普遍存在，特别是市县一级财政部门，主要精力放在编制财政预算、组织财政收入和安排财政支出上，甚至预算监督中发现的问题还要服从组织收入和支出进度的需要。二是重事后监督轻事前事中监督，预算监督仅仅是每年在预算执行结束后选择部分部门或专项资金进行检查，而对预算编制和预算执行过程没有监督，特别是在资金分配前对项目申报单位的条件、范围、程序等的监督基本没有介入，导致出现虚假冒领财政专项资金现象。

（二）财政预算监督的信息不对称

预算监督的前提是以获取预算编制、预算执行全过程、实时的数字为基础，但从目前财政信息化建设的现状看，预算监督与预算编制、预算执行还无法实现互联互通，预算监督往往处在信息孤岛上，不能实时监控预算编制、预算执行的全过程，难以及时发现存在的问题，进而采取有效措施加以纠正，确保预算编制、预算执行的规范性、科学性。

（三）财政预算监督力量不足

目前，省级及各设区市财政部门均建立健全了财政监督检查机构，配备了一定数量业务能力较强的专业监督检查人员，围绕财政中心工作开展监督检查。但各县区财政部门财政监督工作发展相对不平衡，部分县区财政部门将财政监督与会计、监察等科室共设。截至2013年底，福建省实有财政监督机构81个，共167人。其中，合署办公机构25个，人员34人，分别占总数的30.87%和20.37%。同时部分财政监督人员年龄结构不合理、知识老化，专业检查能力及综合素质难以满足工作要求，不能有效地开展财政监督检查工作。

三、强化财政预算监督的思路

加强财政预算监督，需要立足于深化财政体制改革，建立健全覆盖政府性资金和财政运行全过程的监督机制，以全面提升财政预算监督的成效和作用。

（一）构建预算全过程的监督机制

1、加强预算编制的监督。监督检查机构作为预算编审小组成员单位，参与预算编制工作，重在监督检查预算单位基本情况、预算收支项目、专项资金细化率、历年结转结余等的真实性和完整性，并利用项目库、定额标准、细化预算等手段进一步加大对部门预算的审核、抽查，及时反馈检查结果。

2、加强预算收入的监督。财政监督检查机构要加强与收入征管机关、国库部门、财政部门业务机构的互联互通，及时取得税收收入、政府性基金、社会保险基金、国有资本经营收入以及其他非税收入的入库情况，分析收入增减变动及趋势，对收入存在较大异常的，进行实时核查或调查，确保财政收入真实可靠。

3、加强预算支出的监督。一是预算支出进度的督查，对批复预算指标不及时、预算支出进度慢等情况进行督查，防止年终结余结转过大和突击花钱。二是资金分配前的审查，从项目申报的条件、范围、标准、定额、财务资料的真实性等进行审查，防止弄虚作假、虚报冒领。三是资金使用后的检查，从资金的拨付、使用、成效等进行检查，防止资金滞留挪用，确保资金的安全有效。

4、加强决算的监督。对编报财政决算收入支出结余的真实性、完整性,决算报表之间数字的一致性、合理性，决算编报程序的合规性以及贯彻国家重大政策和财政制度等情况进行检查，确保财政决算真实、完整、合规。

（二）创新财政预算监管方式

1、现场检查和在线监控相结合。日常的预算收支执行主要通过财政一体化信息系统，对收入征管机关、国库部门、财政部门业务机构预算执行情况进行在线监控，发现存在异常变动和偏离预算指标的，及时进行分析，并反馈给相关部门，督促其采取相应措施加以纠正。在在线监控的基础上，每年选择部分部门预算和专项资金进行重点检查，通过检查发现预算管理的共性问题和资金使用过程中的个性问题，在对存在问题进行督促整改的同时，提出加强部门预算和专项资金管理的建议。

2、分类监管。预算单位职能不同、业务不同，财政资金使用方向和保障水平也不同，加强财政预算监督，必须根据各预算单位的实际情况，采取不同的监管方式，实施分类监管。一是按单位性质划分，对行政部门以专项资金（特别是发展性专项资金）监管为主，科研院所以科研项目经费监管为主，其他事业单位以资产监管为切入点检查预算收支情况；二是按行业划分，将监管事项接近的单位进行归类，如公检法司、经贸交通、科技教育、民生福利等，各行业都有监管侧重点，采取以点带面方式进行监管；三是按工作性质划分，对有收入的单位要关注其是否存在收入不入账的情况，对资产较多的单位要关注其资产的出租出借处置情况等。

（三）建立监督成果跟踪落实机制

1、推动预算监督成果与预算编制有机结合。对检查发现预算管理中存在虚假冒领、截留挪用、绩效不佳等重大问题的部门或单位，区别不同情况分别处理：对部门采取在编制下一年度预算时调减预算指标、调整项目内容直至取消预算安排的处理；对单位采取收回财政资金并在今后3年内不再安排财政资金的处理，发挥预算监督的作用。

2、加大责任追究力度。建立与纪检、监察、司法部门的沟通协调机制，及时移送预算监督过程中发现的案件或线索，追究相关责任人的行政或刑事责任，不断强化财政资金使用的主体责任，形成“谁花钱谁负责”的机制，提升预算监督威慑力和影响力。

3、建立预算监督报告制度。每年向政府或人大报告财政预算监督检查的工作情况，反映预算监督发现的主要问题，提出加强预算管理的建议意见，以此推动各部门共同提高预算管理水平。

（四）推进财政预算监督基础性建设

1、加快财政预算监督信息化建设。面对着众多的财政预算监督对象，需要在财政一体化信息系统的基础上，开发完善一个集预算、资产、财务、会计等的信息查询、动态分析、实时监控、及时预警为一体的预算监督综合平台，实现财政监督检查机构与财政部门业务机构、预算单位管理信息共享，全面提升财政预算监督能力和服务水平。

2、加强财政监督能力建设。一是整合监督力量，在目前不能大量增加监督检查人员的情况下，要整合财政内部职能相关或相近的部门力量，如绩效管理部门、投资评审部门、会计管理部门等，统筹安排形成合力。二是采取政府购买服务的方式，集中社会优质的中介力量，为财政监督服务，壮大监督力量。三是提高财政监督检查队伍的专业化水平，通过强化培训和实战锻炼，形成一支具备财政、财务、会计、税收、金融等知识，具有丰富实践经验的专职财政监督队伍。

（本栏目责任编辑：周菲）