财政专项资金整合的制度衔接与监管

●方显春 张宜源 陈 静

财政专项资金整合的制度衔接与监管

●方显春 张宜源 陈 静

近年来，伴随着财政专项资金整合模式的不断探索，以效益理论为主导的财政资金整合的实践在加快推进。与此同时，财政专项资金的总量和覆盖面也正在逐步扩大。当前，专项资金在制度层面已经覆盖城乡发展，由于管理上的条块分割，一项资金一个流程，一项资金一个管理办法，多头、分散的管理体制等问题，逐步成为制约资金整合进程的重要因素，健全和完善资金整合使用机制，规范监管程序，着眼于将资金整合用规范的程序来操作，加速推进资金整合的制度衔接与监管应为当务之急。

一、资金整合过程中暴露出来的制度缺位问题

从全国部分地区在资金整合上先行先试的情况来看,虽然积累了大量的经验，取得了很好的成效,整合资金的使用效益也让更多的群众受益,更多的老百姓得到了实惠。但是整合面临的制度层面上的问题也逐步显现出来。

（一）用行政干预捆绑专项资金管理部门，难以形成合力

资金整合是县级政府配置财政资源的尝试，这一尝试是建立在以下四个假设的基础上的：一是县级政府在区域内必须绝对权威；二是县级政府对区域内产业发展的优势和瓶颈非常熟悉；三是县级政府对决策进行过慎重的分析和理性思考；四是县级政府有高效配置财政资金的意愿。目前的资金整合都是建立在这四个假设都成立，并且政府的干预是建立在一切为了地方发展这一道德至高点上。这种整合，只有对意愿目标和效益结果的追求，没有制度参考，没有一个共同遵守的规范,让部门感觉无所适从，缺乏主动性。

（二）用集中财力办大事的思路捆绑专项资金，架空了专项资金管理制度

政府整合使用专项资金，虽然是依据地方发展规划,将分散于政府各部门管理的政府性财力资源进行优化配置，用于发展地方急需、制约地方发展瓶颈的综合性、区域性工程,让资金发挥聚集效应和倍增效益的一种途径。但是，这种自上而下的投入模式虽然让一部分区域锦上添花，却忽视了另一区域的既得利益，必然影响到专项资金最初的目标投入导向和覆盖面，绕开了专款专用的制度设计，矛盾在所难免。

（三）以效益最大化捆绑了资金监管部门，使监督处于两难

在旧有的监督模式下，每项资金都有一个明晰的操作流程和监管体系，而在政府主导下，将多部门管理的资金用整合的模式重新赋予它新的使命，这让资金监管部门在考虑资金使用的合规性与地方发展的整合需要上处于尴尬境地。

（四）资金使用的责任主体不明，绩效考核没有明确对象

资金整合的项目往往涉及多个部门、多项资金以及多个施工单位，共同服务于一个项目或项目区。由于项目或项目区的实施是一个整体，绩效考评只能是对这个整体进行考评，考评结果的责任划分对部门很难有一个明晰的界定。

（五）没有规范的项目取舍制度,项目整合政绩化，群众急需的利益诉求往往得不到保障

目前的资金整合讲的是效益优先，由政府安排，而这种安排往往取决于政府自身的利益和政绩表现等方面的需要，农民自身对基础设施建设的需求依然得不到较好体现，利益也很难得到充分保证,这与公共财政要求的重视公众的满意度和公平理念不符。

以上这些问题，在一定程度影响了专项资金的综合效益和政策效应的发挥，导致一些整合项目建设标准不高、配套不全、亮点不多、特色不显、覆盖不广。

二、财政专项资金整合的政策建议

专项资金整合是一项系统工程,它需要明确把握一个地方的发展思路,通盘考虑一个地方的经济发展规划,清楚了解一个地方的财力状况,考虑众多诉求,确定最终取舍。它需要的是合政府各部门之力,劲往一处使,让水、电、路等基础设施同时配套，社会事业发展更快，让吃、住、行等生活更加方便，群众生活质量明显提高。

但是，从专项资金的形成和多年的使用过程来看，从项目的申报和批复，资金的预算和下达，项目的实施和监管等诸多方面，都已形成了一整套固化的流程和模式，一项资金对应一个相应的管理办法，有的甚至一项资金对应一个专门的机构，以确保资金能够专款专用，从某种意义上说，也确实保证了国家在一定时期内大的投资方向得到落实。然而，有些资金所承载的历史使命业已完成，而固化的项目资金已经成了法定的预算项目，从而成了部门履行职责的权力保障，也成了部门与政府进行博弈的资本，给资金整合工作带来难以逾越的体制和机制上的障碍。如何让资金整合工作在新的制度框架下有效地运作起来,这就需要我们与缺位的资金管理模式进行制度上的衔接。

（一）资金整合需要对现行的框架和思路进行突破

1、变资金引导项目为政策引导项目。也就是说上面定政策，下面定项目，切实解决专项资金实际需求与项目资金申报偏离问题。由于各个地方的发展规划不同，阶段性发展的侧重点各异，各地根据当年的发展规划向上争取资金的话，往往与上面当年的政策和资金投向的产业重心有一定的出入，为了能够争取到项目，下面往往按照上面的要求做项目，在资金使用的合理性上大打折扣。整合就是要解决资金投向上的偏离问题，这就必须要赋予县级政府一定的项目决定权限,让资金用得更加因地制宜。

2、事权与责权并行向县级下移。就是要解决条块分割的专项资金管理模式与地方实际发展规划不协调问题。专项资金的使用零星分散，各职能部门都有各自的工作目标，都强调自身工作重要，相互之间没有一个统一的规划和协调平台，造成了大量低水平建设，财政资金被分散使用，有限的财力资源被支解，形成了“撒胡椒面”现象。整合就是要解决这一平台问题，建立权威的项目立项和审核准予机制，要让部门工作围绕整合项目走，整合项目围绕发展规划走。

3、专款专用让位于公平和效益。解决专款专用的刚性制度设计与管理部门在发挥资金使用效益上的主动性矛盾。由于主管部门片面强调 “专款专用”，考虑最多的也是资金使用的合规性，只讲资金争取来了，用到项目上了，就完事了，导致对资金使用的效益方面考虑过少，专项资金的效益引导和示范作用没有得到很好的发挥。整合就是要解决效益最大化问题。效益优先，是发展过程中的必然。

（二）资金整合需要从体制机制上进行完善

1、优先整合管理办法，将制度化繁为简。资金整合涉及多方主体的利益博弈，资金整合的制度衔接有繁琐复杂的内在阻力。复杂的制度有可能带来管理成本和运行成本的上升，同时也容易使资金的受益者处于劣势地位，因此,为明确各方权利义务关系,规范各主体行为，需要将复杂的制度逐步简化。要适应形势发展的需要，对性质相同、用途相近的专项资金，经整合后研究制定统一的管理办法，逐步完善专项资金制度管理体系，让制度更为简洁明了，操作便捷易行。这方面要从中央和省级层面进行推动。

2、项目打包上报，资金切块下达。资金整合以项目为载体，这是共识。但县一级没有安排项目的主动权，而资金整合以县为单位，这必然造成中央、省、市专项资金投向与地方规划项目衔接上的不配套。因此，建议采取县级政府按照预算管理模式，编制三到五年滚动项目建设规划，打包上报，变审核制为备案制，县级以预算目标的方式组织项目实施。大中型投资项目实行单事单列，对小型项目实行资金切块到县，县市按照规划，在不改变类级科目使用范围的前提下，量力而行、自主安排。这样上级各部门不仅能掌握一个县市的项目详细情况，同时也避免了同一县市同一项目重复申报的现象。

3、完善政府主导的资金分配与管理体制，变“多头管理”为集中管理。专项资金投入分散、管理多头、效率低下，其问题的根源在制度设计上。因此，建议从中央和省级开始调整专项资金的配置模式，利用财政手段，重点发挥财政部门对专项资金的调节作用，稳定对专项资金的分配机制和分配额度，对各类专项资金支出事项进行归并，扩大责任、权力、资金、任务“四到县”的运作规模和范围。调整部门在专项资金管理中的职责，重点理顺专项资金主管部门和财政主管部门在资金管理方面的职能定位，实行部门跟踪并服务项目，财政跟踪并统一拨付资金，政府统筹协调，避免重复投资和分散投资，降低管理成本，提高资金效益。

4、以项目和产业为主导，打造资金整合平台。资金整合不是将各种渠道的资金简单归并,集中使用，而是要通过整合,明确资金的重点投向，地方政府应根据本地实际情况，慎重选择年度重点发展的产业和区域。产业和区域选择不宜分散，应选择一些有广泛群众基础，辐射带动力强的主导产业和重点区域，以此为主线，各部门跟进,配套推进其它各项建设。

5、建立部门参与、职权明确的资金整合机构,实行整合信息共享制度。资金整合面临诸多的体制和机制上的矛盾，也是复杂利益格局的重新调整，建立一个任务明确、职权配套的资金整合机构，是推动整合工作的必要保障。

（三）整合与监管并重

改革肯定要突破现有制度的一些规定，而形成新的格局和框架。新的有效的监督机制，应该是一种透明、问责和权责对应的机制。要按照“推进整合、加强管理”的要求，加强对整合的资金进行监管，避免出现借整合资金名义，搞样板工程、形象工程，甚至挪用专项资金的现象。

1、深入贯彻落实《预算法》，从预算编制上进行规范。按法定程序接受人大监督，省以上财政部门在预算编制时，逐步减少专项转移支付，提高一般性转移支付占比，从源头减少单列的专项资金。

2、纪检、监察、审计等监督部门要对资金整合全程参与。监督的重点要放在看资金是否用在民生民利项目上，真正把改革中的政策突破与利用改革之机谋取个人或集体私利区分开来。消除部门的矛盾心理,为部门松绑。

3、发挥乡镇财政的管理和监督作用。利用乡镇财政情况熟，基层底子清，联系群众广的特点，建立乡镇资金整合联系项目制度，要从项目的立项申报、项目实施、项目验收等全过程参与。

4、信息的公开化与透明化。建立项目区资金使用及项目管护公示制度，让群众参与，全社会监督。

三、资金整合的制度创新需要把握的几个原则

（一）整合的制度建设要向更加注重公平和效益转变

从分到联，统一规划，统筹协调，需要一个磨合的过程，要用整合的实绩和群众满意的效果来推动制度的创新。

（二）要解决资金整合与部门的权、责、利关系

鉴于当前专项资金制度分部门存在具有很深的背景特征和阶段合理性，综合考虑部门履行职能的需要和社会稳定要求，让激励与约束机制并重,推动资金整合制度创新。

（三）整合发展的方向是分阶段、有步骤地取消专项资金

要分类、分项目扩大一般性转移支付规模，增强地方政府统筹安排资金的能力，最终实现制度的整体一致。

目前来看，以县为主的财政专项资金整合，虽然是一种尝试和探索，但从各地的实践看，效果明显。因此，制度跟进就显得尤为重要。其实部门利益相互割据，是我国专项资金管理体制由来已久的弊端，整合也是对传统体制的一种迫不得已的无奈。由政府主导推进的资金整合，最终还是要靠规范的制度来约束。■

（作者单位：湖北省竹山县财政局）