《立法法》让权力不再任性

刘子倩

你所在城市颁布地方法规、规章或者红头文件可能会违法吗？答案是有可能，有的甚至可能违反了宪法。

那问题来了。妨碍你买婚房的限购令究竟合不合法？你的私家车被限行是否有法律依据？45天三连涨的成品油消费税到底该由谁说了算？

在“有权不可任性”的政治语境之下，即将提请十二届人大三次会议审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》（以下简称《立法法修正案（草案）》）就像一条法律的准绳，限定权力的边界，地方的法规、规章、红头文件日后便难再“任性”了。

根据《立法法修正案（草案）》，拥有地方立法权的城市从49个较大市，直接覆盖到全国284个设区的市，而在草案的说明中亦建议赋予东莞、嘉峪关、中山三个未设区的地级市地方立法权。除三沙市外，全国所有地级及以上城市都被赋予地方立法权。

3月8日下午，2907名全国人大代表步入人民大会堂，参加十二届人大三次会议的第二次全体会议。在全国人大常委会委员长张德江作完全国人大常委会工作报告后，副委员长李建国就《立法法修正案（草案）》作了说明。这将是十二届全国人大两年来第一次在代表大会层面来审议一部法律草案。

“什么法上大会审议，什么法可人大常委会通过，要有明确的划分。”全国人大常委会委员、南京邮电大学校长杨震告诉《中国新闻周刊》。在参加全国人大常委会的第一次草案讨论时，他就明确提出，这种大法一定要上大会审议，否则会受到更多质疑。在此之前，全国人大立法权虚置问题曾备受舆论诟病。

两年来第一次在大会层面审议，覆盖性地扩大地方立法权、明确税收法定原则、强化备案审查制度等一系列亮点，让《立法法》颁布15年来的首次修改备受各界关注。

在媒体多日连篇累牍全方位报道之下，公众越发意识到这部法律与自身休戚相关：地方出台的法规、规章和红头文件不能减损公民的合法权利，而朝令夕改，“一夜限牌”式的现象亦期成为历史。

除了公众，最“望法欲穿”的还是地方官员。全国人大代表、淮安市委书记、市人大常委会主任姚晓东告诉《中国新闻周刊》，淮安市人大经过前期调研，已做好了相关立法准备工作，除了上级明确要求以外，经济发展过程中群众呼声高的领域也将成为立法重点;在社会管理层面，第三方服务的规范和社会治理中的综合执法问题也格外关注。“总之，就是不抵触、有特色、可操作。”姚晓东说。

对《立法法》修改心情最为急切的要属全国人大代表、东莞市市长袁宝成了。东莞常住人口接近千万，行政架构与经济发展模式特殊，城市急速发展迫切需要获得地方立法权。多次争取被列为“较大的市”未果，广东省人大为此4次向全国人大常委会作汇报。“较大的市”，是为了解决地级市立法权而创设的，只要获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。

尽管东莞不属于“设区的市”，但在第二次全会上，全国人大常委会副委员长李建国亦作了特别说明，建议赋予东莞、中山和嘉峪关地方立法权。听到消息，袁宝成笑了起来，“庞大的城市人口需要有东莞特点的法规条文。”

像东莞市一样，中国城市经济总量增长，面积不断扩张，社会关系急剧变化，地方对立法的需求变得强烈。《立法法》教材作者、中国政法大学教授刘莘告诉《中国新闻周刊》，按一般规律而言，8到10年即到修法的年限，“我们处在一个变革的时期，发展是跨跃式的。”因此，《立法法》修改便势在必行。

然而，任何一部法律的诞生绝非一蹴而就，争论与博弈贯穿始终。从《立法法》的准备、调研、起草到最终正式颁布施行，时间跨度长达7年，甚至在提交立法机关审议的前一天都存在某种变数。

与正在人民大会堂听取草案说明的两千多名代表相比，身处百余米外办公室里的张春生或许是对《立法法》最为了解的人。74岁的张春生退休前担任全国人大常委会法工委副主任，与《立法法》打了22年交道，是这部法律最早参与者之一。他如今的身份是中国法学会立法学研究会会长。

张春生向《中国新闻周刊》回忆，上世纪八九十年代，中国立法进入快车道，改革开放后的15年间，全国人大及其常委会共制定了二百五十多部法律，国务院颁布七百多件行政法规，而省级立法机关批准的地方性法规超过三千个。随之而来的是法制统一性问题，越权立法、部门立法、法规间“打架”现象凸显。

当时，一些地方试图构建自己的立法体系，有的抵触越权，有的地方人大通过的法规即便已经公开登报，仍进行修改。

出台一部“管法的法”似乎已迫在眉睫。1993 年下半年，全国人大常委会法工委着手进行《立法法》的起草工作。1994年5月，全国人大常委会法工委召开了第一次立法法起草工作研讨会。

参会的刘莘还记得，起初争论的一个焦点是《立法法》有无立法的必要。反对者认为宪法已有相关规定，且世界上还没有一部《立法法》。“当时社会问题直指立法本身，我只有一个朴素的观念，就是把谁划到范围之内，谁就会被规范。”刘莘说。与会的著名法学家应松年也是“主立派”，“别的国家没有，为什么我们就不能搞？还是看是否有立法需求。”

另一个争得面红耳赤的问题是，中央与地方立法权限究竟怎么划分，法律和行政法规权限如何调整。有人认为中央专有立法权的行使者只能是全国人大及其常委会，而有些人则认为一些权限可以由国务院行使。

这个问题一争论便是近七年时间。经过多次研讨会和专门研究之后，这一问题也有了一个各方都满意的方案：确定中央拥有10项专属立法权，明确了专属立法权的范围，并由全国人大及其常委会行使，若其不授权，国务院和地方均不可染指。“这是《立法法》最大的一个贡献，可以看作是立法制度的突破。”张春生对《中国新闻周刊》说。

除了专属立法权这一立法保留原则外，在立法优先原则上，专属立法权中不涉及的，地方可以先行;但全国人大立法之后，地方必须废除或修改。这在当时更有利于经济发达地区因地制宜制定法规，比如深圳试水社会保险制度和公司条例，走在了全国前列。

博弈远未结束。当时，在与地方座谈中，有的省份“直言不讳”地指出专属立法权划分之后，地方施展的空间有限，希望让渡部分权限。张春生清楚记得，某省人大主任居然提出将《刑法》中三年以下有期徒刑权限划给地方，这也就意味着地方有权限剥夺公民自由权。“建国后这种权限从来没有下放过，当然也不可能下放。”

草案在征求意见的过程中，对于程序中的统一审议制，地方也提出异议。统一审议制原本存在于全国人大常委会这一层面，指全国人大法律委员会吸纳各方意见后做统一审议，但地方上没有这一环节。为防止地方“法出多门”，草案提出省一级人大建立起法制委员会行使这一职能，但地方不愿成立这个“费力不讨好”的机构。在多次研讨之后，双方还是达成共识：既要达到专门委员会“专”的作用，又要发挥法制委员会“统”的功能。

争论仍在继续。到底要不要将规章纳入《立法法》规定范围？反对方认为规章不是法，不应归入，而支持派则坚称，规章最为无序，不将其规范，会更为混乱。最终让刘莘眼前一亮的是，草案中巧妙地加上了一句：国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。“没有承认规章是法，但又适用本法，这个争论被智慧地化解了。”刘莘告诉《中国新闻周刊》。

刘莘回忆，在草案提交大会的头一天，他们再次组织专家评议。在“只能制定法律的事项”中，有一项为“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚”。“劳动教养、收养遣送等强制措施可能比刑罚时间还长，为什么不写进去呢？”让专家们欣慰的是，在第二天的审议草案中，这一条变更为“限制人身自由的强制措施和处罚”。

在刘莘看来，虽然仅四个字，却意义重大，这也成为日后废除收容和劳教制度的法律依据。

万事俱备，只待两会。

2000年3月5日，在九届全国人大三次会议上，《立法法》顺利通过，并于当年7月1日起施行。《立法法》出台后的效果明显，仅从立法程序上看，它确立了三审制，规定法律草案经过三次审议后方能制定出台，并要通过座谈会、论证会、听证会等形式听取意见。“现在公众对于听证会都习以为常了，可这都是《立法法》规定之后带来的变化。”刘莘说，在此之前，地方人大人士曾告诉她，确实有过“闭门造法”的情况，几天内就“攒”出了一部地方法规。

时间来到2014年8月。《立法法修正案（草案）》首次提请全国人大常委会审议。草案共28条，总则第一条即增加了“提高立法质量”“发挥立法的引领和推动作用”等表述，进一步明确了立法目的。当然，最引人关注的是地方立法权扩大至全国所有设区市。

著名法学家、中国政法大学教授应松年在参加全国人大常委会的意见征求会上亦提出自己的担忧：扩权范围如此之大，涉及法律法规授权以及立法主体问题，地方能否利用和把握这个权力？

三个月后，草案的二审稿公布，应松年发现，对地方性法规的范围明确限定在“城市建设、城市管理、环境保护等方面”，“这样就限定了地方的权限，也会更有序。”应松年对《中国新闻周刊》说。

限定还不止于此。草案二审稿增加了一款：没有法律、行政法规、地方性法律依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。事实上，一些地方涉及公民权利义务的事项由地方规章代替了法规。由此，地方制定的限牌、限号、限购等措施的合法性便频遭媒体质疑。

应松年举例说，公民买一辆轿车，如果按单双号限行后只有一半时间能够上路，若按市场角度考量，限制买车和上路，公民的权利是受损的。“所以减损的具体内容恐怕还要细化。”

全国人大常委会法工委副主任阚珂向《中国新闻周刊》解释：“公民的权利都是由人大立法来做出的规定，如果某一项法规、政府或部门规章，有违《宪法》和法律关于公民权利规定，我觉得就可以认为它就是减损。”

全国人大代表杨震曾参加全国人大常委会关于审议《立法法修正案（草案）》的分组会议，他告诉《中国新闻周刊》，会议上就如何界定公民权利边界进行过讨论，比如限购，有的认为减损了公民的权利，有的则认为政策抑制了炒房，保护了更多公民的利益。但共识是市场经济下还是不宜过多用行政手段，还是要靠市场调节。“至少政府部门不能像杭州那样，一夜之间，说限牌就限牌。一定要走合法的程序，进行充分论证。”

全国人大常委会国家法室巡视员郭林茂接受媒体采访时也表示，地方的限购限行是政府行政管理的一种临时措施，不可避免地会涉及侵犯部分公民的权益。在此之前的十八届四中全会已规定，地方不能制定带有立法性质的文件，以红头文件的形式来损害公民个人的利益。

应松年告诉《中国新闻周刊》，他曾建议在《立法法》中明确红头文件不得规定的内容，但以红头文件不是法律为由被回绝。“就因为它比较乱，不是法律，我们就应该把它标明。”应松年说，他深知其中的危害性，甚至曾见过规定税的红头文件。

在二审草案中，让人眼前一亮的是“税收法定原则”，草案将税收单列，明确了税种、纳税人、征税对象等税收基本制度只能由法律规定。目前18个税种只有3个由全国人大立法，而15个税种由国务院制定暂行条例开征。

在应松年看来，最近广受争议的成品油消费税税率也为“税收法定原则”提供了某种契机。全国人大代表、暨南大学教授卢馨针对45天内3次上调消费税税率做法亦指出，财税部门无权发文调税。

作为人大发言人，傅莹在新闻发布会上表态，“税收法定就是政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收，都要通过人大来立法决定。”

《立法法修正案（草案）》另一个受到瞩目的内容是备案审查制度。在一审稿征求意见时，应松年提出，要增加主动审查，而对于社会组织和个人审查建议建立反馈机制，并对审查中违宪违法的内容予以公开。“我把它看作是中国的违宪违法审查制度。”应松年对《中国新闻周刊》说。

在随后的二审稿中，即增加了反馈和公开的规定。在应松年看来，这就是争取来的结果。

在此之前，全国人大亦对各地方的备案的法规进行审查，查出问题的则内部处理、化解，并未公开。“有的甚至把刑法中的监视居住给改了。”张春生告诉《中国新闻周刊》，未公开是为了给地方在面子上留有余地，并不代表没有处理纠正。

显然，公开更有利于透明和监督。应松年对《中国新闻周刊》说，有些法规渗透进了部门利益，靠主动审查很难审出来，“比如某条规定，上岗前要接受统一培训，这个培训背后可能就是一块肥肉。”张春生也持相同的看法，违宪违法审查公开利大于弊，有警示作用，可引以为戒，并且可与宪法监督结合起来，有利于提高立法质量。

而在另一方面，两年来才第一次在大会层面审议法律，亦遭到关于全国人大立法权虚置的质疑。张春生向《中国新闻周刊》提供的数据显示，1979年到1989年，大会层面制定的法律共31部，而常委会为61部;1990年到1999年，前者为18部，后者为120部;2000年到2009年，大会只有6部，而常委会达到134部。“从数据上看，总体上说立法权虚置并不为过，但近几年已有很大改观。”

在刘莘看来，这与我国人大制度息息相关，大会一年只开一次，常委会只有6次，会期短难以解决相关问题。因此，他建议将常委会委员由兼职改为专职。

而在张春生看来，有些法部分修改常委会可以改，但涉及到基本原则的，还应上大会。“法律是人民意志的表现，人民意志首先体现在人民代表身上。”

全国人大常委会委员杨震也认同委员专职化的建议。他告诉《中国新闻周刊》，对于像他这样的兼职委员来说，参与审议法律很多，有的要从头开始学，的确力不从心。

在多位草案参与者看来，此次修法已是很大的进步。“如果大会通过之后，在具体施行中出现的新问题，再需要全国人大常委会作相应的立法解释进行完善。”应松年说。