20世纪50年代重工业优先发展战略与农民迁徙权的变迁

2015-04-14李厚刚

江西社会科学 2015年8期

■李厚刚

把贫穷落后、半殖民地半封建的农业国变成富强独立的工业化国家，是国人百余年来的梦想，中国共产党在新中国成立前就确定了工业化发展战略。新中国的成立为实现这一理想奠定了坚实基础。20世纪50年代初，经过反复酝酿，党中央最终确立并实施了重工业优先发展战略。该战略面临的首要问题和最大困难是资本匮乏。为突破这一约束要素必然内生计划经济体制，这就需要限制农民迁徙权以获取经济剩余来支撑重工业发展。同时，中苏关系的不断恶化并最终交恶又加剧了农民迁徙权的失去。自1958年起，农民迁徙权事实上成为虚设的宪法权利，直到改革开放才逐步得以改变。

一、实施重工业优先发展战略需要限制农民迁徙权

如何实现工业化？考虑到当时的生产要素结构，党的最高决策层最初准备先经过若干年的新民主主义过渡阶段，以此积累资金、扩充装备和技术队伍，然后着重发展重工业，最终实现工业化。同时，决策层也强调重工业是工业化的重点。上述工业化构想写进了1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。但1950年6月爆发并持续下去的朝鲜战争引发了党和国家领导人对国家安全和国际地位的焦虑，中央决策层达成了加速工业化是关系国家和政权生死存亡头等大事的共识，再考虑到苏联模式的成功经验以及苏联的援助承诺，党中央最终在1952年9月确立了重工业优先发展战略。

（一）重工业优先发展战略的约束要素以及突破

新中国成立之初，经济水平很低，工业基础非常薄弱，在1949年的466亿元工农业总产值中，工业总产值为30%，现代工业只占10%，重工业产值仅占工农业总产值的7.9%。[1]（P30）因此，重工业优先发展战略与生产要素结构发生了严重冲突。重工业属于典型的资本密集、技术密集、人才（知识）密集型产业，但当时的资源禀赋是资本严重缺乏、技术严重落后、人才严重困乏，但一般劳动力过剩，尤其是农民严重过剩，而自然资源相对丰富。也就是说，对于当时的中国而言，有三种主要生产要素非常缺乏，资本短缺问题尤其突出，表现为国内资本紧缺，利率高昂；经济剩余稀少，资金动员能力弱；可供出口产品少、外汇奇缺、市场汇率水平高。

如何突破以上要素约束？在国际层面，以美国为代表的西方多数重要国家对中国政治上孤立、经济上封锁制裁、军事上包围，中国缺乏良好的政治、经济、军事外交环境。抗美援朝战争进一步断绝了中国与美国等西方国家发生联系的可能。对此，毛泽东等领导人痛切地感到，短期内打破美国等国家的封锁已不可能。因此，在国际上，中国只能主要依靠苏联的资金、项目、技术、人才等援助来突破要素约束；在国内，党提出了经济建设要以国内力量为主的指导方针，明确工业项目努力自力更生尽量不依赖外援，这就必然内生计划经济体制、不允许私人经济和市场机制存在。因为如果依靠市场机制配置资源，很难把投入导向重工业部门，倒可能诱致轻工业为主导的工业化，无法实现重工业优先增长的目标。国家通过以上两种方式——对外争取苏联援助、对内实行计划经济体制——以突破要素约束来推动重工业化进程。

（二）优先发展重工业必然导致农民迁徙权受限

重工业优先发展战略必然导致农民迁徙权受限，主要原因是国家需要限制农民迁徙以推进计划经济体制来汲取经济剩余，而重工业的发展会导致资本加密排斥劳动。

第一，国家需要限制农民迁徙以推进计划经济体制。

资本匮乏是优先发展重工业的最大约束要素，它直接导致了三个矛盾：重工业建设周期与资本禀赋的矛盾；重工业设备来源与外汇支付能力的矛盾；重工业投资规模与资金动员能力的矛盾。[1]（P36-37）这对国家的资金动员能力即汲取经济剩余能力提出了很高的要求。国家为此制定的指导方针是：国家建设以国内力量为主，主要依靠内部积累来解决最紧迫的资金问题。[2]（P206）为保证经济剩余尽量流向重工业，国家只能人为压低重工业发展成本，即压低资本、外汇、原材料和劳动等价格，并提高产品价格，这就要求国家全方位控制农业、工业、商业经济领域，这就需要实现对农业、手工业和工商业的社会主义改造。一方面，国家要最大限度地实现工商业国有化，并在此基础上建立统一的指令性生产销售计划体制和统收统支的财务体制，同时计划配置劳动力。另一方面，国家要在农业领域形成农产品统购统销政策及配套的农业集体化体制以获取农业剩余。为实现农业集体化需要遏制农民的进城冲动，这就需要采取严厉的管理政策把农民稳定在农村，这也可以减轻城市的治安、粮食、住房等诸多压力。

第二，重工业的发展会导致资本加密排斥劳动。

各国工业化进程表明，当工业发展到一定规模和程度后，资本有机构成不断提高，同量资本吸纳的就业人数相对减少，这在重工业领域尤为明显。重工业优先发展战略是用资本替代劳动的非中性创新之路，不断增大的资本积累，必然降低其他要素占比，高有机构成的重工业发展难以带动就业结构的有效变迁，而技术装备的使用和改进也会替代部分人工作业，“违背比较优势所形成的畸形产业结构与劳动力丰富的要素禀赋结构形成矛盾并抑制了对劳动力的吸引”[3]。后来的经济发展证实了这一点，根据费—拉尼斯模型公式作二次回归方程计算，1953—1987年，中国资本积累吸纳的工业劳动力累计应当为17113.7万人，而实际吸纳的劳动力只有8097万人。[4]由于城市人口压力过大，1958—1983年成为中国的逆城市化阶段，大量市民倒流乡村，大批农民被遣回原籍。

主要基于以上两点，国家必须要限制农民迁徙权。如果农民自由迁徙，必然有大量农民入城，这既会妨碍计划经济的实施进而影响重工业的优先发展，也会给尚不发达的城市带来极大的粮食、住房、交通、治安等方面压力，并影响农业生产。

还有一点影响因素特别重要，中苏关系对农民迁徙权有着巨大影响。重工业优先发展战略对苏联援助存在很强的依赖，其存在和继续有赖于良好的中苏关系。因此，苏联援助存在很大变数，也意味着巨大风险。如果中苏关系恶化，后续资金、技术、人才都难以保证，重工业建设就会陷入极大困境。在此情况下，如果继续优先发展重工业，只能进一步降低重工业发展成本，那就只能实行更严格的计划经济体制，农民迁徙权则将受到非常严厉的限制乃至完全虚化，这正是农民迁徙权在20世纪50年代中后期的命运。

二、重工业优先发展战略的展开与农民迁徙自由的丧失

梳理20世纪50年代中国农民迁徙权的变迁历程可以发现：重工业优先发展战略确立前，农民拥有真实的迁徙自由；重工业优先发展战略确定并实施后，农民迁徙权开始受限。在此期间，当中苏关系良好时，农民迁徙权受到温和但趋向比较严厉的限制；当中苏分歧出现时，农民迁徙权受到比较严厉并趋向非常严厉的限制；当中苏关系紧张以至交恶时，农民迁徙权受到最严厉的限制并最终在事实上完全丧失。

（一）重工业优先发展战略确立前，农民拥有真实的迁徙自由权

新中国成立之初，农民迁徙权既得到国家法规的尊重和确认，也在事实上得到保障。1949年9月，新中国的第一个宪法性文件《共同纲领》总纲第5条明确规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”迁徙权被确认的主要原因是，新中国成立初期，百废待兴，国家面临着战后恢复和重建的艰巨任务。随着党的工作重心由农村转移到城市，城市建设与工业化建设开始起步。此前，中苏已就建立友好而密切的关系达成一致，苏联做出了援助承诺并将大规模援助中国建设重点工程。同时，国家提出了新民主主义经济发展战略。以上方面因素在客观上都要求农民能够自由迁徙。在1950年11月召开的全国治安行政工作会议上，时任公安部长罗瑞卿强调：“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由、对人民要宽，给以合法的最大方便。”[5]（P13）1951年7月，公安部公布了新中国户籍登记管理的第一个专门法规《城市户口管理暂行条例》，目的在于统一此前各地不一致的户籍管理办法以利于证明公民身份和维持治安，没有限制人口迁徙。该条例第1条就强调：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”[6]

主要基于现实需要，农民迁徙权不仅在法律中得到了确认，也在实践中得到了较好保障。从1950年起，国家放开城门，鼓励城乡间的市场交易，促进城乡交换。国家的允许乃至鼓励为农民提供了迁徙的制度空间，再加上农民对城镇的向往，出现了农民向城市的大规模迁徙。1949—1952年三年间，全国市镇人口从5765万增加到7163万，增加了1398万，增长人口多数来自于乡村。[7]（P156）农民获得了真实的迁徙自由，但这个时期非常短暂。三年两个月后，这一权利因为优先发展重工业的需要被逐步收回。

（二）重工业优先发展战略确定并实施后，农民迁徙自由逐步丧失

1952年8月，国家打算限制农民迁徙，准备计划安置劳动力，这与重工业优先发展战略确定的时间非常吻合。8月6日发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》指出，“农村中的剩余劳动力目前是在无组织无计划地盲目地向城市流动着”，进而提出，国家“将要从农村吸收整批的劳动力，但这一工作必须是有计划有步骤地进行，而且在短时期内不可能大量吸收。故必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪”。[8]尽管决定使用的是“必须大力说服”一词，没有使用“劝止”、“制止”、“禁止”等词语，但已初步表明了国家计划安排农民的想法。1952年11月，在苏联指导下，中央政府增设独立于政务院的国家计划委员会，开始推行计划经济，这预示着劳动力配置将纳入行政性的计划调节。

1952年底，政府开始限制农民流动迁徙。主要原因是，战后恢复已经完成，重工业优先发展战略开始实施，对生产资料私有制的社会主义改造将全面展开，在城市发展相对落后、粮食住房就业形势严峻的情况下，国家需要把多数农民稳定在农村。11月26日，内务部社会司发布文告《应劝阻农民盲目向城市流动》。文告希望农民留在农村，安心生产，建设农村，在国家计划内流迁，进而要求 “各地人民政府应密切注意……立即采取有效措施，劝阻农民盲目向城市流动……对盲目向城市流动的农民，大力说服和劝阻，讲明利害，打通思想，使他们安心生产”[9]。文告使用了“立即劝阻”、“防止”等比较严厉的词语，对于意欲（已经）流迁的农民在劝说无效的情况下，内务部要求地方政府和干部进行阻止。

尽管农民迁徙权受到限制，但1953年春节后，仍有大量农民涌入城市，“为了制止混乱现象的继续发展”，国家开始采取比较严厉的措施限制农民流迁。1953年4月，政务院发布《劝止农民盲目流入城市的指示》[10],明确要求“各省、市人民政府应立即通知各县、区、乡政府、农会向准备或要求进城的农民耐心解释，劝止其进城”，“县、区、乡政府对于要求进城找工作的农民，除有工矿企业或建筑公司正式文件证明为预约工或合同工者外，均不得开给介绍证件”。对于已经进城的农民，除了建设施工需要，其他由基层政府（劳动部门）、工会、建筑单位负责动员其返乡。至于城市建设单位今后用工，“将正式通知区、乡政府，有计划、有组织地招收”。“未经劳动部门许可或介绍者，不得擅自到乡村招收工人，更不得张贴布告，乱招工人。”由于一些地方政府、用人单位没有认真贯彻政务院的决定，1954年3月，内务部、劳动部联合发布《关于继续贯彻“劝止农民盲目流入城市”的指示》，进一步规范地方政府、用人单位和流迁农民。

为了更好地控制农民流迁，国家还逐步实施农产品统购统销制度。此前的1953年10月，为缓解粮食供求紧张矛盾、保障城镇和工业化粮食供应，全国粮食会议提出实施“统购统销”的粮食征购计划，由国家严格控制粮食市场，统一管理粮食，把粮食供应与户口联系在一起。此后，中央逐步实行油料、棉花、棉布等农产品的统购与统销，并于1954年9月起逐步实行农产品凭票定量供应制度。至1955年11月，全国城镇统一实行粮食及制品凭票定量供应方法，农产品统购统销制度化。

1956年底，伴随着社会主义改造的基本完成，国家确立了高度集中的计划经济体制，劳动力资源配置基本纳入行政性的计划调节中，农民迁徙权遭遇非常严厉的剥夺，主要原因在于重工业优先发展战略仍在继续，但中苏关系却逐步恶化并最终交恶。

（三）中苏关系恶化加剧了农民迁徙权的失去

由于意识形态争议、发展模式差异以及国家利益冲突等因素，中苏两党在1954年国庆节出现分歧，尽管分歧最初被控制在内部一定范围内，但中苏关系开始降温，在此前后，农民迁徙权受到比较严厉的限制。

1956年2月，苏共二十大后，中苏关系日趋紧张并逐步恶化，农民迁徙权开始受到非常严厉的限制。有两点要特别指出：第一，1956年起，中国对苏还贷总额超过苏联新提供的资金总额。此前，国家能够依靠苏联提供大部分净投资；此后，国家不得不主要依靠自己筹措资金。这需要找出推动国内资金形成的新办法。另外，1956年底，苏联政府以中国已培养出自己的专业民族干部队伍为理由，计划召回苏联专家。这预示着中苏关系有恶化的可能，这将极大加剧重工业发展的资金压力。第二，中苏之间的原则性分歧发生在1957年11月的莫斯科会议。此后，两党裂痕越发明显，两党分歧逐步公开，两国关系迅速恶化，中国的资金困难迅速加大。

为此，国家最大程度地压低消费性支出来扩大生产性支出，把农民固定在农村与农业以最大程度地缓解城市压力并获取农业剩余，通过行政分配和调拨尽可能控制商品流通获取商业利润，农民迁徙受到越来越严格的限制。在1956年底，国家采取非常严厉的措施阻止农民流迁，政府改变此前主要通过说服教育、劝导动员、组织劳动生产等柔性手段干预农民进城的方式，采用刚性的制止手段和惩罚措施。从1956年12月到1957年12月，国务院及其内设部门先后发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于实施阻止农民盲目流入城市和削减城市人口工作所面临的问题及解决办法的报告》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》等7个政策文件。文件措辞越来越严厉，从“防止”到“阻止”再到“制止”农民盲目流入城市，最后一个文件明确规定：严格禁止城市部门私自向农村招工和私自录用盲目流入城市的人员，正在（已经）进城的农民会被送入收容所，集中遣送回原籍，城市粮食部门严打冒领粮食或买卖粮票的行为，城市市场管理部门严格控制自由市场，防止农民弃农经商[11]（P6），这意味着农民迁徙权基本丧失。

重工业优先发展战略的继续和中苏关系的不断恶化，最终导致农民迁徙权事实上在1958年1月完全丧失。受苏联国内护照制度“普罗皮斯卡”（俄文为“пропи.ска”）的启发，1958年1月9日，国家出台了《中华人民共和国户口登记条例》[12]（P2-8）（简称《条例》，该《条例》实际上在1954年左右就定稿了），以“共和国主席令”颁布施行。《条例》在中国历史上首次将人口划分为“农业户口”与“非农业户口”，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，彻底改变了此前自由迁徙的宪法规定，标志着城乡二元户籍管理制度的正式建立。尽管该《条例》第1条明确表示要“保护公民的权利和利益”，但对农民而言，这个规定主要停留在文字层面上。该《条例》把决定迁徙的权力由以前的以迁出地“人民委员会”为主转移到迁入地的国家企事业机关或户口主管部门。

《条例》第10条对公民（主要是农民）迁徙作了非常严格的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。公民迁往边防地区，必须经过常住地县、市、市辖区公安机关批准。”这不仅明确了城乡户口迁移和变动程序，更重要的是以法律形式对人口迁徙，尤其是由农村迁往城市、农民转为市民、由小城镇迁往大城镇做了极其严格的限制。《条例》的第15条、第16条也规定了人口流动程序，实际上也限制、剥夺了农民的流动自由。随后的2月，国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，进一步限制农民迁徙。

同年8月，北戴河会议决定在全国农村建立人民公社，以高度组织化的体制大规模地集中农民，把它变成替代资本投入的要素。国家藉此确立了比较完整的户籍管理制度。“户籍制度不仅规范了迁徙而且衍生了城市优先、农村靠后的城乡二元社会。”[13]（P45）严格的户籍制度和配套的农产品统购统销制度、生活用品定量供给制度、就业制度、住房制度以及教育制度等紧密结合，在乡村和城镇之间构筑了无形高墙，基本上堵死了农民自由流入城镇的通道。农民除了参军、升学和招工等有限途径，基本上不能进入城镇就业定居。以此出发，国家对城镇和乡村、对市民和农民实行有差异的政策，城乡二元体制逐渐形成并固化。建立在其上的城乡二元结构正式形成，一直持续至今尚未完全消解。农民不仅从地理空间上，也在社会上逐渐被隔离，变成基于出生地而无缘城市的先赋型群体，农民只有过密化经营农业，付出了边际报酬递减的代价，但农民一直没有放弃冲破规则的努力，这也为后来出现“民工潮”埋下了伏笔。

1959年后，《条例》得到严格执行。主要原因在于三年大饥荒的出现和中苏交恶。1959年，国家进入三年困难时期，大饥荒日益严重并持续发酵，城市粮食供应严重不足，饥饿的农民涌入城市。中央不得不连续发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》（1959年1月）、《中共中央关于制止农村劳动力流动的指示》（1959年2月），进一步规范地方和制止农民流迁。1960年7月，中苏交恶，苏联撤回专家、废除合约、停止援助，两国关系由结盟、分歧、分裂走向公开对抗。国家财政赤字随即大规模增加，1958—1960年的财政赤字累积约270亿（当时的财政总规模不到600个亿）。[14]再考虑到大饥荒的严重性，中央于1961年6月发出非常严厉的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的9条办法》，要求三年内减少城镇人口2000万以上，1961年内至少减少1000万。[15]（P358）在“大跃进”期间进城的农民大部分被动员回乡务农。此后，国家进一步强化户籍制度的控制、分配、排斥功能并严格执行，国家进入“反城市化”阶段，城市化进程萎缩。“在城市隔离最为严重的1958—1975年期间，在城镇新增人口中，自然增长所占比重高达77.3%，机械增长仅占22.7%，有些年份（如1966—1970年），机械增长甚至为负值。”[16]

三、结语

20世纪50年代初，由于朝鲜战争的爆发、苏联经验的示范效应以及苏联的援助承诺等因素，为了加快工业化发展以更好地实现国家的独立、繁荣、富强，党中央改变最初的新民主主义工业化发展设想并实施重工业优先发展战略。在国家大力推动下，工业化生产能力和技术水平取得了可观进步，尤其是重工业得到了长足发展。“一五”期间，重工业基本建设投资占工业基本建设投资的85%，占工农业基本建设总投资的72.9%[17]（P158），年平均积累率为24.2%。[2]（P560）1958—1960年的三年重工业积累率分别达到33.9%、43.8%、39.6%。1957—1960年，按可比价格计算，工业总产值增长1.3倍，农业总产值下降22.8%，重工业总产值增长2.33倍，轻工业总产值增长47.02%。[2]（P560）但是，重工业优先发展战略严重违背了比较优势原则，其面临的最大困难是资本匮乏。为此，在对外依靠苏联援助的同时，国家不得不实施计划经济体制以汲取农业、工商业剩余来支持重工业发展，这必然会限制农民迁徙，而重工业资本加密排斥劳动的特性也会导致农民迁徙权受限。伴随着重工业优先发展战略的逐步实施、中苏关系的日趋紧张与恶化，农民迁徙权不断受限并最终在事实上失去。这使得农民的迁徙权在20世纪50年代经历了从短暂的真实实现到逐步受限并最终在事实上完全失去的曲折过程，“1974年宪法”甚至取消了“迁徙自由”这一规定，至今没有恢复。限制、剥夺农民迁徙权是国家对农民的不尊重和不平等管制，构成了对农民的严重歧视与深度剥夺。缺乏迁徙权的最大受害群体是农民，是农民成为弱势群体的重要因素。国家与社会也付出了巨大代价，表现为：城乡二元结构难以消解、城乡差距不断扩大、城市化严重滞后、“三农问题”日益严重等诸多方面。

改革开放后，国家逐步放开对农民自由迁徙的限制。1984年1月，党中央、国务院先后发布《关于1984年农村工作的通知》、《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民就近向小城镇流迁，这表明实行了近32年的限制农民迁徙的管理制度开始松动，农民迁徙权开始缓慢恢复。1992年初，邓小平的南方讲话极大地推动了中国改革开放的进程。当年，凭票供应制度基本取消，农民流迁进入高潮期，当时每年猛增一千多万人，90年代外出就业农民年均增长15%。[18]（P4）21世纪以来，国家深入改革城乡分割体制，推动城乡统筹，化解“三农”问题。国家对农民迁徙的政策限制逐渐取消，更加重视农民迁徙中的公平与融合。2001年10月，国务院放开县以下户口限制，随后一些省份允许省内人口自由迁徙。改革虽然不是一帆风顺，但向着有利于农民自由迁徙的方向发展。

当前，法律赋予并保障农民迁徙权的时机已经成熟。2014年7月30日，以落实放宽户口迁移政策为基本出发点，国务院公布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，启动新型户籍制度的整体构建。可以相信，在不久的将来，迁徙权会写进宪法，并成为公民尤其是农民的真实权利。但是，必须要清醒地认识到，实现迁徙权的各种障碍依然存在，主要障碍是资源分配与区域发展的不均衡，如果简单地通过确立迁徙权来消除这种不均衡，可能会进一步加大城乡差距，因此，“迁徙自由的实现应当建立在城乡均衡化发展的基础上，并且通过城乡均衡化的发展来推动”[19]。

[1]林毅夫，蔡昉，李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革[M].上海：格致出版社，2010.

[2]中共中央党史研究室.中国共产党历史（第2卷）[M].北京:中共党史出版社，2011.

[3]张占斌.中国优先发展重工业战略的政治经济学解析[J].中共党史研究，2007，（4）.

[4]郭庆.论我国工业化进程中资本对劳动的排斥[J].农业经济与社会，1990，（3）.

[5]万川.户口迁移手册[M].武汉:华中师范大学出版社，1989.

[6]公安部.城市户口管理暂行条例[J].山西政报，1951，（8）.

[7]国家统计局.中国统计年鉴（1985）[M].北京:中国统计出版社，1985.

[8]政务院.政务院关于劳动就业问题的决定[N].人民日报，1952-08-04.

[9]内务部社会司.应劝阻农民盲目向城市流动[N].人民日报，1952-11-26.

[10]政务院.劝止农民盲目流入城市的指示[J].山西政报，1953，（8）.

[11]张玉林.流动与瓦解:中国农村的演变及其动力[M].北京:中国社会科学出版社，2012.

[12]全国人大常委会.中华人民共和国户口登记条例[M].北京:群众出版社，1958.