新型城镇化：以民为本

■黄顺江

自改革开放以来，随着我国经济持续快速发展，城镇化进程显著加快。到2014年底，我国城镇化率达到54.77%，比1978年提高了36.85个百分点，平均每年提升1个百分点。这样高的城镇化速度，在世界城市化历史上也是少有的。而且，城镇化质量也是比较高的。我国城市在建设水平上基本赶上了欧美国家的城市，同时没有发展中国家大城市中普遍存在的贫民窟，这就充分证明我国的城镇化道路是正确的。但是，也必须认识到，我国长期所实行的城镇化模式还存在着一些缺陷，需要创新和完善，以便于为实现中国梦创造和谐的城乡环境。

一、我国城镇化过程中存在的主要问题

长期以来，同经济增长方式一样，我国城镇化也是一种简单粗放的发展模式：重规模而轻质量，重速度而轻实效，重外表而轻内涵，重经济而轻社会与环境，重城市而轻农村。虽然城镇化速度很快，成效很大，但问题也颇多。

一是城镇化进展不平衡。城镇化是经济和社会发展过程的外在表现。然而，由于全国各地发展水平不同，城镇化状况就有着很大差异。从总体上说，我国东部沿海及中西部大中城市所在地区，是正城镇化区域，城镇化水平高；而中西部广大地区（除少数大中城市所在地之外），基本上是负城镇化区域，城镇化水平偏低。这样，由城镇化带来的两极格局日趋明显：一边是大批城市在快速崛起，少数大城市还出现了越来越突出的“城市病”；而另一边则是广大农村和小城镇发展缓慢，出现了不同程度的“贫困症”，许多偏远的村庄和乡镇正处于衰退与消解过程中。

二是城镇化质量参差不齐。虽然我国已有半数的人口成为城镇居民，但其发展水平却相差悬殊。目前，各个城镇的人口大体可以划分为三个部分，即市民、准市民和非市民，其比例各占1／3左右。也就是说，如果按照严格标准，我国城镇人口中大约只有1／3称得上真正的市民。在城镇建设水平上，同样也可以将城区划分为三个区域，即市区、准市区和非市区。一般说来，市区所占空间较小（通常不足1／3），准市区是城市建成区的主体（面积在2／3上下），而非市区所占空间也很大（因城镇而异，少者几乎没有，多者可超过准市区，但大都不在城镇建成区统计范围之内）。这就是许多学者常说的“半城市化”［1］［2］。

三是“三农”问题积重难返。由于发展不平衡，农村发展滞后，结果造成“三农”问题越来越突出。进入21世纪以来，虽然在中央的主导下国家逐步加大了支农、惠农政策力度，但仍不足以扭转农村发展滞后的局面，致使“三农”问题越来越沉重。特别是在当前全国城镇人口过半的形势下，城镇化加速推进，一方面农村“空心化”现象严重，带来了养老、医疗、社保等一系列问题，另一方面进城农民工在就业、住房、子女教育、社会融入等方面的问题也变得越来越突出，严重影响社会和谐与安定。

四是资源消耗巨大。改革开放以来，我国工业化走上了快车道，很快发展成为“世界工厂”。“世界工厂”加上快速推进的城镇化，使我国在为全球大规模生产工业品的同时，也在急剧消耗着自己珍贵的土地和资源。1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩（相当于2个县的土地面积）。这一方面导致我国耕地数量大幅度减少，质量下降，另一方面也造成资源和能源消耗巨大。2012年，我国国内生产总值占全世界的11.5%，居第二位，但能源消费量占全世界的21.3%（其中煤炭消耗量占 50.2%，水泥占 54%，钢铁占 45%，铝占41%，铜占40%，均居世界第一位）。这就是说，我国城镇化和工业化的快速推进，主要是依靠大规模消耗土地和资源能源换来的，从而加剧了资源供需和人地矛盾。

五是环境污染严重。随着工业化和城镇化的持续推进，尤其是低水平生产能力的快速扩张，我国环境污染越来越重。虽然我国治理污染的力度在逐步加大，使得局部环境有所好转，但整体状况并没有明显改观，在许多地区仍呈恶化之势。近年来，有两个方面的问题变得特别突出：一是我国中东部地区的雾霾天气越来越多，不仅影响到航空、公路等交通运输的运行，而且严重威胁到人们的身心健康；二是中东部地区尤其是长江三角洲、珠江三角洲及京津冀等高度城镇化地区的江河湖泊，不仅大部分失去了其生态和实用功能，而且很多成为藏污纳垢之所，危害到地下水环境，特别是浅层地下水已普遍受到不同程度的污染，许多地区还发生了大面积的地面沉降、海水入侵等环境地质问题。根据《2013中国环境状况公报》，2013年全国平均霾日数为35.9天，比上年增加了18.3天，为1961年以来最多年份。按新标准实施空气质量监测的74个重点城市中，只有海口、舟山和拉萨3个城市达标。尤其是京津冀地区，大气污染形势极为严峻，集中了全国空气质量最差的5个城市，北京的空气质量达标天数比例也只有48%。在全国10大水系的国控断面中，劣Ⅴ类水质断面比例达9%。在全国4778个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点比例为59.6%。环境污染形势不容乐观。

六是社会矛盾日益突出。长期以来，由于只强调发展，而发展中的矛盾和问题却一直没有得到很好的解决，以致于越积累越重。矛盾和问题的根源主要是由于各个群体在城镇化过程中受益不均，少数人占有了发展的大部分成果，从而导致不同群体之间尤其是干群之间、劳资之间互不信任，积怨甚多，冲突时有发生，严重威胁到社会和谐与安定。

二、我国城镇化过程中存在问题产生的根源分析

城镇化不是孤立运行的，而是存在于现实的市场经济发展过程之中。我国的市场经济体系是在改革开放后逐步建立起来的，这需要一个逐步完善的过程。我国的城镇化模式之所以是简单粗放的，其根源就在于现行的市场经济运行机制还存在着许多缺陷。

首先，发展方式不完善。城镇化的动力来自于经济发展过程。因而，城镇化模式主要是由发展方式尤其是经济增长方式决定的。事实上，城镇化本身就是发展的一个方面，是发展过程的重要组成部分。城镇化过程中所出现的各种矛盾和问题，也主要源于发展方式自身存在的缺陷。改革开放以来的实践证明，我国的发展道路是正确的，成效巨大。但是，发展模式还存在着许多问题，其中最核心的是GDP挂帅。发展应是全面和综合的，而我国长期以来则主要强调以经济建设为中心，忽视了社会及其他各个方面的协调发展，从而造成经济增长与社会发展脱节。同时，由于GDP挂帅，我国长期以来一直在走规模扩张式的发展路径，重数量而轻质量，发展内涵不足。虽然我国已经成为世界工厂，但研发能力严重不足，许多关键和核心技术仍依赖于国外。这一方面造成我国经济增长需要大量使用劳动力及土地、资源和能源等，另一方面又必须压低使用报酬，从而使得劳动者和资源环境得不到应有的恢复、更新和发展。事实上，简单粗放的发展方式，本身就带有一定的野蛮性和掠夺性。这正是我国工业化和城镇化过程中出现各种矛盾及问题的根源所在。

其次，财富分配方式不合理。我国的社会建设滞后，最关键的体现在财富分配方式上。计划经济时期，为了发展社会主义公有制，抑制私人财产，我国实行的是按劳分配和低工资制度。低工资，在当时并不是问题，因为社会保障基本上全有（当然是低水平的），且人人均等。然而，到了市场经济时期，仍然延续低工资，问题就出现了，因为社会保障没有相应建立起来。更重要的是，随着市场经济的发展，在总体利益格局中，按劳分配的份额不断缩小，而非劳分配的份额却在快速膨胀，这就导致劳动贡献与收入分配严重不匹配。正是在这种不合理的财富分配体制和机制下，那些掌握着资产和权力的少数人，对城镇化的冲动特别强烈，以致于衍生出强拆民宅、强占土地等现象。如果这些利益能够较为公平合理地分配给所涉及的社会成员，那些官员和投资商就不会对城镇化那么热衷了。这就是当前我国城镇化速度惊人，且社会矛盾快速积累的症结所在。

再次，城乡分治。在计划经济时期，为了便于组织大规模的生产劳动，并保证工、农两大生产活动之间协调发展，我国实行城乡二元管理体制。虽然这种体制严重割裂了城乡之间的自然联系，但因适应了当时高度集中的计划经济管理的需要，对于保证国家的工业化和重大建设发挥了重要作用。而且，当时由于有中央计划在主导和调配着社会资源及利益关系，农村发展并没有受到局限，相反在很大程度上是受益的（如知识青年上山下乡就是城市对农村强有力的支援）。但在改革开放后，这种二元管理体制就对农村发展构成了严重制约。这是因为经济活动主要是由市场机制进行调节的，而市场机制的核心是利益，即发展资源主要向经济效益高的领域转移。而农业作为一个传统产业，经济效益自然是低的。这样，在市场机制作用下，农村的人力（尤其是人才）、资源、财富等逐渐向城市转移。然而，由于户籍限制，社会包袱却留在了农村。这就导致农村发展越来越落后，繁荣的大都市与相对萧条的农村构成了巨大反差。农民工与市民地位不平等，在城市里常常受到歧视和各种限制，原因就在于我国在制度上并没有保证城乡居民在市场经济活动中具有同等的权利和地位。

最后，官本位。在我国社会中，政府是大家，是统帅，主导着全局。而且，政府是万能的，其能力可以覆盖社会各个领域的每一个角落，任何单位和个人都要受其管治。因而，我国的行政权力对社会资源就有着超强的调动能力，即使市场也要听其摆布。正因为如此，城市发展就高度依赖于行政权力。于是，我国形成了世界上绝无仅有的行政等级严明的城镇体系。改革开放以来，我国快速推进的城镇化进程，虽然其基本动力来自于市场经济，但在行政权力的参与和调控下，最终就演变成为政府自身的扩张运动：越是大城市，发展越快（因为大城市基本上都是中央或省级政府所在地，有着聚集市场资源的强大行政权力）。可以说，我国城镇化之所以发展不平衡并导致各种各样的矛盾和问题，其深层次根源在于“官为本，商为辅，民为末”这一严重失衡的社会结构。官本位主导下的城镇化格局，必然是重上轻下，重城市而轻农村，重形式而轻内涵，重眼前而轻长远。农村发展之所以严重滞后，生态环境问题之所以越来越严峻，主要是因为农村和自然环境处于城市的最外围，远离权力中心，是被遗忘的角落。

三、城镇化本质的回归

反思我国城镇化所走过的道路，之所以出现这样或那样的问题，最根本的一点就是没有把握好城镇化的本质。顾名思义，城镇化就是农村向城市的转化。这一转化过程包括两个基本方面：一是农民变成市民，二是村庄变成城市。而且，这两个方面是统一的，一体的，前者是核心，后者是形式。农村之所以要向城市转化，原因就在于农村是传统社会，而城市则是现代社会。换句话说，相对而言，农民是传统人，市民是现代人。现代社会取代传统社会，是当今人类社会发展的潮流，即现代化。所以，城镇化事实上就是现代化过程首要的组成部分。也就是说，城镇化的本质正是现代化，即社会转型和升级过程（由传统社会变成现代社会），是社会整体的发展和进步。其中最核心的，是人的现代化，即农民变成市民的问题。然而，在现实中，很多人对城镇化只作表面上的理解：一是只看到村庄变成城市这一物质形式的转化过程，二是认为农民变成市民只是一个户口问题。由于曲解了城镇化的本质和意义，在实践中，城镇化就简化为城市建设过程，进而演变成为房地产开发过程。这样，在市场的推动下，城镇化就成为各方逐利的竞技场。

在城镇化逐利场上，有三种基本力量在起作用：一是政府及官员，二是开发商，三是广大民众（包括市民、农民和农民工）。民众是劳动力，是推动城镇化进程的基本力量。开发商掌握着资金，可以决定投资项目并组织实施开发活动；政府及官员掌握着权力，可以决定城市发展方向和重大建设事项。三者结合在一起，就构成具体的城镇化建设活动。然而，我国城镇化主要是由政府和开发商来主导的，广大民众只是一般参与者。而且，城镇建设活动的运营规则及利益分配原则，也主要是由政府和开发商制定的，广大民众只能被动地接受。城镇化过程中的利益和成果，自然也就大部分由政府和开发商瓜分。

由此可见，要想使城镇化走上正确的发展轨道，就必须把握城镇化方向，回归城镇化本质［3］。党的十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路。”要想走新型城镇化道路，就必须创新城镇化模式，推行民本城镇化。所谓民本城镇化，就是指以民为本即以人民大众的利益为核心的城镇化。民本城镇化是对传统城镇化模式的超越和扬弃，其核心是坚持城镇化的人民性，充分体现人民大众在城镇化过程中的主体地位。

首先，城镇化必须由人民群众来主导。国内外实践表明，谁主导了城镇化，城镇化就主要为谁服务。我国是社会主义国家，人民群众既是社会的主体，又是国家的主人。因而，我国城镇化也必须由人民群众来主导。只有这样，才能够真正调动广大人民群众的积极性和创造精神。在当今市场经济环境中，虽然城镇化离不开资本的参与，以及政府的宏观调控，但不能将人民群众放在一旁，使其成为被动的参与者。否则，城镇化就成为少数人谋取私利的游戏。可以说，人民群众在城镇化过程中的地位如何，是判断其是否走中国特色新型城镇化道路的核心标志。

其次，城镇化必须以人民大众的利益为依归。城镇化是为广大民众谋福利的，是为社会整体服务的，而不是少数人赚钱和享乐的工具。同时，我国的城镇化是广义和全面的城镇化，城市发展和新农村建设是两个重要方面，不能顾此失彼。

再次，城镇化成果必须由全体人民共享。城镇化以民为本，最重要的是城镇化要惠及全体人民。只有人人都能够分享到城镇化带来的好处，不管是农民还是城镇居民或其他任何一个群体均成为受益者，才是中国特色新型城镇化道路的根本目标。谁占有了城镇化的最大成果，人民群众到底得到了多少实惠，是判断城镇化道路是否正确的重要尺度。

最后，城镇化必须体现人民的意志。城镇化不仅仅是让人民群众过上幸福生活，更重要的是要反映出人民大众的价值理念和精神风貌，包括发展方向、社会风尚、人文情怀、建筑风格、个性特征等。只有这样，才能够把优秀的中华传统文化继承和发扬出来，而不是照搬西方的东西，让民众被动地去接受。

四、推进民本城镇化的策略和途径

经过改革开放以来的持续快速发展，我国经济社会已经发生了翻天覆地的变化。首先，我国已步入城市社会的门槛，社会主体不再是农民，而是城镇居民，大部分民众不再是简单的劳动力，他们的创造能力显著增强。同时，广大民众对发展的要求也在提高，过去那种简单粗放的发展方式已难以接受。其次，我国经济进入新常态，增长速度有所放缓，但发展质量却在稳步提升，依靠高投入来推动经济增长的传统模式已难以为继，创新开始成为发展的主要驱动力。再次，改革开放进入新阶段，我国经济已由开门引进来开始向主动走出去转变，经济发展正在由被动全球化时代走向自主全球化新时代。同时，我国城市也正在由被动地接受经济全球化的影响到主动影响全球经济的阶段转变，城市的作用将得到更大程度的发挥，对世界政治经济的影响力稳步提升。可以说，我国当前不仅是经济领域进入新常态，而是总体上已进入新常态——一个新的发展阶段。在新常态下推进以民为本的城镇化模式，需要采取如下几项策略。

第一，走群众路线。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，党是社会主义建设事业的坚强领导核心，同时也是中国特色新型城镇化道路的主导者。要想推进以民为本的城镇化，就必须坚持党的领导，并加强党的领导。同时，党也必须走群众路线，密切与群众的联系，使党真正成为广大人民群众最根本利益的忠实代表。

第二，让人民群众参与决策过程。我国的发展是由政府主导的，行政决策的科学性将影响到全局。长期以来，之所以发展模式是简单粗放的，直接原因就在于行政决策过程过于简单。要想转变发展方式，首先就要从政府部门的决策环节入手，尽快扭转简单草率的决策机制，推进科学决策。最重要的，是要让人民群众参与到重大决策和利益分配过程。仅仅听取几位专家和民主人士的意见，并不能充分反映广大民众的真实意愿。只有让人民群众直接参与决策过程，才能够保证城镇化的方向，城镇化的成果才能够最大限度地为人民群众所分享［4］。

第三，推动创新发展。在新常态下，市场竞争更加激烈，经济发展主要靠创新来推动。此时，创新就不再是少数技术精英的事，而是人人都参与的活动。当前最重要的，是要营造出创新发展的社会环境，促进大众创业，万众创新，使创新成为常态，为经济发展注入持久的活力与动力。

第四，走新型工业化道路。我国是大国，而且仍是发展中国家，工业是立足之本，不能放弃。然而，工业既是资源能源消耗大户，又是污染物排放的源头。要解决这一矛盾，就必须走新型工业化道路，大力发展清洁、低碳、高效的新兴产业，如电子信息、新能源、生物医药、装备制造等。同时，利用当前经济下行压力加大产生的倒逼机制，用先进的生产技术积极改造传统产业，加大对高消耗、高排放、低效益等落后产能的淘汰力度［5］。

第五，健全城镇化机制。城镇化过程之所以矛盾和问题层出不穷，根本原因就在于城镇化运行机制不完善。在市场经济环境下，城镇化机制主要是利益机制。在城镇化过程中，三大利益攸关方——地方政府、开发商和民众，地位是不平等的，各自的利益主张难以协调。最关键的是政府，其既是裁判又是运动员，所主导的城镇化难免走偏。所以，要想完善城镇化运行机制，首要的，是政府必须从利益纠葛中脱离出来，公正地处理城镇化过程中的各种矛盾和问题，尤其是开发商和广大民众之间的矛盾。为此，应加强行政体制改革，规范政府行为，政府不参与具体的建设项目，同时还要做好规划、服务和协调工作，妥善处理出现的矛盾和问题，促使城镇化顺畅而健康地运行。最重要的，是政府的财政收入来源不直接从土地上获得。土地出让金收入应列入城镇建设和发展基金（以支持各地建设项目融资），不得进入政府财政。

第六，推进公共服务均等化。城镇化以民为本，就必须完善公共服务体系，提升服务功能，以满足人们全面发展的多方面需求。改革开放以来，随着经济发展，我国公共服务能力显著提升。然而，由于受城乡分割和行政管理体制的制约，公共服务资源分布严重不均，优质资源主要集中在城市，尤其是大城市非常富集，而广大农村则非常薄弱。即使在城市内部，公共服务资源也主要集中在城市中心地区，而城市边缘地带非常缺乏。再加上多主体管理，致使公共服务设施的使用效率很低。这不仅造成公共资源的巨大浪费，也导致不同地区、不同阶层的人群在享受公共服务方面的不公平。要改变这一局面，就必须加快改革步伐，强化各级政府的服务职能，为不同地区、不同区域、不同阶层的人群提供均等化的基本公共服务，并不断提升服务质量。尤其是城乡一体化的基本公共服务体系建设，以及城市内部包括农民工在内的常住人口公共服务全覆盖，是今后努力的重点[6]。

第七，调节利益分配关系。针对当前收入差距不断扩大的现状，必须通过立法，逐步建立GDP与工资之间的协同增长机制，确保广大职工的工资水平稳步提升。更重要的，是要不断提升劳动群众在各机构和企事业单位内部的主体地位，使他们能够直接参与利益分配决策过程。同时，还要规范收入分配方式。一方面，增强各单位内部收入分配的透明度，逐步压缩灰色收入。另一方面，加强审计，尤其是加强对重大建设工程的审计和监督，以消除各种灰色利益链条。此外，还要加强税收调节力度，对高收入群体征收调节税，并将该税收用于填补我国养老金和其他社会保障基金账户的空缺。

第八，建设法治政府。城镇化是自然的历史过程，不是人为推动的。要想提高城镇化质量，就必须强化政府职责，规范行政行为。为此，必须建设法治政府和服务型政府，把政府工作和官员行为纳入法制轨道，坚持依宪施政，依法行政。要公开政府权力清单和责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为，为市场经济活动营造公平、公正的竞争环境。

［1］刘盛和，陈田，蔡建明.中国半城市化现象及其研究重点［J］.地理学报，2004，（S1）.

［2］顾朝林.中国迈入“半城市化”须走新型城市化道路［N］.中国信息报，2012－5－25.

［3］黄顺江.城市社会背景下我国人本城镇化探索［J］.城市发展研究，2014，（11）.

［4］任远.人的城镇化：新型城镇化的本质研究［J］.复旦学报（社会科学版），2014，（4）.

［5］“中国特色城镇化发展战略研究”课题组.关于新型城镇化发展战略的建议［N］.光明日报，2013－11－04.

［6］张璐琴.推进公共服务均等化 全面提升城镇化质量［J］.宏观经济管理，2014，（6）.