我国农村公共文化建设的现状与改进措施

■马玉玲

《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出，要大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益，这是我们党在准确把握当今时代文化发展新趋势和人民群众精神生活新期待的基础上，提出的文化建设的基本任务。农村文化是我国文化事业的基础，只有农村文化建设搞好了，才能真正实现最广大人民群众的基本文化权益。

一、人民基本文化权益的特征

人民基本文化权益的内涵十分丰富，包括进行文化创造、参与文化活动、享受文化成果等多个方面，宗教自由、文化教育、学术研究、文艺创作等也包含其中。具体而言，党的十七届六中全会《决定》指出，人民基本文化权益即每个老百姓都能有条件看到电视、听到广播、读书看报、观看演出、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动，等等。［1］

（一）基本性

要把握人民基本文化权益，首先必须理解其基本性的两个方面。

第一，文化权益和经济权益、政治权益具有同等的基本性。我们党虽然在抗日战争时期就提出了“百家争鸣、百花齐放”的文艺方针，但无论是在新中国成立后强调“政治挂帅”的时期，还是过于强调经济增长的“以经济建设为中心”的改革初期，都一定程度上忽视了人民文化权益的基本性。在认识到“最近十年的发展是很好的。我们最大的失误是在教育方面”［2］（P290）之后，我国的发展也逐渐由邓小平提出的物质文明、精神文明“两个文明”建设，深化为经济、政治、文化建设“三位一体”的总体格局，直至今天的“五位一体”的建设布局。从党的十二届六中全会提出经济、政治、文化的“三位一体”后，文化建设的基础性和重要性就不断得到确认和强化。

第二，基本文化权益是众多文化权益中具有基础性和根本性的文化权益。文化权益内涵丰富、层次众多，既有科研创新、文艺创作类的知识产权保护，也有戏曲、手艺等非物质文化遗产的传承，更有山间俚调等各种形式的地方文化；有关于科学传播的，也有关于宗教信仰的，更有关于民俗风情的。基本文化权益应当以群众的日常文化生活为依归和发展的突破口。

（二）公共性

文化权益是人权的重要组成部分，是我国宪法确立和保障的基本权利，也是每一个公民都应享有的权利。尊重人民群众的主体地位，使每个人获得基本的文化权益，必须提供相应的文化载体、文化条件和文化氛围。基本文化权益的公共性决定了，人民群众是文化建设的主体，他们每个人都在进行着文化生产或消费等活动。但像市场经济中无序竞争的企业一样，他们需要秩序以及保障而自身又无力提供，这就需要政府发挥宏观的调控和指导作用，而且尽量不进行具体的干预。政府应本着公益性、基本性、均等性、便利性等原则，发展公共文化事业。在制定、规划、实施文化发展的战略中，政府应着眼公共性和全局性，提供必需的法律保障、规章制度和物质设施。特别是在兼顾城乡之间、地区之间的协调发展中，要通过调整资源配置，让文化资源向农村及城市社区、街道等基层单位倾斜，构建覆盖城乡的公共文化服务体系，从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共文化设施的正常运转，保障公共文化产品和服务的正常输送，保障群众性文化活动的正常进行，维护人民群众尤其是低收入和特殊群体的基本文化权益。

（三）与社会主义建设目标相一致

社会主义的本质是解放和发展生产力，其目标是实现共同富裕。从解决全民的温饱问题，到初步建成小康社会，到党的十八大明确提出2020年全面实现小康社会的奋斗目标，党和国家一直朝着这个目标奋勇前进。文化作为社会发展的体现和保障，在这一过程中的作用越来越明显。但人民基本文化权益的实现与保障在我国却还处于初步阶段，如果得不到有效发展，无疑会对国家和社会的发展产生很大的制约。我国是发展中国家，城乡发展还存在巨大差距，农民占我国总人口的60%以上，因此，人民基本文化权益的实现和保障重点在农民，难点也在农民。正如习近平去年在海南考察时所说：“小康不小康，关键看老乡。”看老乡不仅要看他们的物质生活，还要看他们的文化精神生活。因此，保障农民的基本文化权益，积极引导并帮助农民参与文化建设，加大文化消费，是改善我国人民群众精神文化生活，增强全民族文化自信，实现中华民族伟大复兴、实现中国梦的必由之路。

二、农村公共文化落后的原因

近年来，随着科学发展观的贯彻落实，各级党委政府对文化建设越来越重视，文化惠民工程稳步推进，覆盖城乡的公共文化服务体系框架不断完善，农村文化事业发展态势良好。但是，我国目前的农村文化建设仍然存在一些问题，如公共文化基础设施建设和运行水平偏低，文化服务项目品种不多、数量不足、质量不高等。分析个中原因，主要有四点。

（一）城乡二元结构是主因

相对于工业和第三产业，农业不仅要承担市场风险，还要承担自然风险，因此农业劳动生产率提高缓慢，属于弱质产业。而且，我国农村人多地少，农业劳动生产率偏低，这是城乡差距的自然因素。新中国成立初期，为了抵御资本主义国家的封锁，并快速实现经济增长，我国采取了优先发展工业的策略，拉开了城乡差距。尤其是统购统分和户籍制的确立，使我国的城乡二元体制固定下来。在二元体制框架下，城乡发展严重失衡。虽然我国已着手户籍制度改革、统筹城乡医疗社会保险，但城乡的差距依然很大。地方政府谈发展、讲改革、定政策都有意无意以城市为出发点和落脚点，对城市的经济、文化综合协调发展考虑得比较多，致使优质资源向城市集中。从农村文化建设的基本设施可以看出这一问题的一个侧面。文化中心、体育中心、休闲广场、大剧院、美术馆、图书馆、博物馆如雨后春笋般地在城市中冒出来，而广大农村群众因距离城市太远而实际上很难普遍享受到这种基本的文化权益。

（二）思想认识有偏差

对文化权益实现的作用和意义认识不足，加剧了农村公共文化的落后。许多地方包括一些经济状况较好的地区，经济文化发展极不平衡，反差巨大，明显表现为经济“硬”、文化“软”。这种情况的出现，固然与当地经济发展任务重、压力大有关，但也与对文化的作用、功效普遍认识不足密不可分。许多干部的公共文化观念非常淡薄：文化无非就是唱唱跳跳，看戏看电影，有钱就搞，没钱拉倒；只有等经济条件好了，才能搞文化。在这种思想的指导下，公共文化的领导力量、资金调度、干部配备、人员待遇等难免打折扣，往往是说起来重要，做起来次要，忙起来丢掉。文化搭台、经济唱戏现象非常普遍，文化只是作为配角，处在边缘位置。对公共文化真正感兴趣的人不多，有自觉的人更少。一些地方政府，即使按照国家文化发展纲要和规划提出本地实施意见，也常常带有应景性质，照搬照抄，只谈宏观不讲具体，只谈原则不讲细节，只谈指导不讲操作，使得“宏伟蓝图”难以落实。资金更多用于那些看得见、摸得着、来得快的形象工程、政绩工程，而对那些与农民群众日常生活息息相关、却难以直接为当地带来经济效益的公共文化基础设施及服务项目则热情不高，主动性不强，致使农村文化事业整体落后于经济社会的发展。

（三）资金投入不足

各级政府对文化事业的资金投入，是反映文化事业发展的核心指标。按照加快推进城乡文化一体化发展的要求，中央加大了公共财政支持力度，每年都有一定数量的转移支付资金用于乡镇和村文化建设，但增长速度缓慢，增幅明显低于教育、科技、卫生事业，且大多数只是一次性基建投入，从省里开始要求逐级配套。一些经济欠发达的地区，由于配套资金难以到位，致使新建的公共文化项目要么不能如期完成，要么达不到规定标准，要么缺少设备不能投入正常使用。一些能为农村直接提供服务的县级文化馆、图书馆除去“人头”费，全年业务经费只有1000至3000元，难以添置设备和书籍。送书下乡、送戏下乡，对乡村文化管理人员的日常培训、业务辅导更难以为继。［3］由于基层财政困难，一些20世纪八九十年代建成的乡村文化场所和广播电视等设施，因不能保证日常运行和维护的经费而日趋陈旧、破损。乡镇文化站有的被租赁创收，有的则被挪作他用，有的索性沦为“空壳”。一些从事公共文化服务的管理人员，由于工资收入偏低，工作存在不安心、不专心的现象，加上活动经费匮乏，导致农村文化缺乏自创的生机和活力，不少村民对常规性文化活动表现冷漠，封建迷信及赌博等丑恶现象又有所抬头。

（四）管理层面较低

农村公共文化建设是一个系统工程，涉及的部门较多。在乡村，单单基础设施就有文化站、党员教育活动室、科普基地、体育健身工程、农家书屋等，但它们分属不同的上级部门主管，而各部门之间的工作主张和要求有所不同，资金拨付模式也与地方管理关系脱节，容易导致矛盾，造成一些不必要的损失。比如，在分属于文化部门和新闻出版部门管理的村文化室和农家书屋上，就存在漏建、错建、重复建的问题。政府部门在提供文化产品和服务时，基本上是统一采购、统一配送，往往是村民想要的得不到，不需要的却送来了。比如，一些报纸、刊物是为了完成某些上级部门的订阅任务而派发的，并不适合普通百姓，农民群众不喜欢看。这些年，通过文化体制改革，此类情况有所好转，但问题依旧存在。［4］2010年，中宣部等五个部门就共同发文，要求乡镇文化站定岗定编、配备专职管理员，然而至今未能得到很好解决。现有人员或为聘用或为兼职，人事关系与文化主管部门不相关，且普遍存在年龄比较老化、观念相对落后、知识结构陈旧、能力和素质偏低的状况。不少人掌握不了新的文化样式、文化业态和相关信息技术，不会用或用不好诸如为建设“图书数字化工程”、“公共文化信息资源共享工程”而投放的紧跟时代步伐的设备，影响了政府公益性文化服务的质量和效率。

三、农村公共文化发展的改进措施

只有推进农村公共文化建设，才能实现和保障人民的基本文化权益。这就要以构建全社会公共文化服务均等化为重心，在壮大农村经济，增加农民收入，增强农村文化建设“造血”功能的同时，坚持新增财力向农村文化建设倾斜，一手抓文化基础设施的完善，一手抓文化服务水平的提高，以改革的勇气和精神不断创新工作模式，逐步缩小公共文化供给中的城乡差别，确保广大农村群众真正享受到应有的基本文化权益。

（一）尽快立法，建立刚性约束规则

近年来，中央和地方均出台了关于促进公共文化事业发展的纲要、规划和文件，但在许多方面并未得到较好的贯彻落实，其中一个重要原因是缺少法律依据，刚性约束不足。因此，要加快文化建设法制化进程，把公共文化服务体系建设纳入法制轨道。通过立法，明确公民文化权利的基本内容，规定公民文化权利保护的基本原则，规范国家机关在保护公民文化权利方面的职责以及履行职责的程序等，建立健全的公共文化保障制度体系。要整合资源，以乡镇综合文化中心为建设原点，立足于当地经济发展、人口结构、环境条件和文化建设需求,统筹规划公共文化设施的数量、布局、类别、标准、功能，构筑起有效的公共文化服务网络。［5］要加强对公共文化事业的领导，结合实际制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核上级主管部门、既考核集体又考核个人的公共文化绩效评价机制，使公共文化保障体系真正得到落实。

（二）加大投入，健全经费保障机制

农村公共文化服务体系是一项覆盖面广、涉及人群多的民生工程。在构建过程中，要借鉴义务教育阶段中小学经费保障机制改革的经验，遵循均等化思路，以制度设计为先导，确立一个时期的政策目标、资金规模、人均最低经费标准和具体落实的时间表，有步骤、分阶段地加大投入，保证公共财政对农村文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高其支出占财政支出的比例。要以事权划分为依据，对现行农村文化财政支持政策重新梳理、评估，明确哪些该保留完善，哪些该整合归并，取消不属于本级政府财政责任的文化支出。要根据必须支出的人员经费、公用经费和活动经费等，测算出刚性需求，建立中央和地方按比例分担的基层公共文化服务运营经费保障机制。要将农村人口密度、财政状况、财政努力程度等客观因素作为转移支付测算依据，重点向中西部贫困地区倾斜、向农业县倾斜、向革命老区倾斜。要统筹兼顾，在加强文化基础设施建设的同时，加大政府购买公共文化服务的力度，让农民群众方便快捷地享受到更多免费的优质服务。要采取税费减免、以奖代补、给予荣誉等多种手段，鼓励社会力量和资金采取对口援建、挂点助建等方式，支持农村公益文化事业，参与农村公共文化服务，为社会主义新农村建设添砖加瓦。［6］

（三）健全队伍，确保工作有效运行

当前，与农村公共文化服务关联度较高的是县级图书馆、文化馆、科协、文艺团体等，送戏、送电影、送图书送科技下乡等公共文化活动大部分由这些机构组织进行。乡镇文化站和村文化室、农家书屋直接承担着乡村日常文化服务的职责。上述这些工作人员，是为农村提供公共文化服务的基本队伍，其专业水准、敬业精神，往往直接决定了农村公共文化服务的质量和水平。因此，对于县、乡两级人员的招录、选拔和引进，要突出专业特点，按要求配齐配强、专职专用；对村里的文化管理人员，则首先要考虑他们对文化工作的热情程度。还要重视农村文化人才的培养，采取输送高校学习、逐级分类办班、定期上门辅导、手把手“传帮带”等各种各样的培训方式，发掘乡土人才，利用好农村文化积极分子的力量，打造一支有乡情乡谊、根植于本土的农村文化工作队伍。

（四）改善服务，提高农民文化素质

伴随着广播电视已由“村村通”转向“户户通”，“文化信息资源共享”工程、“农家书屋”工程基本覆盖所有具备条件的行政村，广大农民看书难、看戏难、看电影难、收听广播难、收看电视难等问题已得到缓解，因此，可以考虑把工作的重点及时转移到丰富文化产品、提升服务质量上来。为此，要进一步完善农村公共文化基础设施及其标准，加强人员管理并健全管理制度，不断优化服务载体和平台。要建立农村文化需求的信息和反馈机制，站在农民的角度，追求公共文化产品和服务与群众需求的有效对接。要加强对创作的引导扶持，将农村题材纳入广播影视、戏剧舞台、报纸书刊、音像制品等文艺作品的创作中，推出贴近农民群众的文艺作品。要善于利用当地民俗并挖掘非物质文化遗产，因地制宜、灵活机动地开展形式多样、群众喜闻乐见的民间艺术活动和比赛。要经常组织科学技术知识讲座、文化艺术项目培训，培育有专长的乡土人才组建群众身边的文化艺术社团，开发剪纸、绘画、陶瓷、雕刻、编织等具有地域特色的手工艺产品，让广大农民群众在共享文化成果的同时，成为中国特色社会主义文化的建设者和创造者。

［1］中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［EB/OL］.中国网，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content_23726299.htm.

［2］邓小平文选(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1993.

［3］江西省宣传文化工作调研报告［R］.2013.

［4］“十一五”以来我国文化事业费投入情况分析［EB/OL］.中华人民共和国文化部，http://www.mcprc.gov.cn/t20110105_20115.html.

［5］彭益民.群众文化活动：加强和创新农村基层社会管理的重要抓手［J］.求实，2013,(2).

［6］王瑞涵.农村公共文化服务体系建设：财政责任与经费保障机制［J］.地方财政研究，2010，（8）.