日本教师定期轮岗制的经济保障制度及其对我国的启示

付淑琼，高旭柳

(杭州师范大学教师发展研究中心，浙江 杭州 311121)

1949年日本颁布《教育公务员特例法》，该法案明确将义务教育学校的教员定义为公务员，并提出了中小学教师的定期轮岗制度。发展到今天，日本教师定期轮岗制已经十分成熟与完善，并取得了极大的成功，不仅成为了日本教育事业的一道亮丽风景，而且也是世界不少国家与地区学习与效仿的对象。而日本教师定期轮岗制的成功，从根本上离不开它背后的经济保障制度。在教育资源均衡配置的大背景下，我国教师流动制度的建立与发展也成为了关注的焦点。因此，本文选择日本教师定期轮岗制背后的经济保障制度为研究对象，期望通过对它展开全面的研究，进而能对我国有所启示。

一、日本教师轮岗制的经济保障制度

(一)确保质量的“高薪养教”

“高薪养教”是日本教育十分突出的特点之一，也正是因为高薪养教，使日本教师拥有较高的经济、政治和社会地位，具体情况可以从如下两个方面得以了解:

一是文教经费投入的增长速度远远超过其GDP的增长速度。所谓文教费，即把日本国家、都道府县以及市町村中从公共财政支出的用于教育文化方面的费用总额称为文教费总额。［1］日本文教费的来源分成两大部分:国家负担和地方负担。日本在1949年GDP 是33752 亿日元，到了2010年，GDP到了4792046 亿日元，差不多是1949年的142 倍;而日本1949年的文教费总额为1237 亿日元，2010年的228177 亿日元却是1949年的185 倍。如果以半个世纪作为一个单位的话，GDP 为166806 亿日元的1960年与2010年(4792046 亿日元)的差距是29 倍，而1960年文教费总额的6125 亿日元在2010年(228177 亿日元)面前却相差了 37 倍。［2］由此不难发现，日本中央和地方各级政府对教育事业的重视。

二是教师工资位于日本社会各职业收入榜的前列。日本文部科学省曾经做了一个统计，比较2001—2005年间日本中小学教师与一般行政职员的平均月薪酬。调查结果表明，一般行政职员的月平均收入为399128日元，而教师的月平均收入为410451日元，平均高出11323日元。而在这里不得不简单介绍的是日本教师工资的构成:其工资主要由基本工资、教职调整额和各种津贴三部分组成。教职调整额比较固定，即每月基本工资的4%。基本工资的发放上，每一个地区均有一个官方统一公布的“教员工资表”，该表依据教师工作的复杂、难易度等划分等级，在每一个等级中再依据教师的学历、工作年限、业务娴熟程度等划分为各级“号给”。如东京教育委员会将教师工资划分为六个等级和177 个号给。如001 级号给的第一等级的月工资为146000日元，而001 号给的第六等级的工资则为383100日元。［3］号给级别越高工资越高，等级越高工资也越高。文部科学省的统计显示，在基本工资上，教师每月比一般行政职员高了16096日元。同时，在各大收入排行榜上，无论是从月平均薪酬还是基本工资而言，日本中小学教师均位于社会前列。［4］

(二)突出“公平”的基础津贴

日本教师的津贴种类繁多、覆盖面广，概括起来主要分为三种:基本津贴、普通津贴和特殊津贴，这些不同的津贴种类，在定期轮岗制中发挥的作用各不相同。基本津贴是指在一般情况下所有教师都能享受到的津贴，比如扶养津贴、住房津贴、交通津贴等。

1.扶养津贴。扶养津贴的支付对象是有家庭有亲人的教师。所谓的“有家庭有亲人”的具体标准为有配偶、有60 岁以上的父母(或岳父母、祖父母等)、有身体或心理残疾的家人、有年龄在15 ～22 岁之间的弟弟妹妹或者子辈孙辈(即初中到大学之间)等有抚养关系的家人。以东京为例，配偶的津贴额度为13500日元/月、每一个孩子为4000日元/月、其它有抚养关系的则为6000日元/月。当然，如果被抚养的家人有收入，只有在年收入不足140 万日元的情况下才可以领取抚养津贴。［5］

2.地域津贴。地域津贴是以不同地域的物价指数为前提的，支付对象主要是在租金高物价高等消费水平较高的地域工作的教师。［6］支付额度 =(基本工资+基本工资的特别调整额+专业工作人员职位调整津贴+扶养津贴)×支付比例。《日本人事院规则九一四九(地域津贴)》对日本全国进行了划分，共分为6 级地，每级地的支付比例分别是18%、15%、12%、10%、6%、3%。除此之外，日本每个都道府县内部都有一定程度的经济差距，所以即使是同一个省市，也会有多级地的划分。如东京，它在日本全国的支付比例是18/100，但是它又对其整个东京都进行了区域划分，东京都内的区市町村(岛屿地域除外)的支付比例按照全国的18/100，而东京都以外地域的支付比例则是 12/100。［7］

3.通勤津贴。通勤津贴即交通补助，依据到学校距离的远近、通勤方便与否(即乘坐地铁、骑自行车、私家车等等交通方式的方便程度)等决定，在距离的划分上，以5km 为一个标准单位。这项津贴每年发放两次，分别是4月和10月，每次发放6 个月的津贴，支付限额最高为55000日元，其中使用新干线的教师的支付限额最高为20000日元。例如居住地与学校不足5km 的交通不便者的津贴是3800日元/月、残疾人员则为4100日元/月，其它情况则是2600日元/月;如果居住地与学校的距离超过60km 的话，通勤不便的享受25700日元/月的通勤津贴，残疾人员为29700日元 /月、其它教员则是 15000日元 /月。［8］

4.住房津贴。住房津贴的主要对象是轮岗到其他学校无法住在家里、需要租住房屋(学校提供了住房的除外)的教师。对于津贴数额，不同地区有不同的规定。以北海道为例:它以23000日元/月为分界点，如果月租金23000日元以下，则补贴月租金为12000日元，如果高于23000日元，则是(房租月租金－23000)÷2 +11000日元，(房租月租金－23000)÷2 的最高额为 16000日元。［9］

5.单身赴任津贴。所谓单身赴任津贴，与住房津贴类似，即因为轮岗更换学校、居住地而不得不与配偶分居的教师可以享受单身赴任津贴。具体的津贴数额，以东京为例，其基本额度为23000日元/月，再根据轮岗学校的距离、分居后家庭成员的收入等不同情况，决定增加津贴的数额。但不管如何叠加，单身赴任津贴总额不能超过45000日元/月。［10］

6.其它基础津贴。值班津贴:东京的值班津贴以5 小时为标准，5 小时以内为3000日元/月，5小时以上为6000日元/月。管理职位津贴:如果是教师，同时还担任管理工作，也有额外的津贴，如在北海道，中小学校长享受65800－79600日元/月的津贴，副校长是66200日元/月，教导主任为54700－66200日元/月，事务长则为 46300－66400日元 /月。［11］

(三)彰显“绩效”的普通津贴

普通津贴则是只有在完成了特定考核或者执行了特别任务的部分教师才能享受到的津贴，此类津贴有严格的范围限定和对应级别限制。

1.特殊业务津贴。该津贴的主要发放对象是从事明显带有危险、有碍健康或者比较困难、特殊任务的教师。以大阪市为例:学校遇灾事如地震等进行紧急教学、紧急辅导等工作的，根据灾事严重程度、任务难易度以及时间长短等，每天分别有3200日元、6400日元，甚至12800日元等不断叠加上去的津贴补助;周末或者上班时间连续4 个小时负责学校社团活动、补习或者讲习活动的会有每天2800日元或者3700日元的补助等等。［12］

2.期末勤勉津贴。所谓期末勤勉津贴，实际上是期末津贴与勤勉津贴两类津贴的合成，类似于我国的年终奖。这两项津贴都是一年发放两次，分别是6月和12月。期末津贴与勤勉津贴的计算方式类似，均是:期末津贴(或勤勉津贴)=［津贴基础额+ 岗位加算额(基本工资× 加算比例)+管理职位加算额度(基本工资×加算比例)］×支付比例×在职率×国家公务员工资削减法额度(0.9023)。［13］津贴基础额=基本工资+扶养津贴+地域津贴+其它各项津贴等。岗位加算额中的加算比例是按照岗位来计算的，行政职位的分为四类:八级以上(部长)是20%，六级或者七级(课长)是15%，四级或者五级(科系长)是10%，三级(主任)是5%;教育岗位四级(教授)是15%，教育岗位三级(准教授)是10%，教育岗位三级(讲师)是10%，教育岗位一级(助教)是5%。管理职位加算额度中的加算比例与前述类似，只是具体加算比例与岗位的划分不同而已。支付比例各地大致相同，6月是1.225，12月是1.375。在职率则按照工作时间来计算，6 个月的就是100%、5 个月以上不到6 个月是80%、3 个月以上5 个月不到的是60%、不满3 个月的则是30%。国家公务员工资削减法额度则是日本社会曾对于国家公务员工资过高而引发过一场大范围社会舆论，之后日本政府综合各方面因素，调整了国家公务员的工资，法律规定对公务员工资进行0.0977 的削减。勤勉津贴的计算方法与此类似，但在支付比例和在职率上划分得更为细致:如支付比例分为特别优秀(83.5%－135%)、优秀(74%－83.5%)、良好(64.5%)、不良(64.5%以下)。日本国立大学研究院对期末津贴和勤勉津贴的研究数据表明，日本教师每年拿到的期末津贴和勤勉津贴合起来相当于每个教师3.95 个月份到4.5 个月份的工资薪酬总和。其中每次的期末勤勉津贴中，期末津贴差不多都是勤勉津贴的两倍左右。［14］

3.义务教育教师特别津贴。这主要是针对在中小学以及幼儿园工作的教师，其直接目的是为了提高教育质量、稳定师资队伍。义务教育教师特别津贴也是依据地域、岗位等不同来进行划分与发放。统计表明，日本义务教育阶段教师平均每月可以享受2000 ～8000日元不等的义务教育教师特别津贴。［15］

4.夜间教育津贴。该津贴主要是针对从事晚上教学或者晚间工作的中学教职员工而发放的。校长和教导主任是每天1200日元，除此以外的教职员工是每天 1500日元。［16］

(四)保障“轮岗”的特殊津贴

特殊津贴是指在特别地区才可以享受到的津贴，比如寒冷地津贴、偏僻地津贴等。当然，日本根据都道府县具体情况的不同，津贴的种类、数目也会各有差异。

1.寒冷地区津贴。寒冷地区津贴是从每年11月起到次年3月止，给在严寒积雪等环境恶劣地区工作的教师提供的特殊津贴。因国土狭长，全日本只有南部一小块是亚热带气候，不享受寒冷地津贴，除此之外全日本享受寒冷地津贴的一共有25个城市，分别是北海道、青森、岩手、宫城、秋田、山行、福岛、茨城、枥木、群马、新泻、福山、石川、福井、山梨、长野、岐阜、爱知、三重、滋贺、京都、兵库、鸟取、岛根和冈山，占日本所有城市的一半左右。对于这项津贴，日本政府还特地颁布了《关于国家公务员寒冷地津贴的法律》，以法律形式来确保教师得以享受这项补助。它依据地域将全日本划分为四级地，每级地再根据是否是房主和是否拥有家庭等进行再次细分，所以在津贴额度上也是自北往南逐次递减的，其额度范围在每月7360 ～ 26380日元不等。［17］

2.偏僻地津贴与偏僻地准津贴。所谓偏僻地津贴，主要是指向自然环境恶劣、经济条件落后、交通不便的偏远地区、小岛或山区中工作的中小学教师发放的津贴，而偏僻地区准津贴则是与偏僻地区性质类似的学校，这些学校不在偏僻地的大范围内，但也因为特殊的地理环境、经济要素等造成其与偏僻地性质类似，它们经申报审核批复后则享受偏僻地区准津贴。为此，日本政府特别制定了《偏僻地教育振兴法施行规则》，该规则依据学校的交通便利程度，积雪、雪崩、泥路、泥石流等自然灾害情况，缺水或多水程度，有毒或无毒程度，学校学生和教师规模情况等等划分多个标准与维度，通过打分的形式以及得分的高低，将日本的偏僻地区分为五级，每一级津贴额度不同。在具体的计算上，偏僻地津贴支付额度=(基本工资+扶养津贴)×支付比例，支付比例则是五级地各不相同，一级地是8%、二级地是12%、三级地是16%、四级地是20%、五级地是25%。而偏僻地准津贴支付额度 =(基本工资 + 扶养津贴)× 支付比例，支付比例为 4% 。［18］

3.特别地区勤务津贴。特别地区勤务津贴，就是支付给轮岗去岛屿或者交通生活不便地区的教师的津贴。支付额度=［开始工作那天的(基本工资+ 扶养津贴)的1/2 + 现在每月能领到的(基本工资+扶养津贴)的1/2］×支付比例。而支付比例，日本政府将特别地区划分为六级，其中六级地的支付比例分别是25%、20%、16%、12% 、8% 和 4% 。［19］

4.长距离人事调动津贴。该津贴主要是支付给轮岗到距离过远的学校去工作的教师，其划分标准主要是距离，支付额度=(工资+工资的特别调整额度+专业员工职位调整津贴+扶养津贴)×支付比例。支付比例是60－300km 之间的距离为3%，300km 以上的为6%。支付最长年限为三年。［20］

二、日本教师定期轮岗制经济保障制度的特点

(一)政策法规保障健全完善，执行严格

日本政府不仅为教师定期轮岗制制定了一系列的政策法规，而且还制定了一系列完善且具体的经济保障政策与法律法规，为定期轮岗制的顺利实施保驾护航，如《义务教育费国库负担制度》、《县费负担教师制度》、《教师相关津贴规则》、《公立义务教育诸学校教师薪酬的特别措施法》、《教师公务员法》、《关于学校教师地域津贴的规则》、《关于学校教师通勤津贴的规则》、《关于学校教师期末津贴的规则》、《关于学校教师勤勉津贴的规则》、《关于国家公务员寒冷地津贴的法律》等等，相关的法律政策举不胜举，齐全到覆盖了所有相关的领域，十分完善，只要是与教师定期轮岗制相关的经济保障或措施等，均能找到与之对应的政策、法规或法律条文，真正做到了有规可循、有法可依。同时，在具体的实施过程中，各级政府部门和学校都严格遵守这些法律法规和政策规定，依法办事、执法必严、违法必究，严格保障每一位轮岗教师的经济权益。

(二)教师基本工资高，津贴种类多且数额大

从前面的介绍可知，日本教师的基本工资很高，远高于其它职业的基本工资。除了基本工资之外，还有种类繁多涵盖各个方面且数额大的津贴保障，这也是日本教师轮岗制当中十分突出的亮点与特色。日本社会有句广为流传的话—— “一人成师，全家受益”，它足以说明日本教师定期轮岗制的经济保障有多么到位与完备。日本教师定期轮岗是一项常规性的措施，每一名教师都可能有机会被轮岗到其它学校或偏远地区，所以通过高额的基本工资和津贴来保障每一位教师的利益。因为轮岗可能导致无法照顾家庭、远距离交通或者以单身形式赴任等，考虑到这些因素，抚养津贴、地域津贴、交通津贴、寒冷津贴、住房津贴、勤勉津贴、偏僻地津贴等等各项津贴应运而生，使得每一教师愿意被轮岗，同时即使被轮岗也无家庭、经济等各方面的后顾之忧，确保工作的动机与质量。同时，这些津贴又有严格的计算标准与发放程序，能兼顾绩效与公平。

(三)各项经济保障制度科学缜密、全面详尽

基本工资高能照顾到每一位教师，确保教育职业的吸引力与质量，但在具体的轮岗中，不同的教师可能被轮岗到不同的地区，面临不尽相同的问题，由此日本政府设置了不同种类的津贴来满足被轮岗教师的各项需求。但即使是同样的问题，也可能存在着不同距离、不同地域等等情况。所以，在同一项津贴面前，也有十分严格的等级划分和缜密的计算标准，例如依据自然环境等因素将偏僻地区分为五级地，不同级别地区享受不同的津贴;例如依据每年工作时间长短将在职率划分为四等级，每一等级享受不同的勤勉和期末津贴;例如按照消费物价水平等将全日本分成六个区域，每个区域享受不同的区域津贴等等。这些等级的划分和计算标准等均是在依据全日本实际情况的基础上所得出的结果，差异对待是为了公平和绩效，其目的是为了充分保障每一位教师的利益，确保每一位教师无论轮岗到哪里，均能最大化的享受自己的权益，并能保持最佳的动机状态展开教育教学工作，最大化教育效果。

三、对我国的启示

在全社会呼吁教育资源公平合理配置的时代大背景下，建立完善且合理的教师流动制度已得到我国中央与地方各级政府、社会各界的关注，一些省市甚至已经开始积极努力的尝试。基于此，日本教师定期轮岗制和其背后的经济保障制度能给我们提供不少启示。

(一)依托健全完善的政策法规，建立全面且详尽的经济保障措施，为教师流动制度保驾护航

在教师流动制度的建立与实施上，经济保障是十分重要与关键的前提与基础。而健全完备的经济保障制度的建立与实施则离不开有规可循、有法可依且执行严格的政策法规条文等。所以，教师流动制度的建立与推行首要应该关注教师的经济权益如何得以保障，确保教师们在没有后顾之忧的情况下高质量的进行流动或轮岗，使教师流动的成效最大化。而经济保障制度的完善与详尽，则离不开建立在我国实际情况基础上的各项规章条例等。由此，无论是教师流动制或是其背后的经济保障措施，均应该基于我国现实国情，在确保可行的基础上，进而依托对健全完善的法律法规、政策条文等的严格执行与落到实处，以确保教师流动制度发挥真正有价值的成效。

(二)逐步加大对教师工资与津贴等的投入和对教育事业的整体投入，通过“高薪养教”确保教师流动的质量和教育事业的质量

日本教师定期轮岗制取得成功的关键是“高薪养教”、“一人成师、全家受益”等因素。从经济学的角度而言，人都是经济利益驱使的动物，特别是将教师从熟悉习惯的学校与区域轮换到条件可能更差且陌生的环境中去，其动机的激发与催生更离不开经济利益。而且经济收入与政治、社会地位等又是相辅相成、相互制约相互影响的，所以需要通过高工资与高收入来提升教师职业的经济与社会地位，进而提升教师工作的积极性，提高教育质量。尽管近年来我国对教育事业的整体投入在不断攀升，教师收入得到了一定程度的增长，但无论是与国内相关职业比较，还是与世界其它国家教师职业相比较，我国教师收入依然有增长的空间。所以，只有逐步加大对教育事业的整体投入和增加教师工资与收入，渐渐形成“高薪养教”的局面，教师流动制度的顺利实施与推行才能得到真正意义上的保障并取得实际的成效，进而促进教育资源的合理配置和教育质量的提升与发展。

(三)在教师流动制度及其背后的经济保障事务上，中央政府负责统筹协调，地方政府承担具体的设计与推行角色，通过制定一系列科学缜密、有差别、但公平合理的补贴制度，确保流动制度的顺利实施与高效运行

无论是教师流动，还是高薪养教，中央和地方各级政府均应扮演好自己的角色和发挥好必要的作用。中央政府在加大投入力度的同时，兼顾区域差异与地区协调，确保全国统一实施但又能区别对待，促进协同发展。省市县等各级地方政府，在中央的统筹下，结合本地区实际情况，依据距离远近、消费物价高低、自然环境等各因素缜密的设置一系列有差别但又能体现公平与绩效的津贴或补助制度，并在具体的实施过程中严格执行这些制度，进而确保实施的顺畅与效率。实际上，教师流动制度的推行与效率，主要取决于教师的动机与意愿，在经济利益得到公平合理保障的大前提下，进而从心理、社会、精神等诸多层面加以保障，教师流动制度的顺利推行与高效发展也将能得到保障。

［1］文部科学省.参考资料［Z］.中央教育审议会大学分科会(第110 回)，2012.

［2］文部科学省.文教費総額と国内総生産·国民所得及び総行政費との関係［R］.2007.

［3］(日)中央教育審議会.今後の教員給与の在り方について(答申)参考資料.一般行政職と教員の給与比較［EB/OL］.http://www.mext.go.jp/b_ menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/07041100.pdf，2013－05－04.

［4］(日)東京都人事委員会.東京都職員給料表［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/24121kyuuryou/24121kyuuryou _ pdf/24121 _ kyouiku.pdf，2013－06－06.

［5］(日)東京都教育委員会.学校職員の給与に関する条例——東京都条例第六八号——昭和三一年九月二九日［EB/OL］.http://www.kyoiku.metro.tokyo.jp/kohyojoho/reiki_ int/reiki_ honbun/g1011970001.html，2013－07－08.

［6］(日)東京都教育委員会.学校職員の給与に関する条例——東京都条例第六八号——昭和三一年九月二九日［EB/OL］.http://www.kyoiku.metro.tokyo.jp/kohyojoho/reiki_ int/reiki_ honbun/g1011970001.html，2013－08－01.

［7］(日)東京都教育委員会.学校職員の地域手当に関する規則——昭和四三年三月一六日——教育委員会規則第一七号——平一七教委規則六〇改称［EB/OL］.http://www.reiki.metro.tokyo.jp/reiki_ honbun/ag10119901.html，2013－08－08.

［8］(日)東京都人事委員会.給与メモ［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/kyuyomemo2441.pdf，2013－08－10.

［9］(日)東京都人事委員会.給与メモ［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/kyuyomemo2441.pdf，2013－08－12.

［10］(日)北海道教育委員会.教職員の給与のあらまし［EB/OL］.http://www.dokyoi.pref.hokkaido.lg.jp/hk/kuy/H25_ 9kyuyo_ aramashi.pdf，2013－08－15.

［11］(日)東京都人事委員会.給与メモ［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/kyuyomemo2441.pdf，2013－08－15.

［12］(日)東京都人事委員会.給与メモ［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/kyuyomemo2441.pdf，2013－08－15.

［13］(日)東京都人事委員会.給与メモ［EB/OL］.http://www.saiyou.metro.tokyo.jp/ninnkyuu/kyuyomemo2441.pdf，2013－08－15.

［14］(日)大阪教育委員会.人事関係［EB/OL］.http://www.city.osaka.lg.jp/hodoshiryo/cmsfiles/contents/0000157/157162/(3)41－59.pdf，2013－08－15.

［15］(日)国立大学研究所.平成24年6月「期末手当」「勤勉手当」情報 + 国家公務員給与削減法の影響につ い て［EB/OL］.http://blog.goo.ne.jp/la_old_ september/e/5ad7e0e4aa00afc9bedcd3ef201859ac，2013－08－15.

［16］(日)国立大学研究所.期末手当と勤勉手当の支給月数［EB/OL］.http://blog.goo.ne.jp/la_ old_september/e/1d254947ef3528b9201eb78a06d2f803，2013－08－17.

［17］(日)大阪府人事委員会.職員の義務教育等教員特別手当に関する規則［EB/OL］.http://www.pref.osaka.jp/houbun/reiki/reiki_ honbun/ak20102521.html，2013－08－18.

［18］(日)大阪教育委員会.人事関係［EB/OL］.http://www.city.osaka.lg.jp/hodoshiryo/cmsfiles/contents/0000157/157162/(3)41－59.pdf，2013－08－18.

［19］(日)日本総務省.国家公務員の寒冷地手当に関する法律(昭和二十四年六月八日法律第二百号)最終改正:平成一九年七月六日法律第一〇八号［EB/OL ］.http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S24/S24HO200.html，2013－08－18.

［20］(日)北海道教育委員会.教職員の給与のあらまし［EB/OL］.http://www.dokyoi.pref.hokkaido.lg.jp/hk/kuy/H25_ 9kyuyo_ aramashi.pdf，2013－08－19.