缴费激励机制下的养老金连年上调：矛盾及其化解

2015-04-13仙蜜花薛惠元

贵州财经大学学报 2015年2期

关键词：矛盾

仙蜜花++薛惠元

摘要：通过测算不同缴费年限、缴费基数和退休年龄下的养老金交叉替代率，发现现行养老金制度具有较强的缴费激励效应；而早退休、早调待、少缴费的养老金水平明显高于晚退休、晚调待、多缴费的养老金水平。这种养老金调整方式与养老保险制度本身“多工作、多缴费、多得养老金”的缴费激励机制相矛盾，它将打击职工长缴、多缴的积极性，不利于制度的可持续发展。由此提出，建立正常的养老金调整机制，扩大调整范围，加快实现养老保险制度并轨，提高基本养老保险最低缴费年限。

关键词：职工基本养老保险；缴费激励机制；养老金调整；矛盾；交叉替代率

文章编号：2095-5960（2015）02-0092-10；中图分类号：F840.67；文献标识码：A

一、研究背景

随着近年中国经济的持续稳定增长，为缩小企业职工与机关事业单位人员退休金的差距，让职工适当分享经济发展成果，保证其退休生活不因物价上涨而下降，国务院根据职工工资和物价变动等情况适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。据此，《劳动和社会保障部、财政部关于调整企业退休人员基本养老金的通知》劳社部发[2006]21号提出，2005年、2006年、2007年企业退休人员月人均基本养老金调整幅度分别为当年在岗职工平均工资增长率的60%、100%、70%左右。2007年国务院常务会议决定2008—2010年连续三年继续提高企业退休人员基本养老金标准，提高幅度高于前三年的水平。从实际水平看，三年中平均每月分别增加175、125和137元。近几年调整幅度基本维持在上年基本养老金的10%左右[1]，具体见图1。

图12002—2014年全国企业退休人员月基本养老保险金及增长幅度

资料来源：薛惠元，张微娜：《建立城乡统一的社会养老保险制度——基本理念、基本路径与制度模式》，载《税务与经济》，2014年第3期，第1—9页。

从图1可以看到，从2002年到2014年，中国企业退休人员基本养老保险金均呈上升趋势。2002—2005年上升幅度较小，2005年以后，随着政府对养老金调整政策的启动，养老金以年均10%的比例大幅上涨，这对保障退休人员生活、缩小与机关事业单位职工退休收入差距起到一定的积极作用。

对养老金的调整一方面体现政府对民生问题的重视，另一方面也产生了一些问题：缺乏系统、规范的养老金调整是否与制度内含的缴费激励机制产生冲突，是否会削弱在职人员的缴费积极性致使达到领取资格年限后不再继续缴费或者诱发提前退休？针对上述问题，本文对基本养老保险制度激励机制和养老金调整之间的关系进行研究，这对完善我国养老保险制度缴费激励机制、待遇调整机制以及促进制度的可持续发展，有重要的现实意义。

二、文献综述

（一）关于养老金调整的国外经验

发达国家从 20 世纪六七十年代开始普遍建立起公共养老金指数化调整机制。对国外养老金调整机制的研究主要集中在公共养老金调整指数的选取以及制度的可持续性等方面。国外养老金调整的参数概括为四种方式：一是根据物价指数来调整养老金水平；二是根据工资增长率来调整养老金水平；三是根据物价指数和实际工资增长率的变化情况来调整养老金；四是根据物价指数、实际工资增长率以及人口变化指数、养老金水平等多种因素采取动态调整方法（赵巍巍，2012）。[2]各国建立养老金调整机制的主要目标是避免养老金受到通货膨胀侵蚀，保证养老金购买力不降低，在此基础上使退休者分享部分经济发展成果。美国于1975年实施以CPI为公共养老金调整指数的调整方案，调整幅度比较小，调整目标是确保退休人员养老金购买力不因通货膨胀而降低，但是不提供相对于在职人员生活水平不降低的保障（赵巍巍，2011）。[3]调整机制自运行以来没有给OASDI（指老年、残障、遗嘱社会保险）带来负面影响，信托基金的稳定持续运行，说明以CPI作为调整指数的调待机制是适合美国国情的（韩伟、穆怀中，2007）。[4]面对严重的人口老龄化及养老金财务支付危机，日本主要是利用工资增长率、物价指数和浮动调整率对养老金给付进行动态调整（柳清瑞，2005）。[5]此外，根据物价进行养老金调整的还有英国、加拿大、比利时、波兰等国家。德国的公共养老金调整指数经历了总工资指数、临时的CPI调整指数、净工资指数以及引入“可持续因子”的净工资指数等，调整幅度相对较大，使退休者分享到经济发展成果，更加注重社会公平，但由此加重了在职者的负担，影响制度及经济的可持续发展。还有部分国家采取综合运用物价指数和工资增长率两种指标进行调整，如瑞典、瑞士、芬兰等。

（二）关于基本养老保险制度的激励机制

激励机制对制度可持续发展有重要影响，其中对参保人的激励是整个养老保险制度激励机制的核心部分。我国企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，退休后的基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，基础养老金水平的高低取决于职工缴费年限、缴费基数和当地社会平均工资水平，理论上长缴费、多缴费会带来养老金的增加，因此具有很强的激励效应。个人账户养老金受到退休年龄、账户收益率、工资增长率、缴费基数等因素的制约，其私有属性也会激励职工为退休生活积累养老收益。可以看出，现行制度通过鼓励职工延长缴费年限、增加缴费额来提高退休后的养老金水平。但基础养老金和个人账户养老金激励机制存在差异：养老保险制度激励功能存在于统筹筹资与给付当中，基础养老金可分解为上年度在岗职工平均月工资和本人指数化月平均缴费工资，前者与缴费年限成正比，体现制度激励性，后者与缴费工资高低和缴费年限均呈正比，完全体现制度“多缴费、长缴费”的激励功能，即现行基础养老金计发办法 “激励性”程度较高。相较而言，个人账户由于其增值速度低于工资增长速度，导致参保人退休时个人账户养老金替代率下降，从而使个人账户激励效应得不到发挥（盖根路，2010）；[6]卢驰文（2009）认为基础养老金的享用以缴费15年为条件，因此基础养老金计发办法对累计缴费15年的参保人激励作用较大；[7]个人账户资金全部由个人缴费组成并按规定计息，其个人产权性质对参保人有一定的激励作用。陆安、骆正清（2010）指出现行制度鼓励人们长缴费、多缴费，认为增加缴费年限不仅可以增加养老金的绝对数额，而且能够增加精算现值比例，现行的养老金给付机制在理论上能够鼓励人们长期缴费。[8]张熠（2011）认为在退休年龄延长的情况下，缴费时间的延长会提高基础养老金替代率。[9]

然后，由于顶层设计原因，制度的激励作用非常有限，且可能产生激励参保人提前退休的现象。范围（2012）认为我国基础养老金的计发由于没有区分最低缴费年限内还是多缴的年限，均是按照缴费每满1年发给1%计发，使得多缴纳的社会保险费与可能多领取的待遇之间相差不多，致使参保人“多缴”难以“多得”。[10]卢驰文（2009）指出养老保险个人账户的强制性储蓄未必得到参保者的支持，单位缴费全部进入社会统筹对于累计缴费难以达到15年的参保者基本没有激励性。基础养老金计发与当地在岗职工平均工资挂钩的做法有可能引起退休移民问题。[7]此外，汪泽英、曾湘泉（2004）运用社会养老保险收益激励模型分析社会养老保险激励与职工退休年龄间的关系，借助相关数据分析得知现行的企业养老保险制度存在退休收益，不会激励职工推迟退休年龄，而是在条件允许时促使职工更趋向于提前退休。[11]阳义南（2013）基于广东省的数据得出我国基本养老保险在实行新的计发公式后依然存在对提前退休的收益激励。[12]张彬斌、吴要武（2014）估计了养老保险省级统筹政策与退休发生率变化的因果关系，发现不同政策的实施所导致的提前退休效应在不同的改革省份存在差异，原因是不同省份采取了不同的统筹改革模式，统收统支模式比预算管理模式诱导了更多的提前退休。[13]

（三）关于养老金调整的现状与问题

近十年来我国养老金的调整受到各界的普遍关注。吕志勇（2009）认为养老金的调整应该兼顾物价上涨、工资增长以及养老保险基金的承受能力，在此基础上建立激励与约束相容的正常的养老金调整机制。[14]阳义南、申曙光（2012）指出我国养老金调整的启动机制、调整比例公式、调整基数等三个核心参数很不规范，在对有关规定和政策评述的基础上通过实证分析得出养老金调整的启动机制、调整比例和调整基数公式。[15]田青、张水辉（2009）以动态的基本养老金合意替代率作为参照，通过分析对全国及部分省市历年调整实践，提出针对不同人群分别建立企业退休人员养老金的正常调整机制的建议。[16]对养老金的调整应当充分考虑我国的老龄化问题，在调整机制中需加入人口老龄化调整因子（杨俊，2009；殷俊、陈天红，2010）[17][18]

随着调整政策的推进，调整存在的问题逐渐显现。现行养老金的调整并非科学，随意性较强，不仅增加养老金支付压力，还对“统账结合”制度模式的合理性和合法性产生严峻挑战（何文炯、洪蕾等，2012；吕志勇，2009；阳义南、申曙光，2012）。[19][14][15]政府连年大幅度调高基本养老金待遇标准并非理性，不仅造成企业在职人员工资与退休人员养老金的“倒挂”，还将进一步扩大社会保障领域的城乡差距（何文炯，2010）。[20]可以看出，人们已经意识到当前的“调待”会造成退休人员和在职职工、新老退休人员在收入上的差距，影响在职人员缴费的积极性。[21]

梳理现有文献可以发现以下不足：第一，针对我国养老保险激励机制的研究大多停留在定性层面，对制度能够产生的激励效应未做详细论证。第二，现行研究认识到养老金调整政策的主观性、非科学性、非可持续性等缺陷，但对调整政策与制度本身的激励机制之间的矛盾和冲突未做全面系统的分析。基于此，本文在现有研究的基础上着重论证养老保险制度的激励机制以及养老金调整政策与激励机制之间的冲突，并提出相应对策建议。

三、基于替代率测算的职工基本养老保险缴费激励机制现状

（一）基本模型构建

作为养老保障水平最重要的衡量目标，养老金替代率是指人们退休后领取的养老金与不同定义工资收入之间的比率。替代率有多种，如目标替代率、交叉替代率、平均替代率（徐颖、李晓林，2009）。[22]本文采用交叉替代率，即参保人达到退休年龄时领取的养老金与当地上年度在岗职工平均工资（以下简称社平工资）的比率，由基础养老金替代率、个人账户养老金替代率两部分构成。选择交叉替代率的原因是替代率的计算基础是处于变化中的社会平均工资，可以直观地观察到退休人员的退休收入与当地上年度社会平均收入的关系，能够清楚地看出退休人员的实际生活保障状况。按照这一统计口径，退休人员的退休收入越低，替代率越低。

根据研究对象与内容，下面做出以下四点假设：第一，参保人是全国层面的一般意义上的“新人”，该“新人”为企业职工，不考虑个体工商户和灵活就业人员的情况；第二，由于国发[2005]38号文件于2005年12月3日颁布实施，我们假定职工于2006年初参保，缴费基数参照2005年社平工资；第三，职工参保后连续缴费，且职工缴费工资始终与社平工资保持固定的增长比例；第四，不考虑政府对养老金的调整情况。

根据国发[2005]38号文件，退休职工基础养老金=（退休上年度全国在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）/2×缴费年限×1%。而本人指数化月平均缴费工资=退休上年度全国在岗职工月平均工资×参保人缴费年限内平均缴费工资指数（指参保人员缴费年限内历年缴费工资指数的平均值），其计算公式为：

本人平均缴费工资指数=（M1/N0+M2/N1+…+Mn/Nn-1）/n

公式中M1、M2……Mn分别表示参保人员第1年、第2年……第n年的月平均缴费工资；N0、N1……Nn-1分别为与缴费工资相对应的上一年度的社平工资月标准；n为职工实际缴费年限（这里不包括视同缴费年限）。

设a为起始缴费年龄；b为退休后开始领取养老金的年龄；A为个人账户计发月数；M1为参保时个人缴费工资（为职工个人工资的一定比例，由社会保险经办机构根据个人工资和社平工资规定）；N0为参保前一年（2005年）社平工资月标准，社平工资和个人缴费工资分别以g、g′的速度增长，假定M1=dN0，d>0，则职工退休上年度社平工资月标准为N0（1+g）b-a。职工退休时指数化月平均缴费工资W为：

W=N0（1+g）b-aM1N0+M1（1+g′）N0（1+g）+…+M1（1+g′）n-1N0（1+g）n-1/n=N0（1 + g）b-adn（1+g）n-（1+g′）（1+g）n-1（g-g′）（g′≠g）

N0（1+g）b-ad（g′=g）（1）

根据前文的假设（见假设中的第三点），本文仅考虑g′=g的情况。

则参保人达到退休年龄时能够领取的基础养老金月标准Q1为：

Q1=N0（1+g）b-a+W2×n%（2）

进而求得基础养老金替代率R1为：

R1= （1+d）×n%2（3）

用c表示缴费率，则达到退休年龄时个人账户积累总额E为：

E=12cM1∑b-ai=b-a-（n-1）（1+g）b-a-i（1+r）i（4）

则参保人退休时个人账户养老金月标准Q2为：

Q2=12cM1∑b-ai=b-a-（n-1）（1+g）b-a-i（1+r）iA（5）

则个人账户替代率R2为：

R2=12cd∑b-ai=b-a-（n-1）（1+g）b-a-i（1+r）iA（1+g）b-a（6）

进而可得职工养老保险总替代率为：

R=R1+R2（7）

由式（2）和式（5）可得退休人员养老金月标准Q为：

Q=Q1+Q2=N0（1+g）b-a（1+d）×n%2+12cdN0∑b-ai=b-a-（n-1）（1+g）b-a-i（1+r）iA（8）

（二）基本参数取值及测算

1.参数取值

（1）参保年龄和缴费年限

国发[2005]38号文件规定参保人累计缴费满15年，退休后按月领取基本养老金，到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金。可见15年缴费年限是领取基本养老金的必要条件，即n≥15年。由于中国正在研究制定渐进式延迟退休年龄政策，现行退休年龄将适当延长，考虑到过渡期，本文综合考虑女干部和男女职工可能经历的退休年龄为50、53、55、57、60、63、65岁。鉴于目前中国劳动力市场供大于求，假定劳动者25岁开始进入劳动力市场。标准人于2006年开始参保，时年25岁，参保后至少连续缴费15年，15年之后可以自由选择是否缴费。则退休年龄和对应的缴费年限如表1所示：

（2）个人账户收益率及计发系数

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》国发[1997]26号文件规定，个人账户储存额每年参考银行同期存款利率计算利息，国发[2005]38号文件提出“国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”，但没有制定具体的保值增值方案，个人账户储存额计息仍然参考银行同期存款利率。参考近年来金融机构存款利率以及未来个人账户养老金入市的可能，假定个人账户收益率r为4%。根据国发[2005]38文件的统一规定，50、53、55、57、60、63、65岁退休时的个人账户计发月数分别为195、180、170、158、139、117、101，据此可得A（具体基本参数取值见表2）。

（3）个人缴费工资、社平工资及增长率

由《中国统计年鉴2013》和国家统计局网站数据可知，1995年中国社平工资月标准为458元，2005年为1530元，2013年为4365元，1995—2005年我国社平工资平均增长率为12.8%，2005—2013年平均增长率为14%。基于中国经济逐渐成熟的考虑，未来的社平工资不会一直保持高速增长，结合近些年中国经济增长状况以及今后的发展规划，假定社平工资增长率在2014—2023年为8%，2024—2033年为6%，2034—2043年为4%，2044—2045年为2%。个人缴费工资为在岗职工月平均工资的一定比例，根据相关规定，假定这一比例d分别为0.6、1、3，分别代表低收入者、中低收入者和高收入者，比例的大小决定缴费基数水平。

（4）缴费率

国发[2005]38号文件规定个人按本人缴费工资额8%缴费，全部计入个人账户，可知c为8%。

2. 测算结果及分析

把相关参数代入公式（7）可以得到养老金替代率，具体如表3所示。

观察表3，可以发现以下规律：

（1）缴费年限与养老金替代率呈正向关系。在给出的退休年龄和相同的缴费基数下，随着缴费年限的增加，养老保险替代率不断上升，原因在于较长的缴费年限带来个人账户积累额的增加，且统筹部分养老金给付额也随着缴费年限的延长而增多。另外一个值得注意的问题是累计缴费年限的差距将带来较大的养老金替代率差距，不仅表现在较长的缴费年限获得较高的养老金替代率，而且这种趋势下的替代率增量超过了缴费年限增量（ΔRΔn>1）。以参保人缴费15年和缴费30年的替代率为例，不管是何种退休年龄和缴费基数，缴费30年的替代率是缴费15年替代率的2倍左右。可见，缴费年限是影响养老保险制度激励效应的重要因素之一，通过激励参保人员延长缴费年限来提高养老金替代率。

（2）在相同的缴费年限下，缴费基数与养老金替代率呈正向关系。表中显示，按社平工资3倍缴费额下的替代率大约是社平工资60%缴费额替代率的3倍。这部分替代率的提高主要来自于个人账户替代率对整体替代率的贡献。可以看出，缴费基数也影响到制度的激励效应，通过激励参保人增加缴费提高退休金水平。

（3）在连续缴费且不断保的情况下，退休年龄与养老金替代率也呈正相关系。如在d=1的情况下，50岁退休、连续缴费25年的养老金替代率为3040%，55岁退休、连续缴费30年的养老金交叉替代率为3692%，60岁退休、连续缴费35年的养老金替代率为4440%，65岁退休、连续缴费40年的养老金替代率为5451%。因此，可以通过激励参保人延迟退休年龄、增加缴费提高养老金替代率。

（4）部分年份的养老金替代率高于100%，即退休人员领取的养老金要高于在岗职工的平均收入，这是参保人的缴费年限和缴费基数共同作用的结果。这表明现行的养老金制度体现出多缴多得、长缴多得的激励性，进而能够激发在职者的参保及缴费的积极性。

综上，现行基本养老保险制度对职工而言确实有一定的激励性，鼓励人们多缴费、长缴费进而多得养老金。

四、养老金连年上调与缴费激励机制的矛盾

调整退休人员养老金是政府履行保障人们养老权益的重要手段和责任体现。近几年对养老金的调整在一定程度上增加了退休人员的收入，相对缩小了与机关事业单位工作人员的退休收入差距，但是这种调整可能造成新老退休人员养老金水平的失衡，晚退休者的养老金低于同期早退休者。下面将通过构建模型，对这一现象做出测算和分析。

假设“标准人”甲、乙、丙三人均于2006年（时年25岁）参保，甲连续缴费25年后于50岁退休，乙连续缴费30年后于55岁退休，丙连续缴费35年后于60岁退休。甲比乙、丙分别早退休10年、5年，分别提前10年、5年享受到养老金待遇调整，而乙、丙分别比甲多缴费5年、10年。通过计算三人在2041年的养老金水平，可在整体上得知现行调整政策与缴费激励机制之间的关系。此处采用月养老金水平和替代率①①据前文测算方法，此处的替代率为参保人在2041年领取的养老金与2040年全国社平工资的比率。两个指标，假定政府每年在年初按上年度基本养老金的10%进行调整。

把表2中参数代入公式（8）可得甲在2031年、乙在2036年和丙在2041年的月退休金，进而可以得出甲和乙经过调整后的月退休金以及三者在对应年份的养老金替代率，如表4所示。

从表4得知，“标准人”甲和乙经过10年、5年的养老金调整后，其养老金绝对水平和相对水平均高于刚退休、养老金并未调整的“标准人”丙。以d=1（中低收入者）为例，甲和乙每月领取的养老金分别比丙高出1313元、994元，替代率分别高出592和448个百分点，说明对养老金调整带给退休人员的收益远高于在调整期间继续缴费、未享受调整的参保人。此外，以“标准人”甲和乙为例，两者的养老金分别经过10年、5年的调整，在乙多缴费5年的情况下，甲领取的养老金明显高于乙，即虽然都经过待遇调整，但提前赶上养老金调整的退休人员能享受到更多的由调整带来的“福利”。

进一步分析，上文设定的标准人基本代表了女职工、女干部和男职工三类人员。在相同的参保年龄和缴费基数下，因退休年龄的不同，早退休的女职工、女干部提前享受到养老金调整的待遇，其领取的养老金高于缴费总额多、缴费年限长的男职工，产生“年龄倒挂”和“性别倒挂”（谭功炎，2012）。[23]产生这种现象的原因可归结为两点：一是现行养老金调整政策仅针对已退休人员，在职职工并不在调整范围内，因此在职职工未来的养老金中不包含调整部分。二是在职者的工资增长率低于同期养老金调整幅度，不仅导致晚退休者的养老金绝对水平低于早退休者，而且也拉低了养老金替代率。

可以看出，若依据现行调整政策，退休晚、缴费年限长、缴费总额多的企业职工养老金水平明显低于退休早、缴费年限短、缴费总额少的退休职工。养老金调整与制度本身的缴费激励机制产生冲突，将对基本养老保险缴费激励机制产生负面影响，打击参保人缴费的积极性，诱发提前退休。

当然，上述调整结果是一种基于静态的假设，如此大规模、大范围、大幅度的调整养老金不是一种持久的选择，随着调整产生的负面影响的显现，这种随意性地调整将被系统化科学化的调整机制所取代。但不可否认，在新的调整机制产生之前，现行调整政策还将持续，由此带来的后果不容忽视。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

通过构建城镇职工基本养老保险替代率模型，对模型检验得知中国基本养老保险制度有一定的激励作用，鼓励人们“多工作、多缴费、多得养老金”。对相关参数进行假设后测算的养老金水平与现行养老金调整政策下的养老金水平对比发现，经过一段时间的调整，按现行调整政策下的养老金明显高于不作调整的养老金，现行养老金调整政策将会带来不同年龄之间、不同性别之间退休职工在养老金水平上的差距，将产生新的不公平，不利于养老保险制度的可持续发展。

（二）政策建议

养老金调整是制度内在要求，近些年对退休人员养老金进行的缺乏系统科学的大幅度调整会破坏制度的内部均衡，制约制度激励功能的发挥，影响人们参保及缴费的积极性，给制度的可持续发展带来威胁。因此，本文提出五点政策建议：

1.取消行政命令式的养老金调整方式，建立与“缴费年限”挂钩的养老金调整机制

养老金调整机制是养老保险制度的重要组成部分，应对其制度化而非使其在制度之外独立运行。建议取消目前较为随意的行政命令的调整方式，对调整机制制度化，减少调整的主观性和随意性。为更好地发挥养老保险制度的激励效应，建议从制度层面出发，对收入分配关系进行理顺，建立以缴费年限、缴费基数和退休年龄为主要影响因素的调整机制，强化缴费年限在调整机制中的作用，如对缴费超过15年的退休人员按超出年数的一定比例进行调整。将缴费方式、计发方式、退休年龄等与养老金调整之间的关系告知参保人，鼓励人们通过多缴费、长缴费而不是依靠财政补贴来增加养老金。同时，对现行养老金计发办法进行改革，完善“多工作，多缴费，多得养老金”的激励机制。

2.以所有参保人为对象，扩大调整范围

我国目前出台的养老金调整政策仅面向已退休的职工，广大的在职人员并不在调整之列。按当前的调整理念和思路，在职人员今后的养老金也能得到调整，但是调整时间差将带来养老金水平的差距，导致新老退休人员退休金与其缴费贡献率并不一致。建议将调整对象扩大至所有参保人员，在调整退休人员养老金时，给予在职者将来的养老金同等的调整权益，使同等缴费条件的新退休人员与已退休人员年度调整后的养老金基本相当，形成合理的新老退休人员基本养老金计发的“逻辑关系”（申曙光，2012）。[24]

3.加快解决养老保险制度双轨制问题

目前我国机关事业单位人员的退休金由财政统一筹资、统一支付，标准远远高于企业退休人员，引发社会对养老金双轨制的谴责和不满。政府多次上调企业退休人员养老金的目的是“进一步缓解收入差距的矛盾”，可以看出养老金调整主要是对企业退休职工和机关事业单位人员之间养老金水平的差距做出的反应，进而安抚民众的不满情绪。但是养老金“十连调”后普通职工退休生活水准落差依然很大，普通职工与机关事业单位人员退休后仍有高达3倍的“贫富差距”。若不破除养老金双轨制，由其带来的巨大的退休收入差距将继续迫使政府调整职工养老金，进而加剧这种矛盾，形成恶性循环，导致养老保险制度无法正常运行。2014年颁布的《事业单位人事管理条例》规定事业单位及其工作人员依法参加社会保险，事业单位养老保险制度改革方向已经明确，下一步应加快改革进程，并积极推进机关单位的养老保险制度改革，缩小不同群体的养老金差距。

4.提高职工基本养老保险的最低缴费年限

职工养老保险虽然强制参保，但无法避免职工在缴费达最低缴费年限（15年）后停止缴费的现象。随着人口预期寿命的提高以及实际工作年限的增加，现行15年的最低缴费年限要求过低，将削弱职工缴费积极性，导致部分职工尤其是中小私营企业职工以及工作不稳定、流动性较大的参保人，在累计缴费15年后不再缴费，影响养老保险基金平衡。而发达国家如法国要求缴费年限满40年才能全额领取养老金（若不满40年，满65岁亦可），英国在2007年通过的法案中将男女领取全额基本养老金的国民保险费缴纳年限统一规定为30年，而在之前更高，男性为44年，女性为39年（李珍，2013）。[25]前文的测算也显示出在相同的退休年龄下缴费15年的养老金替代率明显低于缴费超过15年的替代率。因此，建议提高职工基本养老保险的最低缴费年限。考虑到制度完善的进程以及人们的接受能力，可以考虑从目前的15年提高至20年或25年，以后随着预期寿命的延长再提高。

5.适时延迟退休年龄，实现男女同龄退休

我国企业职工养老金替代率不断下降是不争的事实，近年来政府不断大幅度上调养老金并没有扭转养老金替代率下滑的势头。替代率的下降在很大程度上是由制度内生因素导致的，应从制度设计上查找原因。养老金替代率的高低与参保人退休年龄和缴费基数密切相关，由前文的测算可知，退休年龄越小，其最长缴费年限的替代率越低，即能够领取的养老金越少。尤其是女职工，因其整体收入水平低于男性职工，缴费能力相对较弱，可能面临养老不足的问题。因此，在人口预期寿命不断延长的情况下应适当延迟退休年龄，尤其是要提高女职工的退休年龄，实现男女同龄退休。当前中国正研究制定渐进式延迟退休年龄政策，需要注意的是前期女性退休年龄的延迟进度应快于男性，最后实现男女同龄退休。

参考文献：

[1]薛惠元，张微娜.建立城乡统一的社会养老保险制度——基本理念、基本路径与制度模式[J].税务与经济，2014（3）：1-9.

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