改革开放以来中国农村反贫困政策的演进特征与启示

马 骥

(邵阳学院 经济与管理系，湖南 邵阳 422000)

改革开放以来中国农村反贫困政策的演进特征与启示

马 骥

(邵阳学院 经济与管理系，湖南 邵阳 422000)

改革开放以来，中国政府一直致力于消除农村贫困的工作，并取得了巨大的成就。中国农村反贫困演进可分为制度变革、针对性区域扶贫开发、扶贫攻坚、全面综合扶贫开发和精准扶贫开发五个阶段。文章对每个阶段的实施背景、政策特征与成效进行分析，并得到反贫困政策的启示。

农村；反贫困政策；阶段；启示

缓解和消除贫困是全球社会经济发展所面临的重大难题，是全人类的共同责任。改革开放以来，中国政府一直致力于消除农村贫困的工作，并取得了巨大的成就。农村贫困人口和低收入人口大幅减少，贫困地区的生产生活条件明显改善，各项事业都得到快速发展。回顾改革开放以来我国农村反贫困政策，根据不同时期反贫困政策的实施特征，可分为制度变革反贫困阶段(1978—1985年)、针对性区域扶贫开发阶段(1986—1993年)、扶贫攻坚阶段(1994—2000年)、全面综合开发的反贫困阶段(2001—2010年)和精准扶贫开发阶段(2011年—)。中国农村反贫困政策实施以来，坚持扶贫开发方针，形成了以政府为主导的农村反贫困范式，通过促进农村贫困地区与贫困人口发展能力提高，大力解放和发展农村生产力，以达到缓解和消除贫困、消灭贫富差距、实现共同富裕的目的。

一、改革开放以来中国农村反贫困政策的演进特征

(一)制度变革推动农村经济增长的反贫困阶段(1978—1985年)

1978年以前，由于我国实行以农村补贴城市、农业补贴工业发展为基本特征的计划经济，再加上人民公社制度造成的生产积极性低下对土地产出率的抑制，使得我国贫困主要集中在农村。1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，农村贫困人口超过2.5亿人，贫困发生率达到30.7%。［1]为消除和缓解农村贫困，这一时期主要采取制度变革来解放与发展农村生产力，调动农民的生产积极性，提高农业生产效率与土地产出来促进农村贫困的缓解与消除。制度变革的主要内容有：土地制度变革，即家庭联产承包责任制取代人民公社式的集体耕作制度，极大地激发了农民劳动的积极性，增加了土地产出和农村居民的收入；农产品价格制度改革，即逐步放开农产品价格，重建和完善农产品市场体系，提高主要农产品的收购价格和放宽农产品的购销价格，将“统购派购”的农副产品流通体制变为自由交易流通体制，缓解“工农业产品价格剪刀差”问题，加强市场配置资源作用，提高了农民经营性收入；工商业投资开发限制放开，使得乡镇企业迅速崛起，支持了农业发展与农村经济结构调整，放松了农村劳动力流动的限制，促进了农村富裕劳动力向乡镇企业转移与就业，使得农民工资性收入快速增加；地权和土地流动制度的重建以及开放开发制度的实施，土地得以开发利用，提高了土地利用率；改革农村金融组织，恢复农村信用社，以金融支持促进农业农村经济发展。这些制度的改革与创新，使得国民经济迅速发展并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富。据农业部统计资料，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农村居民人均纯收入增长了2.69倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困发生率下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。

除通过制度改革与创新实行反贫困外，中央政府还对贫困地区实行救济式扶贫，主要通过民政部门实施。在农村表现为政府提供的社会救济、自然灾害救济、优扶等单纯的输血式救济扶贫，帮助了穷人暂时解决生活困难。同时，针对“三西”地区(甘肃省定西市为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区)的生态破坏严重、农民饥寒交迫的状况，国家组织实施扶贫开发计划，开启了中国特定贫困区域扶贫开发的序幕。

(二)针对区域经济发展的开发式扶贫阶段(1986—1993年)

20世纪80年代中期，随着农村改革的深入发展，对外开放的推进和国家扶贫开发力度的加大，中国的反贫困事业取得了巨大的成就，贫困人口逐年减少，但中国农村发展不平衡的现象日益突出，发展落后的贫困地区在经济、社会、文化方面的发展水平与全国平均水平以及沿海发达地区的差距日益扩大，相当一部分贫困人口生活在基本生存条件难以满足的恶劣状况之下，区域性普遍贫困问题成为一个“需要特殊对待的政策问题”。［2]因此，为进一步加大扶贫力度，1986年中国政府成立了专门扶贫工作机构，实行有计划、有组织、有目的、大规模的开发式扶贫，扶贫工作进入了新的发展阶段。

此阶段主要的政策措施有：一是建立由中央到县级的扶贫开发行政机构，负责组织领导与督查贫困地区的扶贫开发工作。二是确定扶贫开发的基本方针。1984年，党中央国务院在《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中提出，改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量和本地的特点，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力，“对贫困地区要有必要的财政扶持，但必须善于使用，纠正单纯救济观点。”1987年，国务院在《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》中又指出，“全国农村贫困地区的脱贫致富工作，经过一系列调整和改革，已经初步完成了从单纯救济向经济开发的根本转变，开始进入一个新的发展阶段。”进一步确立了开发式扶贫的方针。三是公平与效益原则结合，使用扶贫资金。中央扶贫资金按贫困人口“公平”分配，“省对县要打破按人口分钱吃大锅饭的作法”按“效益”分配和使用资金。四是确立重点区域的扶贫开发。在国民经济发展的“七五”规划中，提出集中力量解决位于经济发展相对落后的18个集中连片贫困地区的问题；1986年，国务院扶贫开发办又根据贫困标准确定了331个国家级贫困县的名单，由中央和省级政府重点扶持，从而实现贫困县作为区域扶贫的基本单位。以重点区域经济发展的扶贫政策的实施主要是通过改善贫困地区生产生活条件，加强基础设施建设和增加资金投入，来推动贫困片区、贫困县的经济增长，以带动区域内贫困人口脱贫和自我发展能力的提高，从而增加贫困农民收入以摆脱贫困。

经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县的农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1. 25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

(三)区域扶贫模式变革的扶贫攻坚阶段(1994—2000年)

随着中国农村改革的深入发展和有组织、有计划、有目的、大规模的扶贫开发的实施，农村贫困人口逐渐减少，到1992年底，全国只有8000万人，主要集中在自然条件恶劣、资源短缺、生态脆弱、基础设施极不完善、人口素质低和社会发展落后的中西部农村地区，贫困发生率分布具有地缘性特征。据资料显示，在1994年重新确定的592个国家级重点贫困县中，中西部地区贫困县数占82%，贫困人口数占91.1%。［3]面对新的贫困人口特征与分布状态，1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，标志中国的扶贫开发进入区域扶贫模式变革的扶贫攻坚阶段。

虽然鄱阳湖生态经济区仅占约三成的全省国土面积，但是承载了近半数的全省人口，更是创造提供了全省经济总量约60%。该区域具有促进经济与生态协调发展的良好条件，是正在加速形成的中部地区增长地之一，是珠江三角洲、长江三角洲等重要经济板块的直接腹地。鄱阳湖生态经济区的功能是多元化的，建设目标也是综合型的，从生态环境出发，旨在建设成为长江中下游水生态安全保障区；从经济发展出发，旨在建设成为加快中部崛起重要带动区；从流域综合示范出发，旨在建设成为全国大湖流域综合开发示范区；从生态经济协调发展出发，旨在建设成为国际生态经济合作重要平台。

此阶段农村反贫困政策的主要特征：一是第一个提出明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的区域性扶贫开发纲领。“八七扶贫攻坚计划”明确提出，要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底通过开发式扶贫，逐步形成农村贫困地区与贫困人口自我积累、自我发展的能力，基本解决农村贫困人口的温饱问题，其中贫困人口集中的国家级592个贫困县是“扶贫攻坚的主战场”。［4]二是形成以政府为主导的全社会扶贫机制，有各级政府机构、非政府组织、私营企业、东部沿海发达地区、国际组织和一些外国政府等广泛参与与支持。三是强化扶贫资金、项目进村入户，以发展种养业和改变贫困农户基本生产生活条件为重点，明确强调在当前情况下不允许使用国家扶贫资金发展地方工业，包括加工工业，以增强扶贫资金的脱贫效益。四是市场与开发结合，实施开放式扶贫。以市场需求为导向，发挥资源优势开发有竞争力的名特稀优产品，以产业发展推动致富脱贫；有序安排富裕劳动力就业转移与实施开发式移民；在坚持公有制为主体的同时，积极发展个体经济、私营经济和股份合作制经济，加快贫困农村经济发展和开辟农民脱贫致富的门路。

“八七扶贫攻坚计划”的实施取得了显著成效：农村贫困人口减少到3200万人，贫困发生率下降到3.4%，其中国定贫困县的贫困人口比1994年减少了约3800万人，贫困发生率下降了17个百分点；经济发展速度明显加快，国定贫困县农民人均纯收入从1994年的648元增长到1337元，年均增长12.8%；农村贫困地区的饮水、通电、通路、通邮、通电话等问题大大改善，生产生活条件明显好转。［5]

(四)全面综合开发的反贫困新阶段(2001—2010)

《国家八七扶贫攻坚计划》实施以后，农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。但由于我国社会主义初级阶段的长期性特征以及区域经济发展的不平衡状况，贫困地区、贫困人口和贫困现象还将长期存在，扶贫开发还是一个长期性、复杂的艰巨任务。为此，国家扶贫开发政策从以着力解决“绝对贫困”、“极端贫困”的温饱问题，开始向“提高能力”、“缩小差距”、“共同富裕”等高标准转变，扶贫开发进入全面综合开发的阶段。一是注重特殊地区、特殊人口的少数贫困人口温饱问题的解决与巩固温饱成果结合；二是将贫困人口综合素质和生活质量提升与生产生活条件改善相结合；三是将经济扶贫与改善生态、社会和文化发展等方面相结合；四是完善创新扶贫方式，实施开发式扶贫、异地安置、产业扶贫、技能培训、信贷扶贫、转移就业等多种方式与农村制度改革以解决贫困问题；五是将西部大开发与加强对贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的扶贫开发相结合；六是实行农村税费及保障制度改革，取消农业税、牧业税，实行种粮补贴，逐步建立农村最低生活保障制度和新型农村医疗合作制度等。

十年来，中国扶贫事业取得重大发展：农村居民的生存和温饱问题基本解决，根据2010年确定的贫困标准，2010年底农村贫困人口数量减少到2688万人，比2000年减少了6800多万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%；贫困地区经济全面发展，农民人均纯收入从2001年的1276元增加到2010年的3273元人民币；生产生活条件进一步改善，扶贫重点县行政村的通路、通电、通电话、能接受电视节目的比重分别达到99.5%、98.8%、98.4%、98.3%；人口素质明显提升，扶贫重点县劳动力文化程度的文盲半文盲率由2002年的15.3%下降到10.3%，初中、高中及中专以上文化程度的比重分别由2002年的38.8%、6.4%、1.6%上升到45.8%、8.5%、3.3%%；农村医疗条件、社会保障和环境等社会事业取得重大进步，如农村乡镇卫生院床位数与医护人员增加、新型农村社会养老保险试点参保人数不断增加、农村社会救济费和自然灾害救济费快速增加等。［6]

(五)全社会参与的精准扶贫阶段(2011—)

随着扶贫开发政策的实施和我国经济的发展，农村扶贫开发成效显著，农村贫困人口大幅减少，贫困地区农民人均收入水平稳步提高。我国扶贫开发形势由“以解决温饱问题”为主向“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”转变，表现出全社会参与的精准扶贫特征。

主要政策特征：一是确定扶贫开放的主战场为国家确定的14个集中连片特困地区；二是扶贫目标丰富，提出实现“两不愁三保障”目标，并不断提高贫困地区农民人均纯收入和改善贫困地区基本公共服务水平；三是正式提出实施精准扶贫，瞄准机制实现从扶贫县到村、到户及个人的转变与完善，每户建档立卡，制定扶贫对策；四是考核机制创新，以贫困人口生活水平提高和贫困人口数量减少为重要指标；五是实施针对性和统筹性结合，注重贫困地区特色，实施“真扶贫，扶真贫”；六是2014年国务院批准将每年的10月17日确定为“扶贫日”，提倡全社会关注贫困人口，动员全社会力量参与扶贫开发，以消除贫困，实现共同富裕。

二、中国农村反贫困政策实施的启示

“社会主义要消灭贫穷。贫穷不是社会主义，更不是共产主义。”［9]缓解和消除农村贫困，最终达到全体人民共同富裕，是中国农村反贫困政策实施的目的与追求。审视改革开放以来中国农村反贫困政策的变迁与实施成效，得到以下启示。

1.中国农村反贫困是以开发式扶贫为主，从促进整个农村经济发展、特定区域反贫困到扶贫开发到户，同时，适当兼顾对特殊人群实施救济式扶贫。

2.根据不同时期的中国贫困农村的特征与致贫原因，中国农村反贫困目标瞄准从区域性瞄准转向贫困户与个体的瞄准，实行精准化扶贫，拉近了干群距离，调动了扶贫干部与贫困农户的致富脱贫的积极性，提高与巩固了扶贫成效。

3.中国农村反贫困的主体是由“政府主角”向多方参与的转变，积极发挥民间组织、对口支援、外国政府与国际组织的作用，使农村贫困人口持续减少，农村贫困问题不断缓解，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。

4.中国农村反贫困的目的从以解决农村贫困人口温饱问题向提高贫困人口与地区发展能力转变，从解决绝对贫困问题向相对贫困问题的转变，积极推进全面扶贫，增强了贫困农村与贫困人口脱贫致富能力，促进了贫困地区经济发展与农民收入提高。

5.中国农村贫困是一个复杂的社会问题，致贫原因有经济、政治、文化、生态、宗教、区位等多方面的原因，因此，中国农村反贫困既有专项的扶贫政策与措施，又有涉及整个农村发展的宏观调控、产业调整、财政税收、收入分配、劳动就业、社会保障等系列政策，成功地构建了中国特色的农村反贫困范式。因此，在精准扶贫阶段，需要进一步加强制度创新，以加快农村反贫困步伐，促进全面建成小康社会目标的实现。

［1］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村监测报告(2000)［R］.北京:中国统计出版社，2001:7.

［2］童宁.农村扶贫资源传递过程研究［M］.北京:人民出版社，2009:18.

［3］国务院新闻办公室.《中国的农村扶贫开发》(2001年10月15日)［N］.人民日报，2001-10-16(5).

［4］《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》［Z］.1994-04-25.

［5］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村监测报告(2001)［R］.北京:中国统计出版社，2002:1 -10.

［6］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村监测报告(2011)［R］.北京:中国统计出版社，2012:2-7.

［7］中央政府门户网站.www.gov.cn 2014-04-21.

［8］http://society.people.com.cn/n/2014/0505/c1008 -24976770.htm l

［9］邓小平.邓小平文选(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1996:63-64.

On the Characteristics of Rural Anti-poverty Policy in China and Enlightenment since the Reform and Opening

MA Ji
(Shaoyang University，Shaoyang 422000，China)

Since the reform and opening，the Chinese government has been devoted to elim inating rural poverty，and has obtained huge achievement.According to the characteristics of rural anti-poverty policy in China，China's rural anti-poverty process can be divided into system transformation，the poverty alleviation for the given region，the hardest poverty alleviation，the comprehensive poverty alleviation and development，the accurate poverty alleviation and development.The paper analyzes the background，the policy's characteristics and effectiveness of each stage，and obtains the enlightenment of anti-poverty policy.

rural area；anti-poverty policy；stage；enlightenment

F320.2

A

1672—1012(2015)02—0055—05

2015-01-21

湖南省高校创新平台开放基金(13K110)；湖南省哲学社会科学基金项目(2010YBA206)；邵阳学院科研创新团队资助项目

马骥(1972—)，男，湖南邵阳人，邵阳学院经济与管理系副教授，管理学博士。