美国洪水保险之进程及启示

美国洪水保险之进程及启示

何霖

(四川文理学院四川革命老区发展研究中心，四川达州635000)

摘要：美国洪水保险计划是世界上最为成功的巨灾保险制度之一，已成为世界各国研究和探索洪水保险的重要参考。对美国洪水保险的发展、变革历程及其主要内容予以介绍和评述，以期对我国巨灾保险制度的建立有所裨益。

关键词：美国；洪水保险；启示

作者简介：何霖(1982—)，男，四川宣汉人。副研究员，硕士，主要从事巨灾保险法研究。

中图分类号：D922、284；F840.64文献标志码：A

收稿日期：2015-06-15

基金项目：四川省社科联外语专项“‘酷儿’理论视域下的黑人女作家作品中的女性身份诉求”(SC13WY18)；四川省教育厅重点项目“酷儿理论纬度下的托尼·莫里森作品研究”(14SA0131)

洪水灾害是我国发生频率最高、损失最为严重的自然灾害之一。受纬度、地形、海陆分布等条件影响，我国气候变化十分复杂，洪涝灾害极为频繁。1954年大水灾，全国受灾面积达2．4亿亩，成灾面积1．7亿亩，长江洪水淹没耕地4 700余万亩，死亡3．3万人。[1]20世纪90年代以来，我国洪灾愈发频繁，损失不断增大。1998年，一场大洪灾几乎席卷了大半个中国，“共有29个省区遭受了不同程度的洪涝灾害，直接经济损失高达1 666亿元”。[2]从每年民政部、国家减灾委发布的自然灾害基本情况来看，除去地震灾害，我国自然灾害以洪涝、干旱和台风灾害为主，其中，洪涝及其引发的地质灾害所造成的损失占最大比例。

20世纪80年代以来，我国开始了洪水保险的探索。20世纪90年代，我国一些地区开展了洪水保险的试点，但都以失败告终。主要原因在于我国洪灾保险依附于主险，费率依火灾险之标准，未考虑洪灾风险因素，因而容易出现保险公司逆向选择的情况。近年来，我国先后在深圳、云南、宁波、四川启动巨灾保险试点，探索符合本国国情的巨灾保险道路。2014年，水利部在《关于深化水利改革的指导意见》中明确提出，要探索建立洪涝干旱灾害保险制度。

相较我国而言，域外诸多国家洪水保险走在前列，有关理论研究也极为成熟。美国是世界上最早推出洪水保险的国家，至今已有一百多年的发展历史。美国也是最早以立法形式推行全国性洪水保险的国家，虽几经周折，但不断探索，不断完善，现已成为世界上最为成功的巨灾保险制度之一，也成为世界各国研究和探索洪水保险的重要参考。

一、美国洪水保险之发展历程

(一)美国洪水保险之肇始

美国洪水保险始于1897年的伊利诺伊州。受1895年、1896年连续两次重大洪灾影响，当地一家保险公司适时推出洪水灾害保险业务，主要针对密西西比河与密苏里河沿岸的居民。该业务推出后，仅有洪灾高风险地区的居民购买。然而，1898年的洪灾来袭，水灾损失超过了保险基金总和，该公司损失巨大，不得不退出该业务。

到了20世纪20年代，随着经济的发展，美国保险业出现快速增长。出于吸收更多保费、追逐更大盈利的目的，不少保险公司将洪灾损失纳入赔付范畴。①随着保险市场的逐步扩大，保险的覆盖面增加，保险公司的风险也迅速扩张。20世纪20年代后期，一些保险公司由于1927年密西西比河大洪水的赔付遭致破产，②保险业才认识到他们在应对洪水风险时准备并不充分，抗风险能力严重不足。保险市场对洪水保险的热情迅速降到冰点。至此，单纯的保险公司介入洪灾保险宣告彻底失败。

(二)联邦洪水保险制度之夭折

由于洪泛区土地成本偏低，刺激了人们的开发热情，这类区域经济发展很快，也导致每次洪灾所造成的损失越来越大。到了20世纪50年代初，美国反思救灾思路，并开始重视洪水保险所能发挥的功效。1952年，美国总统杜鲁门向国会提交了洪水保险法案，但未获通过。1955年，美国先后遭致两次飓风袭击，在巨大损失的刺激和推动下，美国国会于1956年通过了《联邦洪水保险法》，意图通过征收洪水保险保费，抵消低廉低价的诱惑，并在一定程度上减轻政府财政负担。但由于立法准备的不充分，国会存在疑虑，加之保险行业的意见分歧，导致保险基金最终未获批准，该法出台9个月后即宣告死亡。

(三)国家洪水保险体制之缓慢进展

1964年，美国阿拉斯加南部发生9.2级地震，造成178人死亡，经济损失约5亿美元。1965年，飓风“Betsy”造成约24亿美元的经济损失。经此，联邦的救灾费用增加了4.5倍，国家洪水保险计划再次提上议事日程。1965年，《东南部灾害救济法》明确要求开展洪水保险研究。1968年，美国国会通过了《全国洪水保险法》,1969年又通过了《国家洪水保险计划》(NFIP)，[3]73组建了专门负责该计划的联邦保险管理局；同时，建立了洪水保险基金，统筹国家洪水保险计划。[4]政府对保费收入与实际支出的差额给予补助，并作为洪水风险的最后保险人，承诺支付超出私营保险公司财力的赔偿。由于逆向选择以及相关信息的缺失，该计划进展缓慢。

(四)国家洪水保险之强制化

美国国会于1973年通过了《洪水灾害防御法》，将洪水保险的投保方式由自愿改为强制，[5]并且不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助。强制化的实施激发了大量的矛盾，反对声日益高涨。1977年的《洪水保险计划修正案》做出了一定的妥协。1979年，FIA归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导，由政府继续推进强制性洪水保险计划。

(五)市场运作机制之重新探寻

1981年，联邦政府在与保险行业代表经谈判后，推出了一个“以你自己的名义”的计划。[3]73该计划中，私营保险机构将不承担赔付风险，仅以其名义代售洪水保险，将所有保费转给FIA，并提取佣金。也就是说，保险公司和中介的责任仅仅只是代办承保和理赔手续，保费和赔款由财政部下设的全国洪水保险基金会收取和支付，联邦政府作为直接保险人，提供无限担保。③至此，FIA确保了自己在NFIP中的主导地位，提高了洪水保险的运作效率。到1985年，NFIP已经基本实现了收支平衡。

(六)国家洪水保险计划之变革进程

此后，美国国家洪水保险计划经历了多次革新，其中，1994年、2004年、2005年、2007年、2012年、2014年的几次变革较为重要。

1994年，美国国会通过了《国家洪水保险改革法》，增设了洪灾减轻资助计划，强化了贷款机构的法律责任，大幅度提高了保险金额，调整了费率标准等。

为解决洪水保险中的重复性损失财产问题，美国国会于2004年通过了《国家洪水保险改革法》，设立了领航计划，试图通过对相关投保人提供资助，帮助其减轻财产损失。但在实际操作中，该问题并未得到有效解决。

2005年，为确保NFIP的可持续运行，联邦将NFIP的借款权限增加到207.75亿美元，以应付卡特里娜飓风的赔付。④

2007年，针对卡特里娜飓风所带来的系列影响，兼之费率厘定的相关因素，联邦政府开启了新一轮的洪水保险计划改革，主要集中于“对精算方式进行改革、对保险范围和覆盖面予以扩大，并将保险与减灾措施相结合”等方面。[3]73

受几次巨灾赔付影响，从收支平衡有结余到屡次向美国财政部借款，到2012年9月，美国国家洪水保险计划的资金缺口高达178亿美元。2012年7月，美国国会通过了《2012年洪水保险改革法》，从老房子费率与保险覆盖面，设立洪水储备基金与制定还款计划，以及加快更新洪水风险图三大方面予以革新。

然而，此法案颁布后仅三个多月，“桑迪”飓风来袭，FEMA被迫再次向财政部借款97亿美元。其影响远不止于此，由于“桑迪”导致洪泛区大增，而“2012改革法案”要求减少对老房子的保费优惠，致使社会压力陡然增大，美国国会不得不于2014年3月1日颁布《房屋洪水保险负担能力法》，废除、调整了《2012年洪水保险改革法》中若干条款，维持老房子原有费率，并调低了洪水保险储备基金费用等。[6]37

二、美国洪水保险计划之主要内容

(一)管理机构

作为国家性巨灾保险项目，美国洪水保险计划(NFIP)接受联邦政府的直接管理。现主要由“联邦保险管理局”(FIA)和“减灾理事会”来管理。NFIP建立之初，联邦政府组建了专门负责该计划的联邦保险管理局。

(二)参与对象

NFIP的承保对象较为特殊，为鼓励减灾，其以社区为承保对象，单独的个人不能投保。也就是说，联邦政府根据洪区管理等相关条件来确定风险区，之后通知风险区内的相关社区，要求他们参加洪水保险计划。只有在社区申请参加NFIP，并采用了NFIP所要求的区划方法和建筑法规后，该社区内的房屋所有人才可以购买洪水保险。

(三)承保范围

NFIP主要针对洪水风险，即承保风险为单一风险——洪水风险；承保对象主要是以家庭财产和小型企业财产为主，大型企业财产未纳入承保范围。这是因为NFIP本身就是为保障受灾民众的基本生活需要而设立的财政补贴型保险项目，所以超过这一范畴的保险需求由投保人自愿购买商业保险而获得满足。

(四)投保模式

半强制模式。最初，采取自愿参保的模式，但进展十分缓慢。1973年《洪水灾害防御法》中，最重要的强制手段就是将贷款与洪水保险捆绑，处于洪水风险区的社区居民，只有购买了洪水保险才能获得联邦保险的信贷机构的贷款。后来，由于该措施激发了社会矛盾，反对声较为激烈，1976年，美国国会放宽了抵押贷款的禁令。同时，将政府的各项救助、财政支援、所得税减免等作为促使社区参保的重要砝码，如果该社区不参加NFIP，当遭受洪灾时，该社区内的居民将不能享受各种国家救助。[7]

(五)经营模式

NFIP由全国洪水保险基金负责积累和管理资金。各社区申请参加该计划后，社区内民众可以购买由参加“以你自己的名义”计划的保险公司所代售的洪水保险，保险公司将售出的保单和收取的保费全部交给洪水保险基金，用于支付洪水灾害赔付。当基金不足时，可向国家财政部申请临时借款。也就是说，NFIP的资金来源于保单收入、政府拨款、投资红利以及必要时的临时性财政借贷。

(六)主要产品

提供住宅保单、一般财产保单、住宅公用建筑联合保单等三种产品。

(七)赔偿限额与免赔额

NFIP的目的是保障受灾民众的基本生活需要，因此，设置了赔偿限额与免赔额。根据1994年修正案之规定，NFIP承保限额为：“居民住宅性房屋不超过25万美元，室内财产不超过10万美元；小型企业非住宅性房屋不超过50万美元，室内财产也不超过50万美元”。[6]23免赔额均为500美元，在所有赔付中先行扣除。对于重复损失的建筑，NFIP设定的最高赔偿限额为1.5万美元。

(八)费率厘定

NFIP的费率主要由联邦政府依据洪水保险费率图(FIRM)确定，因此，主要采用差别费率规则。联邦紧急事务管理署(FEMA)统一绘制出洪水风险图，并据此制定洪水保险费率图。保险费率一般分为两类，一是完全精算费率，适用于“居住在百年一遇洪水风险区之外的居民，以及居住在该区域内，但其建筑是在FEMA提供FIRM之后按照洪水风险程度建造或改建的建筑”；另一类是贴补后的低费率，主要针对FIRM制作前建造的老建筑，由NFIP补贴部分保费。另外，也有采用单一费率规则的特例。对于极少数部分尚未绘制出洪水保险费率图的社区，则采取单一费率规则，对之“提供小于精算的保险费的有限制的保额”；同时，还要求这些社区有效控制对洪泛区的开发和利用。[7]25

(九)责任分担

私营保险公司不承担任何赔付责任，仅仅只是代售洪水保险、代为处理灾后赔付等事务，持有100%的再保险。洪水保险的赔付由洪水保险基金全额承担，政府作为最终保证人，在洪水保险基金偿付不足时提供有息贷款或特别拨款，用以支持赔付，保证NFIP的正常运行。尤其是出现特大洪水灾害时，政府贷款是保险赔付的主要力量。

经过四十多年的运行，美国洪水保险计划市场参与度不断提高，收支基本平衡，仅因最近几年特大灾害的巨额赔付造成了亏损。客观地讲，美国洪水保险计划取得了巨大的成功，在救灾减损方面发挥了极其重要的作用。

三、美国洪水保险计划之启示

(一)法律法规须健全

洪水保险的全面推行，相关法律制度的健全是关键。美国洪水保险计划的法律法规极为健全，其主干法律为1968年《全国洪水保险法》、1969年国家洪水保险计划》、1973年《洪水灾害防御法》。后有1977年《洪水保险计划修正案》、1994年《国家洪水保险改革法》、2004年《国家洪水保险改革法》、2007年《洪水保险改革与现代化法案》、2012年《洪水保险改革法》、2014年《房屋洪水保险负担能力法》等修正案。[8]

(二)风险转移须稳健

美国洪水保险计划中，政府作为洪水风险的最后保险人，主要通过洪水保险基金独立运行、临时性财政借款、巨灾风险证券化等手段进行风险转移。首先是洪水保险基金独立运行。NFIP的资金由洪水保险基金单独筹集和管理，收取保费、支付赔偿、借贷并偿还本息。其次是国会在必要时提供临时性财政借款，当洪水保险基金不足以支付当次赔付时，国会授权财政部向洪水保险基金提供有息借款或特别拨款。该借款由洪水保险基金用其收入进行偿还。再者是设立洪水保险储备基金。《2012年洪水保险改革法》设立了洪水保险储备基金，用于减轻财政压力，偿还财政借款。其初期费率为每份保单保险资产的1%，2014年则调整为原住民每单25美元，其他保单为250美元。[9]最后是巨灾风险证券化手段。由于再保险市场供给严重不足，美国保险业早在1992年就推出了巨灾期货，此后，各种巨灾风险证券产品接连出现，增强了保险市场的抗风险能力和偿付能力。

(三)保险费率须合理

保险费率直接影响到市场参与度。为了提高洪水保险的覆盖率，NFIP的费率一直比较低。目前的费率约为保额上限的0.3%。[10]从2014年对2012年法案的修正来看，社会各界的强烈反对将直接影响政府的决策，最终，美国国家洪水保险计划维持原有的老房子费率，并将洪水保险储备基金的费率调低。

(四)政府职能须明确

在美国洪水保险基金中，政府承担了以下职责：一是直接保险人，承担洪水保险的保险风险和承保责任；二是管理者，成立了“联邦保险管理局”(FIA)，专门负责该计划的管理和推进；三是推动者，通过税务免除、费率贴补、特别拨款、提供有息贷款甚至强制手段等方式，推动NFIP尽可能地覆盖洪水风险区，保障受灾民众基本生活保障。

注释：

① 由于初期洪灾区投保人较少，保险公司用于水灾的赔付较少，不构成严重的负担，收取更多的洪灾保险保费，甚至成为保险公司收入的重要增加点。

② 1927年密西西比河下游发生大洪水，其中七个州的170个县共计淹没土地518万公顷，70万人无家可归，200多人死亡，13.5万座建筑物倒塌或损坏，为美国最严重的洪水灾害之一。

③ 或称为“自行签单计划”。目前全美共有200多家私营保险公司参与该计划。

④ 2005年仅卡特里娜就给NFIP带来约230多亿美元的损失，完全超出了洪水保险计划的承受力范围。NFIP自成立到2004年，其洪灾保险赔款总额也才127亿美元。

⑤ 目前出现的巨灾风险证券产品主要有：巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权、巨灾互换、资本票据、巨灾权益看跌期权、行业损失担保、“侧挂车”等。

参考文献：

[1] 赵苑达.美国国家洪水保险制度[J].中国减灾，2004(3):112.

[2] 仲伟.美国国家洪水保险制度分析[D].长春：吉林大学，2009：13.

[3] 李瑾.巨灾保险制度国际比较：理论困境、政策突破及中国启示[D].南京：南京大学，2011.

[4] 任自力.美国洪水保险法律制度的变革及其启示[J]金融服务法评论，2012(1)：176.

[5] 焦清平.中国商业保险业的风险管理研究[D].武汉：武汉理工大学，2008：74.

[6] 肖婵.借鉴国际经验论我国巨灾保险机制的设计[D].上海：复旦大学，2010.

[7] 刘彧.美国国家洪水保险计划的评价及启示[D].北京：对外经济贸易大学，2006：53.

[8] 何霖.我国巨灾保险法律制度研究现状及展望[J].四川文理学院学报，2012(04): 53.

[9] 姜付仁，王建平，廖四辉.美国洪水保险制度运行效果及启示[J].中国防汛抗旱，2014(04): 73.

[10]何霖.日本巨灾保险之进程与启示[J].灾害学，2013(2): 127-130.

[责任编辑范藻]

The Progression with Lessons of America Flood Insurance

HE Lin

(Sichuan Revolutionary Area Development Study Institute in Sichuan University of Arts and Sciences,

Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:America flood insurance program is one of the most successful catastrophe insurance system around the world, so it is the most valuable reference when the other nations study and research the flood insurance. It is helpful for the establishment of China's catastrophe insurance system to introduce and comment on the progression and content of America flood insurance.

Key words:America; flood insurance; lesson