论食品安全的行政许可后续监管

2015-04-11谢德琪

四川职业技术学院学报 2015年3期

关键词：许可法行政许可行政

谢德琪

（西南民族大学管理学院，四川成都610041）

论食品安全的行政许可后续监管

谢德琪

（西南民族大学管理学院，四川成都610041）

通过对我国食品安全现状的分析发现食品安全的行政许可后续监管存在监管机构设置不均衡、监管主体单一、对监管主体的监管不严等问题，这些问题是导致食品安全事故频发的重要原因。为解决上述问题，保障公民的人身健康，提出了合理分布监管机构、推进食品安全的社会共治、健全信息公开制度、加强对食品安全的监管主体的监管等解决办法。

行政许可；后续监管；食品安全

党的十八届三中全会《决定》明确提出，完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。①因此，作为保障食品安全的重要环节——行政许可后续监管，也逐渐被人们认识到其重要性。

1 行政许可后续监管的概述

1.1 行政许可后续监管的概念

所谓行政许可后续监管，是指行政主体通过检查、监控等手段，发现行政主体的行政许可决定和相对人有关许可的活动有违法、不当或其它情形，从而采取相应措施予以纠正、调整和处罚等活动的总称。②因此，它包括上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查及行政主体对行政许可相对人的监督检查。

1.2 行政许可后续监管的必要性

行政许可权作为一种执法权，由行政许可适用权（行政许可准入监管权）和行政许可监管权（行政许可后续监管权）构成。③虽然这两项权力都属于行政许可权的范畴，但中国多年的行政许可实践表明，一直以来我们对行政许可准入监管的关注较多，因此，出现了“重许可，轻监管”或“只许可，不监管”的状况。④

直到2004年实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六章专门规定了行政许可的监督检查，我们才认识到行政许可后续监管的必要性。因为“行政许可本身不能保证被许可人在许可范围内从事活动，也不能确保被许可人自觉履行法定义务，行政许可只有与监督、管理相结合，才能形成一个有效的监控体系，从而真正发挥行政许可制度的效能与作用。”⑤

虽然行政许可法的实施让理论界与实务界开始重视行政许可的后续监管，但它的具体实践还有待进一步地加强。

2 我国食品安全的现状

2.1 食品安全的概念

食品安全指食品（食物）的生产、加工、包装、存储、运输、销售和消费等活动过程符合强制性标准和要求，不存在可能危害人体健康的有毒有害物质以及导致消费者病亡或者危及消费者后代的隐患。⑥2.2我国食品安全的现状

民以食为天。食品安全与我们的身体健康、生命安全息息相关，且关系到社会的和谐稳定。为了保障人民群众的身体健康和生命安全，国家于2009年颁布了《中华人民共和国食品安全法》并在后来建立了以它为核心的食品安全法律体系。这一系列法律一方面保护了消费者的权益，一方面也给相关企业套上了“紧箍咒”。⑦

但是，目前我国食品安全形势仍比较严峻。去年，针对“你最担忧的安全问题是什么”，新浪网调查结果显示，30.7%受调查者认为是食品安全，位居第一。⑧的确，自从2008年三鹿奶粉添加“三聚氰胺”事件曝光后，我们通过各种媒介了解到的食品安全事故就不绝于耳。2009年王老吉的“问题中药材”、“咯咯哒”的“三聚氰胺鸡蛋”；2010年重庆胖妈烂火锅（西安店）的“地沟油”、麦当劳的“橡胶门”事件、北京的“漂白蘑菇”；2011年上海盛禄的“染色馒头”、雀巢的“砷超标”、双汇的“瘦肉精”；2012年肯德基、麦当劳的“速成鸡”、三全的“发霉馒头”、浙江的“皮鞋酸奶果冻”；2013年北京的“人造鱼翅”、重庆的“毒鸭肠”、德芙的“活蛆”事件等等。

从上面这些事件中我们可以看到正是这些已经取得了食品生产经营许可的知名企业不断爆出违反食品安全的事件。究其原因，除了相关法律法规不健全、商家谋求暴利及其道德缺失外，食品安全的行政许可后续监管的缺失也是导致食品安全事故频发的重要原因。

3 现阶段我国食品安全的行政许可后续监管存在的问题

3.1 监管机构设置不均衡

总的来说，目前我国的食品安全的行政许可监管机构配置不合理，越往城市配置越齐全，越往基层越薄弱。⑨出于成本的考虑，我国的食品生产加工企业多分布于农村、乡镇。因此，这就很可能造成食品安全监管机构无法实时有效地对被许可人进行监管，从而为他们违反食品安全许可的行为提供了便利。

3.2 监管主体单一

3.2.1 腐败现象严重

虽然《行政许可法》第六十三条明确规定：“行政机构实施监督检察，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。”但是，在实际的工作中，由于食品安全的监管主体单一，因而，在监管过程中，他们利用职务之便收受贿赂，谋求个人私利，对违反食品安全的生产经营活动置之不理。最终导致食品安全事故的发生，社会公益的损害。

3.2.2 行政责任追究流于形式

行政许可后续监管是行政机关必须履行的一项职责，按照权责一致的基本原则，如果行政主体没有认真履行其职责，必须依法追究其责任。但是，由于我国食品安全的监管主体较单一，他们在信息、资源的掌握上拥有绝对的优势。因此，在一些食品安全信息不公开的情况下，公众对没有履行食品安全监管职责的主体是否被追究责任、由谁追究责任、怎样追究责任并不知情。此外，食品安全信息不透明，使得消费者不能及时了解对他们身体健康和生命安全存在威胁的食品，容易导致食品安全事故的扩大化。

3.3 对监管主体的监管不严

3.3.1 内部监管形同虚设

根据《行政许可法》第六十条的规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”但是，在实际中，由于大部分的食品行业是税收大户，为了繁荣当地经济和增加财政收入，上级行政主体多是包庇或纵容下级监管主体的一些失职行为。因此，内部纠错成为空谈。

3.3.2 群众监督不够深入

1.3 中药拉丁名与基源植物的拉丁学名在对中药整体认知中的作用使用中药基源植物正确的拉丁学名，是在药典中准确检索到与之对应的中药材及其制剂信息的重要手段。同时使用上述4种检索方式，便于学生认识中药材中文名、拉丁名和基源植物的拉丁学名之间的对应关系。加上药典正文的描述，便于进一步从性状、鉴别等方面对基源植物、药用部位建立起整体认识。中药基源植物的拉丁学名和中药材的拉丁名是国际上通用的名称，准确掌握与使用有利于国际间的交流与合作研究。

保护食品安全需要全民参与。群众对监管主体的监督虽是一种强有力的社会监督手段，但因其本身不具有法律效力，只有通过有效渠道传输到国家机关的法律监督中去才能产生监督效果。而目前在我国一些基层地区，群众对食品安全监管主体的监督渠道仍以写信举报、打电话、上访等传统的方式为主，这些方式速度较慢且对外公开力度不大，无法形成社会的广泛关注，容易使得相关部门不予以重视。除此之外，现有的群众监督缺乏相应的奖励机制，而且风险巨大，容易遭到相关监管主体的打击报复。

4 加强食品安全的行政许可后续监管的对策建议

为了更好地保障群众的身体健康和生命安全，针对现阶段我国食品安全后续监管存在的问题，笔者提出了下列对策建议。

4.1 合理分布监管机构

作为被监管的食品安全行政许可相对人，在很大程度上关系到食品安全的行政许可监管机构的设置。在我国，分布在基层的食品生产企业较多，因此，我认为要加强基层食品安全行政许可监管机构的设置，这样才能使食品安全的行政许可监管主体对被许可人实施实时有效的监管。

4.2 推进食品安全的社会共治

我国食品生产经营活动种类多、覆盖面广，行政许可监管主体对食品安全的后续监管不可能做到面面俱到。随着政府职能的转变，监管主体应该将其管不了的、不该管的还给市场和社会。

因此，各级监管部门必须树立全员参与的理念，建立以政府为主导，让消费者、企业、行业协会、社会公益组织、新闻媒体等主体参与的“社会综合治理”机制，运用法律、行政、市场、舆论等手段进行实时监控，既可以实现监控食品生产经营者的违法行为，还可以约束监管主体的行政不作为或乱作为。

4.3 健全信息公开制度

为了逃避责任和免于舆论的职责，一些地方政府在社会危机发生时，不但不公开相关信息，反而采取遮掩的做法，导致群众对政府的不信任。因此，监管主体应考虑建立统一的食品安全信息整合和交流平台。一方面，向公众提供及时、准确、科学和权威的食品安全官方信息；另一方面定期向社会公布监管主体履行职责的情况，尤其情况是渎职人员的责任追究，从而保障人民的知情权和监督权。

4.4 加强对食品安全的监管主体的监管

在利益、政绩、道德素质等因素的影响下，食品安全监管主体可能对违反食品安全的企业实行保护主义，从而损害公益。因此，我们必须加强对食品监管主体的监管。

4.1.1 加强网络建设，发挥网络舆论的监督力量

随着互联网技术的迅速发展，网络已逐渐成为重要的舆论场，成为民意表达的重要渠道。因此，相应的国家机关应顺应形势，打破传统的群众监督的传输渠道，加大互联网络建设，充分发挥互联网覆盖广、传播快、更新及时、举报快速的特点，实现对食品安全监管部门的群众监督，使其违法违规行为曝光于公众面前。同时，各级食品安全监管部门也应建立信息受理、处理和反馈机制，以调动群众监督的积极性。

4.1.2 实施悬赏举报和网络匿名举报

对于群众监督不够深入，一方面除了没有有效的表达渠道外，还有一个重要原因是没有有效的激励措施，以往的口头或书面的表扬已无法很好地调动群众的积极性。因此，各级监管部门应该制定具体的、切实有效的以物质奖励为主的激励制度。比如，对前来举报食品安全监管主体失职的群众，一经查实，根据情况严重程度，实施不同等级的物质奖励，并且在网络上进行公示。当然，为了避免群众实名举报后遭到打击报复，各监管部门还可以充分发挥互联网的作用，实施网络匿名举报，在保护群众的同时实现对食品安全监管主体的监督。

总之，食品安全是事关全民健康的重大问题，政府和社会各界都应加强重视。我们尤其应充分发挥食品安全的行政许可后续监管的作用，因为它有利于进一步强化对行政相对人取得食品生产许可证后的活动的监管，从而更好地避免食品安全事故的发生。当然，在具体的实践中，食品安全的行政许可后续监管还存在不少问题，需要相关部门不断完善，从而实现对食品安全行政许可后续监管的理想状态。

注释：

①健全公共安全体系［DB/O L］.ht tp：//news.x inhuanet.com/ pol itics/2013-11/15/c_118164497.htm.

②转引自王凤麟.浅析食品安全行政许可监督管理［J］.华人时刊（政法研究），2013（12）：144.

③许晓明，李智姝.行政许可准入监管与后续监管辩证关系研究［J］.东北大学学报（社会科学版），2011（6）：539.

④曾洁雯.我国行政许可后续监管法律问题探析［J］.行政与法，2012（5）.

⑤转引自向洪华.食品安全行政许可监管问题探讨［D］.长沙：湖南师范大学，2010：8.

⑥廖斌，张亚军.食品安全法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013：19.

⑦百度文库，浅谈食品安全法对中国的影响［BB/O L］.ht tp：//wen k u.baidu.com/view/743b42a0f524ccbf f121842c. html.

⑧百度文库，最近两年我国发生的重大食品安全事故有哪些，分析原因和预防措施［DB/O L］.ht tp：//wenda.so.com/ q/1366395284060490.

⑨向洪华.食品安全行政许可监管问题探讨［D］.长沙：湖南师范大学，2010：21.

［1］姜明安.行政许可法条文精释与案例解析［M］.北京：人民法院出版社，2003.

［2］姜晓萍.行政法学［M］.四川：四川大学出版社，2009.