论食品安全问题的法律规制

张敏

(中共陕西省委党校 陕西 西安 710061)

民以食为天，食以安为先，食品安全问题关乎人们的生命与健康，是一个重大的民生问题。解决食品安全问题的最佳途径，就是通过法律制度的构建与完善，形成一种经济社会与管理的常规法律机制，以法律来规范企业经营者的行为，进而激发公民对道德因素的认识，上升到法律的境界。只有这样才能彻底改善我国的诚信缺失现状，解决好食品安全问题。本文从我国食品安全的现状着手，分析食品安全问题的成因，提出食品安全法律规制的路径，实现食品安全生产、经营、监管、消费的全程法律规制，尽快根除食品安全事故的发生。

一、食品安全问题的现状

近年来，一些重大食品安全事故的发生，严重威胁到了公众的切身利益，同时也暴露出我国食品监管中存在的问题与缺陷。

1.食品安全事故带来的危害加重

让人们深恶痛绝的“地沟油”，一般是从泔水中提炼而成。但现在又出现一种“新型的地沟油”，提炼这种地沟油的原料，是来源于屠宰场的劣质、腐烂的动物内脏、皮、肉。“新地沟油”被改头换面后，又加工成食品，或者火锅底料等。这种“新型地沟油”虽与从泔水中提炼的传统“地沟油”来源不同，但危害却很大，里面具有高含量的致癌物质，致病细菌和重金属成分。死猪肉腊肠，还有近日网络揭示的假牛肉、假羊肉、假酒、假饮品等，据有关部门的分析，这些产品对人体的影响也具有较大的危害性。可见，问题食品对于公众身体健康造成的危害是何等的严重。

2.食品安全事故范围扩大

食品安全事故的爆发，从时间上看:从2004年阜阳奶粉事件，到后来的雀巢奶粉、光明牛奶以及2008年“三鹿风波”;2011年发生的“自杀”西瓜、染色花椒、毒血旺、毒豆芽、双汇瘦肉精事件、染色馒头、回锅油、地沟油;2012年摧毁的特大跨省“新型地沟油”和死猪腊肠肉等等。从空间上看:问题食品已经超出一个行业或一个地区的范围，出现问题食品地域越来越广泛，“新型地沟油”“死猪肉腊肠”事件的发生波及到了全国数个省份，引发了国家领导及全社会公众的关注。从问题食品的品种上看:出现问题食品的种类越来越多，乳制品、水果、零食、生活必需品等所有公众餐桌上的食品都有可能存在潜在威胁。

3.食品安全事故的爆发呈现网络化趋势

新时期食品安全事故的发生，具有网络化，用经济学的术语描述，叫“购买、生产、销售”一条龙现象，形成了比较隐蔽、自成体系的网络，这对社会经济、人身安全造成的危害更大，影响面更宽。例如，“新型地沟油”的营销网络，从购买，到生产，再到销售，涉及到六省市特大地沟油犯罪网络。

二、造成食品安全事故的成因

我国食品安全问题，主要是社会诚信缺失等因素造成的，更是我国食品安全法制建设中存在立法、执法以及护法、守法的集中表现。

1.企业营销者在利益驱动下诚信缺失

在我国经济社会的转型期，由于种种原因，一些市场主体为追求自身利益的最大化，自觉不自觉地违背法的基本原则，在现实生活中，产生了诚信缺失现象。诚实信用原则，是道德观念的法律化，其基本含义是民事主体参与民事活动，应以诚实、善意的心理和行为行使权利，履行义务，以实现当事人双方的利益以及社会利益的平衡。其基本要求是善意真诚，信而不欺。同样，法的理念在诚实信用的原则下得到充分的展现。他要求人们正当的行为，并要求人们尊重他人的权利意识。诚信缺失就是指在社会生活中，信用行为的价值观念及其规范要求失去了应有的功能，不能对社会生活发挥正常的调节作用，难以具有有效的影响力和约束力，从而表现为社会信任行为的紊乱无序与失范。从而导致食品安全问题频频发生。

2.现行法律制度存在缺陷

我国为保障食品安全，制定了一系列的法律、行政法规、部门规章。现行与食品有关的法律有20余部，行政法规40余部，部门法规150余部，初步形成了我国食品安全保障的基本框架。但仍然存在不少缺陷:第一，现行法律对于违法者的惩罚力度不够，食品生产经营者的违法成本太低;第二，食品安全标准不健全，模糊粗框，细化不够，而且内外有别;第三，法的彰显力度不够。斯宾诺沙曾说过:“如果某一个国家比别国邪风更猖獗，犯罪更普遍，那一定是由于这个国家要求和睦不足，法制不够显明。”法制健全必然造成社会风气的好转与民众道德水准的提高，否则“法治不彰，仅谈道德，则道德必然衰败。”

3.政府职能部门监管失衡

近来发生的食品安全事故，究其原因，首先，政府职能部门对食品安全全程掌控的监督、考评、预警和快速反应机制等存在问题，即监管重叠与监管真空并存，职能部门在监管过程中没有形成联动效能，存在条块分割，执行打滑，接口不畅，法的执行力度不够，责任追究不到位，且执行过程缺乏规范化和持续性等问题。其次，少数监管者滥用权力和腐败，丧失权力责任心。在我国市场经济的快速发展中，权力腐败时有发生。往往出现官商利益体，这就为违反道德法律的产品开了绿灯，所以有些企业的产品，不是面向市场，面向消费者，而是讨好权利。对此，导致监管失衡，不能做到“法制化管理，程序化操作，标准化运行”。

4.社会公众对问题食品的制约乏力

首先，消费者是食品安全事故中最直接的受害者，但是，在我国消费者的力量往往是最小的，由于消费者的维权意识，维权知识，维权成本等因素的影响，消费者站出来与商家对抗，拿起法律的武器来维护自身权益的并不多。其次，新闻媒体在遇到食品安全问题时，也会出现睁一只眼闭一只眼的状况，特别是本地企业出现问题时，从地方利益出发，传统的媒体往往失去应有的制约力量。第三，社会团体参与力量弱小，目前，很多地方除了个别有食品行业协会外，大多数城市上不存在任何为维护食品安全而设立的民间组织。同时，规范的行业组织以及非政府组织等参与食品安全监督机制的缺失，也使得食品安全事故没有得到有效的控制。

三、食品安全法律规制的路径

法治化是维护食品安全不可缺少的、基本的方式和策略，是拯救中国食品安全的主要途径。没有规矩不成方圆，食品制造和销售若无法可规、无章可循，将会导致食品领域混乱无序、恶性竞争;有法不依、监管不严，则把法律的权威和公众的健康与安全视为儿戏。

1.整编现行食品安全法律法规

《食品安全法》是食品安全领域的基本法。食品安全需要在全国人大常委会领导授权下，在法律工作委员会的实施下，对我国现行的《农产品质量安全法》、《生猪屠宰管理条例》、《乳制品质量管理条例》以及其他全国性的有关食品生产、储备、销售等法律规章，进而为《食品安全法》审查，废除那些不能通过的法律法规，以缓解有些法律规章的相互交错，相互冲突。从而解决法律法规的不统一性，解决政出多门、多头管理，进而管理上的“真空地带”的问题。

2.强化食品安全执法机制

法律是靠执法来体现的。国家颁布的《食品安全法》及《食品安全法实施条例》中对食品安全执法只做了宏观框架的规定，在现实经济社会的运行中，操作性不强。对此，我国应建立健全食品安全的执法保障制度、执法监管制度等执法机制。

执法保障制度。任何执法均需一定的条件和保障，食品安全的监管，更是如此。首先要保证执法的经济来源，他应该有相应的各级人大预算由财政支付;其次，保证执法效率。效率需要政府对食品安全监管权力的整合和重新分配来解决;第三，不断提高执法人员的执法人水平。因为，科技在进步、生产在发展、产品在更新，这就要求执法者不断学习和培训，从而保障食品安全执法的严肃性。

执法监管制度。第一，禁止食品安全监管人员直接经营食品行业，以杜绝公权私用的状况;第二，对执法人员的违规违法，造成安全执法重大渎职、失职等行为，要坚决按照《行政处罚法》予以制裁，有犯罪事实的，由检察机关依法提起公诉。

3.力推食品安全司法

当前，要进一步强化食品安全司法监管。食品安全司法的监管的改革主要从三方面入手:一是增加司法机关的权力。现行的食品安全监管大多数是出现了食品安全隐患后，一般由行政执法机关予以行政处罚，在这个过程中往往存在食品安全监管中的利益诱惑。因此，对食品司法监管的改革应强化司法的权利，变行政处罚款为刑事处罚，从而确保执法的公正性。二是缔造便利的司法监管制度。适当应用简易司法程序，在简单的食品安全案件中，尽可能采取“立”“审”“执”相结合的模式。这样有利于保障公民实现食品安全的权利，同时也会减轻食品生产经营企业因诉讼引起的成本增加，从而体现司法为民的理念。

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