盘查制度内涵刍议

杨鹏

(天津公安警官职业学院 治安系 天津 300382)

一、盘查制度的必要性

盘查制度设立的目的是打击违法犯罪，维护社会治安。很多国家都设立了盘查制度，只是名称不同，如英国的“阻拦与搜索”，日本的“职务质问”，美国的“阻拦与拍触”等。据有关资料显示，日本在1998年1月至1998年11月中至少有七分之一的刑事案件是通过“职务询问”方式破获的。查阅我国新闻，通过盘查打击违法犯罪的成功经验比比皆是，如2011年深圳特区报讯，宝安警方路面机动盘查突击队成立两个月来共抓获各类嫌疑人58名，其中刑事拘留7人、行政拘留38人;缴获管制刀具22把、赃物手机16部、精神类毒品“红五”3105颗、k粉100余克;查获伪造的各类国家机关工作证件、军服、警服、银行卡等物品一批;查扣假套牌车辆35台、被盗抢车辆2台、非法营运车辆1台、违法上路行驶汽车16台、摩托车567台、电动车564台。

盘查制度不仅可以打击违法犯罪，在预防犯罪方面也起着重要作用。据我国公安部对8省12城市的24个看守所在押两抢犯罪嫌疑人的调查，有3115%的犯罪嫌疑人承认，他们最害怕、最顾忌的是公安民警在街面。民警在固定点位盘查，还可以巡逻盘查，这样增加街面警力，提高了处警的机动性。

盘查具有收集信息的功能。随着科技的进步，我们已经步入大数据时代，通过分析整理数据信息，掌握分析治安动态，嫌疑人行动轨迹是公安机关打击违法犯罪，维护社会治安的重要手段，也是必然选择。淘宝、京东等电商所需数据是客户主动提供的，即在客户浏览商品页面，购买商品时，这些数据已经被电商采集。而公安机关所需的数据，比如身份信息，人脸信息，指纹，行动轨迹，嫌疑人或者说大部分公众是不愿意提供给公安机关的。所以公安机关可以充分利用盘查这一措施，在重点时间、重点地点盘查，采集、积累相关数据。

二、警察盘查的概念

现阶段，理论界都是从相关法律法规的角度对警察盘查概念加以界定，典型观点有如下几种:岳光辉老师认为公安盘查是基于警察作为维护社会治安、稳定社会秩序、打击违法犯罪活动的法定地位而派生出来的一项具有行政强制性的职权，其对于警察在日常治安行政管理活动中及时预防、发现、打击违法犯罪有着积极的作用;郑曦博士认为盘查是指警察对于可疑人员及其他人员进行现场询问或检查;万毅教授认为盘查是警察对可疑人员和可疑场所临时进行阻拦、盘问、检查。

《人民警察法》第9条第1款规定:“维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查;经盘问、检查。”根据此规定，实施盘查的条件是:主体须是公安机关人民警察;实施目的须是为了维护社会治安秩序;实施盘查必须遵循一定的法定程序;实施目标对象是形迹可疑和有违法犯罪嫌疑的人;盘查具体包括盘问和检查，即盘问嫌疑人和检查被盘问人随身物品、车辆等;盘查分为当场盘查和留置盘问。所以，第一、二种观点缺乏对盘查目的的界定，第三种观点没有界定盘查的实施对象，法定程序。

综上，笔者认为盘查是指公安机关人民警察为维护社会秩序，依法对形迹可疑和有违法犯罪嫌疑的人进行截停、盘问、检查的职务行为。

三、盘查的性质

当前，对于盘查的性质有三种代表性观点。第一观点，盘查是行政行为。这其中也有争议，有的认为是行政法律行为，有的认为是行政事实行为;第二种观点，盘查是侦查行为。比如台湾学者郑善印认为盘查的目的在于发现犯罪，故应属于犯罪侦查阶段，是司法行为。第三种观点，认为盘查具有行政行为和刑事司法行为双重属性，比如学者万毅认为盘查是一种介于行政警察和司法警察职能之间、介于刑事侦查程序与行政调查程序之间、也介于警察法与刑事诉讼法之间的、具有双重属性的警察行为。

之所以形成理论上的分歧，有以下几点原因:

第一，盘查的主体是公安机关，而公安机关就具有双重属性，即行政管理职能和刑事侦查职能。那么警察在进行盘查时，到底是在行使行政权还是刑事权能呢?正是这两种职能交织在一起的，造成了区分的困难。

第二，通过警察的盘查，针对不同情况，会形成不同的结果。盘查之后，没发现可疑情况，放行被盘查人;有可能发现被盘查人有行政违法行为，则应当进入治安案件查处程序;还可能发现被盘查人有犯罪嫌疑，则应对其进行刑事强制措施。当通过盘查发现被盘查人有犯罪嫌疑而对其行使刑事强制措施从而进入刑事侦查程序时，盘查行为很容易被认为是后续的刑事侦查行为的开始环节，被后续的侦查所吸收，即认为盘查也就是刑事司法行为的开端。

第三，盘查的实施环节上的措施和刑事强制措施外在表现相似。比如盘查中使用的拦截、盘问、检查再加上继续盘问等措施和刑事诉讼法中拘留、讯问、逮捕很相似，增加了区分的难度。

认为盘查是侦查行为和认为盘查具有双重属性这两种观点存在两个问题，第一存在前提错误，第二混淆了盘查和侦查的界限。

第一，前提错误。盘查的对象是有违法犯罪嫌疑的人，不是针对一个具体案件的嫌疑人。也就是说盘查的目的不仅具有追究犯罪的目的，同时还应维护社会秩序，打击违法行为的目的。只有在盘查的当事人有犯罪嫌疑，当事民警对其进行刑事强制措施，而后进入刑事诉讼环节，才可以讲先前的盘查行为是为追诉犯罪服务的。这只是盘查的处理结果之一。

第二，混淆了盘查和侦查的区别。因为发现当事人形迹可疑，有违法犯罪嫌疑，所以对其进行当场盘查，这是一种事前的主动的检查。如果发现有犯罪嫌疑，将要启动刑事诉讼程序，也就是说此时盘查行为已经结束了，下面的拘传等行为都是刑事侦查行为，此时已经进入了侦查阶段。可见，盘查与侦查的时间界限就是看警察的相关职务行为是在违法犯罪行为被发现前还是之后启动的;二者实施的法律依据不同，盘查是《人民警察法》赋予警察的权力，侦查是《刑事诉讼法》赋予警察的权力。

笔者同意盘查是行政行为的观点，具体讲笔者认为盘查是一种行政强制措施。行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会的行为发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施有如下特点:一是即时性;二是具有一定强制性;三是临时性和辅助性;四是非制裁性。通过上述分析不难发现，盘查的启动通常比较急迫，不以确定义务的具体行政行为存在为前提条件。只要发现有人形迹可疑，具有违法犯罪嫌疑，警察就可以进行当场盘问，无须审批，不必有行政处罚裁定，这就是盘查的即时性。被盘查人应当配合警察，在被盘问人不配合、反抗的情况下，可以使用合理的强制力。当场盘问不具有制裁性，根据当场盘问的结果做出不同的处理结果(上文已述)。

有的学者认为盘查是一种行政事实行为。如我国台湾地区学者李震山将盘查认定为一种行政践行行为，系一种实际行动，或者称为事实行为。笔者不同意这种观点。

行政事实行为没有设定权利义务的意思表示，而警察的盘查具有法律授权，不以被盘查人意志为转移，只要具备盘查的启动条件，警察就可以独立行使盘查措施，对当事人具有强制力，这种强制力足以设定、变更或消灭被盘查人的权利和义务，如截停是限制公民的人身自由，盘问不当可能侵犯公民隐私，检查物品限制了公民对其本人占有财产处置的权利，而且公安机关追求这种法律结果的出现，这显然符合行政行为的特征，所以，盘查不是行政事实行为。

需要注意，我国警察盘查制度赋予了人民警察截停盘问的权利、检查相关身份证件的权利、还有检查相关物品。权利及继续盘问的权利，这些权能与警察其他权能容易混淆，所以应进行比较，加以区分。

(1)盘查与查验身份证的区别。

有学者认为查验身份证权能包含于盘查制度，我不同意这种观点。《中华人民共和国居民身份证法》第15条规定:“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证:(一)对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的;(二)依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的;(三)发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的;(四)法律规定需要查明身份的其他情形。”只有第1款与盘查规定保持一致，是盘查的一项权能，启动标准是有违法嫌疑。第2、3、4款表明在一定条件下可以降低启动标准进行查验身份，这是独立于盘查的权能。

(2)盘查与治安案件调查措施——检查的区别

《公安机关办理行政案件程序规定》第68条:“对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查。”通过比较，我们不难发现，治安检查的目的是为了收集查处治安案件的证据，适度的对象是涉及治安案件的场所、物品和人身。适用的程序依据是《公安机关办理行政案件程序规定》，所以检查和盘查二者差异很大。

(3)盘查与搜查的区别

《刑事诉讼法》第134条:“为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查。”可见搜查的目的是收集刑事案件证据，查获犯罪人，法律依据是《刑事诉讼法》，与盘查的区别也是显而易见的。

[1]艾明.论我国盘查措施的特征与法律性质[M].行政法研究，2010.

[2]申敏，李小梅.对我国居民身份证查验制度的理性思考[J].山东警察学院学报，2008.

[3]郑翔宇，李振宁.中国语境下盘查权的适用困境与出路[J].湖北警官学院学报，2014.