全球化背景下的高等教育管理：解构中的重构

梁 燕 华

(广西大学 ，广西 南宁 530004)

全球化背景下的高等教育管理：解构中的重构

梁 燕 华

(广西大学 ，广西 南宁 530004)

随着全球化成为一种人类社会生存新常态，各国为获得强有力的全球能力，参与全球竞争，开始重新检视高等教育，导致高等教育管理原有模式发生隐性解构，并逐步在解构中重构新模式。高等教育管理模式发生解构的原因包括三个方面：新自由主义思潮的加速蔓延，高等教育本质和功能的隐性嬗变以及教育国际化理念的日趋渗透。高等教育管理模式重构呈现独有特征，即管理权力集中化和分裂化趋势共存，管理焦点监管与效能并重，政府管理角色干预与放任兼顾。探讨高等教育管理模式重构过程中，在教育公平性、管理效能、职业自主性和社会关系等方面出现新挑战，对中国的高等教育发展有所启示。

全球化； 高等教育管理； 解构； 重构

迈入21世纪，随着信息技术迅猛发展和各类跨国公司及区域性组织大量涌现，全球范围内物资、人力、服务、资金和知识以前所未有的速度和数量流动，全球化成为一种人类社会生存新常态。这一生存常态格局变化将传统意义上的民族国家政府置于重重压力之中。为应对日益激烈的国家综合力竞争，获得强有力的全球能力参与博弈，越来越多的政府开始重塑高等教育，将高等教育视为刺激经济复苏或腾飞的“孵化器”，希冀通过培养高技能劳动力参与竞争，实现强国目标。在宏观层面，各国开始通过借鉴、吸纳或移植全球主导教育新理念制定本国教育政策，以在有限教育资源内实现教育功能最大化。毋庸置疑，教育政策的调整转变直接影响教育管理内容与模式，使高等教育管理领域原有模式发生隐性解构，并在解构中重构新模式。本文从全球化进程入手，剖析高等教育管理解构原因，梳理高等教育管理模式重构的演进历程和特点，并阐明重构过程中可能出现的新挑战，以期对中国高等教育有所启示。

一、 全球化时代高等教育管理模式解构的原因

吉登斯指出，全球化浪潮不仅是一种全新的，而且是具有“革命性”的力量[1]10。当这一浪潮渗透至高等教育时，便对高等教育产生了“颠覆性”的影响。造成高等教育管理模式解构的原因极其复杂，既有物质基础方面的，也有意识形态方面的，是内在与外在力量共同作用的结果。总的来说，它包括以下三个方面。

(一)新自由主义思潮的加速蔓延

作为建立在古典自由主义思想基础上的新自由主义，自诞生之日起便受到发达国家追捧。在布雷顿森林协议(Bretton Woods Agreements)和世界银行(World Bank Group)及国际货币基金组织(International Monetary Fund)的共同推动下，“开放边界”贸易呼声日益高涨，全球逐步进入新自由主义经济社会。“今天，没有一个国家，不管发展中国家，工业发达国家，还是前社会主义国家，能逃避新自由主义和货币主义的思想。”[2]32新自由主义核心理念为强调私有经济主导、市场化和政府放松管制。在全球化时代，以资本主义为特征的私有经济将对消费者需求控制从物质层面扩大到了能催生新产品、新思想和新体验的知识与思想的控制，对知识的“控制”和“管理”形成了所谓的“人力资本”。随着知识成为可控、可出售及可购买商品，高等教育领域逐渐步入“私有化”和“商品化”。私有经济理念对高等教育领域的渗透，首先体现在高等教育领域经历了一次“话语重塑”和“理念重塑”过程，即来自私有经济的商业语汇(如顾客、消费者、市场、品牌效应、利益相关者等)成为一种话语霸权，不断改变教育领域原有思维，强化教育领域商业化思维模式；其次，消费主义进入高等教育领域内并逐渐盛行。由于知识演变为利润产生的基础，知识提供变成一种商品交易。在学生层面，高等教育课程被合理打包供学生消费。为了接受更优质教育，学生们可以在不同学校甚至国家间进行选择性消费。在高等教育机构层面，学校成为隐性商业组织或“收入投资中心”，通过智力资本投资的方式追求最大化利润。企业层面则通过购买高等教育的教学和研究，获得更大的价值和市场收益。新自由主义思潮的另一核心理念是强调开放市场。市场化对高等教育的直接影响是使市场成为教育质量的唯一仲裁者。在市场价值体系中，知识的价值是由商业标准来确立的，因此，高等教育必须不断表明其各个专业和课程是如何服务于市场的[3]13。伯特利分析了五种教育质量标准，包括传统质量、专家质量、官僚机构质量、消费者质量和公民质量[4]85-100。在新自由主义思潮推动下，消费者质量标准成为合法市场评判标尺。此外，新自由主义还鼓励政府放松管制，这一理念促使各国政府被迫承认高等教育机构日益自主性，并允许高等教育拥有一定自由参与市场竞争。随着市场竞争的引入，政府的焦点由过去关注“生产者主权”转向关注“消费者主权”。政府的定位也从原来的教育经费提供者和公众教育提供者转变为经费资助者和教育监督者。

(二) 高等教育本质和功能的隐性嬗变

20世纪末，英国工党政府宣布对大学生收取每年1000英镑学费[5]，从而结束了英国高等教育免费时代。这一表面上关于谁付费的政策引发了教育领域的革命，因其标志着高等教育本质发生了嬗变。传统上，作为提供精英教育的组织，高等教育机构一直拥有相对独立性和批判社会特权，担负着拓展、传承和阐释社会历史与文化的重任。在全球化市场价值理念影响下，高等教育本质和功能都发生了改变。一方面，由于知识变得商业化和专门化，高等教育逐步成为培养“专业”职业者的组织，原本中等教育内容转移到了高等教育。高等教育作为培养“职业”能力的组织，需要有能力审计知识收益，明确劳动力知道什么知识，需要掌握什么知识，并且确保这些职业知识是可以通过课程有效传递的。另一方面，由于知识成为可交易的商品，高等教育利益主体(也即消费主体)出现多元化态势，为应对不同利益诉求，高等教育功能也表现为多元性和层级性，既有政治的、也包括经济的、文化的，其中高等教育培养合格人力资源，推动经济发展的功能凸显，并超越其他功能跃居各功能之首[6]107。伴随着高等教育功能改变，社会对高等教育态度也发生变化。高等教育被视为为那些学习和研究者提供服务，使用者通过付费获取相应服务。如果说数个世纪以来高等教育机构因其对社会贡献超越日常商业组织而获得独特地位，那么，在新自由主义思潮影响下，高等教育目标和功能已经等同于任何一个商业组织。最终，在本质上高等教育机构由传统上满足“公众利益”转变成全球化时代满足各种不同的“私人利益”[7]25的一般性社会组织。

(三) 教育国际化理念的日趋渗透

巴勃在讨论英国政府教育政策和管理时指出，英国政府旨在打造一种世界一流的教育服务，认为在未来十年人们将看到教育改革全球化[8]。这表明对高等教育的讨论已经不能仅仅限于文化和国家层面，而应上升至全球层面。在论及全球化方案时，狄巴加强调全球化是以西方的声音所提出的假设和所作出的反应为基础的[9]111。概括来说，教育国际化理念对高等教育的影响表现在三个方面：首先，作为传统的学术中心，英国、美国、澳大利亚、欧盟等不仅是世界主要一流大学和研究机构所在地，也是在新全球知识体系中掌握优势力量的跨国公司所在地，它们的知识标准、价值观、理念、语言、科技创新和知识产品主导了国际教育市场知识和技术。其次，各种跨国教育机构加强与大学合作在全球范围推广教育理念并争夺教育人才及资源。例如，在国际出版公司汤姆森资助下，来自西欧、澳大利亚和美国大学组成的21世纪大学会便是引导高等教育在教育、研究和管理方面，通过协作进行创新的同盟。此外，越来越多大学开拓海外市场推广教育服务和理念，如约翰·霍普金斯大学的迪拜医学院，沃顿商学院的新加坡分校，凤凰城大学的鹿特丹分校等。最后，在全球化的网络中，日趋增多区域性组织在高等教育国际化中扮演重要角色，例如国际教育局(IBE)，东南亚教育部长组织(SEAMED)，经济合作与发展组织(OECD)，非洲科学教育规划署(SEPA)和欧洲经济共同体(EEC)等。这些组织以及它们倡导的教育新模式和理念都在国际化合作竞争中发挥着巨大影响力，直接或间接影响民族国家教育政策制定和教育管理模式的形成。

简言之，在各种力量博弈和共同作用之下，高等教育管理原有模式发生了解构。高等教育管理内外部语境都发生了变化，在全球化重重压力之下，高等教育管理模式被迫进行重构，以适应新的教育格局和态势发展。

二、全球化背景下高等教育管理模式重构的演变特征

在高等教育全球化的浪潮中，始终同时存在两种互为反向趋势的博弈与制约：同质与异质趋势。一方面，在针对经济全球化而采取的教育应对行动中，各国高等教育越来越受到全球共同认可的教育理念和价值观影响，各国教育活动越来越倾向于趋同；另一方面，高等教育全球化并不意味着国家教育消失，针对不同的教育体系和教育资源，高等教育的地域性特点愈发鲜明，各国教育独立性比任何时候都得到加强。这种相悖发展趋势同样渗入到高等教育管理领域，因此，高等教育管理模式重构演变历程也充满着各种相互制约力量的博弈与均衡，并呈现独有特征，即管理权力集中化和分裂化趋势共存；管理焦点监管与效能并重；政府管理角色干预与放任兼顾。

(一) 权力的重构：集中与分裂

2010年12月，英国政府宣布建立高等教育理事会，取代原先由英格兰高等教育拨款委员会、质量保证署、公平升学办公室和独立评审办公室等分别承担的职能[10]。这种类似超高校层面机构的建立，表明全球化时代高等教育管理权力的重构是在集中化与分裂化的两种趋势较量中重塑。广义上说，全球化压力下高等教育管理权力重构表现在三个层面，即全球层面、国家层面和组织层面。在全球层面，随着全球教育一体化进程加速，面对超国家层面区域性组织的强大影响，迫于全球共同认可的教育管理模式压力，各民族国家政府不得不出售部分国家教育管理权力给超国家层面组织，以换取更大的全球教育能力和话语权力。但是，由于高等教育是一代精英把文化传递给下一代的主要途径，来自他国文化背景的大学担负民族国家这一文化使命的能力令人质疑，因此，反过来，各民族国家需要重构自己独特的教育管理权力，以确保本民族的优秀文化得到保护和传承。在国家层面，由于坚信“一个充满生机的经济格局和高质量教育体系是密不可分的”[11]3，民族国家政府将高等教育定位为培养能参与全球劳动力市场竞争并拥有高技能的劳动力，而政府的职能是提供合理机会与条件鼓励具有竞争优势的高等教育机构发展，淘汰无法服务经济目标的组织，因此教育管理权力呈现集中化趋势。同时由于市场对高等教育需求呈现多样化和多元性，民族国家政府希冀教育机构能提供具有灵活性、适应市场对高技能人才动态需求的职业课程体系，因而政府又放松管制，将部分权利下放高校，赋予高等教育机构更多自主权，促进高校相互竞争，从而更好满足国家经济和全球市场需求。在组织层面，尽管历史上公众事业与私有企业有明显区别，但受高等教育市场化影响，这一区别已开始淡化。相反，高等教育应该“符合消费者的愿望和需求”理念盛行。既然教育要肩负培养具有全球能力劳动力的责任，要发展更适应市场更为灵活的高质量教育和培训体系，这就要求高等教育必须具备更多的标准化和可预见性，而不是更多自由和灵活性。因此，为参与全球化竞争高等教育不得不走向标准化的道路，管理模式趋于权力集中控制。在此语境下，校长成为CEO，与其他管理者共同决定政策以及专业课程的增设和取消。从教学大纲设定到教学任务完成都被具体确定为一个个可实现的目标，教师的主要角色即政策的实施者和目标的实现者。教学过程接受越来越多标准化控制，教师的职业自主性逐渐减弱。但另一方面，由于高等学校面临着激烈的竞争，因此高校内部鼓励将学术和市场两者优势结合的系科更多参与市场，与企业合作，提供咨询服务获取更多的利润，反过来，系科获得更多的自主权。

(二)焦点的重构：监管与效能

2014年9月，北京工业大学和中国社科院联合发布《高校教师收入分配与激励机制改革研究》报告。研究表明，中国一些高校实行聘用制，灵活用工，人事代理，采取岗位管理，岗位工资等市场化管理理念和方法……其中泰罗主义的计件工资办法也成为流行管理工具，教师上课的数量，发表论文的数量成为决定绩效工资和职务晋升的基本依据[12]。显然，在全球化时代，高等教育机构被认为是效率低下的组织，需要借助外部力量干预，引入一系列类似其他商业组织的奖惩制度和管理体系进行从上至下改造，从而实现高效发展。高等教育管理焦点逐步转向监管和效能。率先进入高等教育管理领域的企业化经营理念首推麦当劳化和目标管理。麦当劳化是理性化的再概念化，指从传统思维转向理性思维和科学管理的过程。它包括四个主要因素，效率(用最理想的方式完成某一项作业)，可计算性(客观的而非主观项目必须能够被量化)，可预见性(标准化和均一化的服务)，控制(标准化和均一化的员工)[13]6-8。在麦当劳化理念主导下，高等教育的质量被公认为可以通过量化机制得到保证。高等教育需要提供快捷、经济和便利的知识产品，因此教学大纲、目标、教学过程、教学效率和教学效果都需要满足可计算性，教学行为规范逐步标准化和呈现可预见性。其次，目标管理也引入教育管理，以促进高等教育实现管理创新并获得竞争优势。高等教育中的教学被等同于一种技术追求，对教育组织机构各个层级的管理都被视为特定目标设定与实施完成。例如自20世纪后半期，英国校长的职能目标就包括服务竞争、企业化、应对能力、协调人力资源、实现短期标准化、实现增值目标、标杆管理、自我评估和其他服务等[14]。同时，教师自我评估能力遭到质疑，外部评估被强化，学校组织专家设定标杆管理目标，而教师的作用变成不断寻找最有效途径和策略去实现各类教学目标。也就是说，在市场经济压力下，高等教育逐渐改变了原有的管理模式，从松散自主的公益服务转为追求商业组织的3E目标，即高效、效能和效益。

(三) 政府角色的重构：干预与放任

自21世纪初，全球经济模式从工业化生产模式转向知识经济模式，促使各国重构政府在教育中的角色和作用。各国逐渐将对高等教育的管理模式从政府主导模式(state-control model)转为政府监督模式(state-supervisory model)[15]32，即既要解除对高等教育过多管制，又要限制引导其步入服务经济目标运行轨道。具体来说，政府角色的重构体现在干预和放任两个方面。首先，为提高高等教育质量，政府在高等教育中引入超学校层面的外部评估并将其作为主流评估模式，旨在促进改善各高等教育机构服务社会的水平和提升其应对市场变化的能力。其次，经济全球化影响民族国家政府对经济的控制以及本国教育服务能否提供足够资金，高等教育领域面临资金日趋紧缩的局面，典型的例子如英国财政大臣乔治·奥斯本2011年向国会递交公共开支评估报告称，政府为防止英国因巨额赤字而破产，决定在未来4年时间里减少30亿英镑大学教学经费和10亿英镑大学研究经费[10]。 在越来越不能为扩大的高等教育提供足够资金的情形下，政府改变过去为所有科目和科研项目提供资助方式，引入竞争机制对经营成功的高校和优势市场效益科研项目优先资助，并严格管理经费使用，指定质量标准。例如，2010年英国政府即宣布改变由英格兰高等教育拨款委员会面向所有科目给予一揽子资助的办法，定向支持优先领域，包括科学技术、临床医学、健康护理以及有战略意义的重要语言等。私立教育机构等新型高等教育提供者，如能够开展优先项目，也可以申请政府的经费支持[10]。很显然，政府希冀借助市场导向，通过以学生的选择及质量决定经费，从而重塑整个高等教育的未来图景。全球化背景下政府监督角色并非完全体现在干预作用增强，也同时体现在放松管制方面。以英国高等教育的学费为例，在1997年工党上台执政以前，英国高等教育完全免费。随着到英国求学的人数增加，政府难以维持大学的正常开支，于是1999年政府宣布对大学生每年收取学费。2005年为应对汹涌如潮的来自欧盟的留学生，高校学费从每年1000英镑调高到3000英镑。2010年10月英国政府则取消对大学收费上限规定，宣布今后对英国及欧盟学生的收费标准，由各大学按照市场经济自行决定。概括而言，政府对于高等教育的干预与放任都是基于一种坚定的市场经济理念：市场本身不能提供足够的诱因引导高等教育机构致力培养劳动力的技术，因此政府应当始终在鼓励、供应和财政资助这类活动方面扮演重要角色[16]210。

三、全球化背景下高等教育管理模式重构出现的新挑战

全球化背景下高等教育管理面临巨大挑战和复杂多变的语境。尽管高等教育在管理权力、管理焦点和政府角色方面采取了积极策略应对新的态势，并得以重构更适应全球化发展的管理新模式，但是在重构新模式同时，也对高等教育管理提出了更新的挑战，需要引起教育领域的密切关注。

(一)在教育功能上，由于知识商品化和私有经济主导的管理模式使市场价值超越了信任与道德，高等教育领域长期以来致力推崇的社会价值理念如尊重、责任、包容、关爱他人、合作等逐渐弱化。这必将导致高等教育的社会功能和文化功能逐步减弱，这样的教育目标实际上与教育全球化所倡导的使学生获得理解国际复杂系统的全球能力，形成全球观念，学会与他人和谐相处共同生活的目标相悖。

(二)在教育公平性上，当前的高等教育机构被视为提供知识产品的组织，消费者以付费方式获取服务。由于费用的高低决定所获得的教育服务质量，这将使得原本已不公平的教育变得更为功利和不公正。

(三)在管理效能上，源自超理性主义的管理理念和模式将非理性合理化的做法完全排斥情感，违背了基本的人道[13]154，其结果可能会造成如伯特利所描述的：越试图创造一个成功的团队，越可能压制成功所依赖的个体创造力；越试图通过量化来确保质量，越可能鼓励个体仅关注量化指标而忽略与质量关系更密切的其他因素；越不信任个体，个体将变得越发难以信任[14]6。这显然与全球化时代高等教育所期待的结果大相径庭。

(四)在职业自主性上，标准化管理和目标管理会极大地削弱教师职业自主性和独立性。高等教育机构是用于学习、研究并提供社会服务的组织。数个世纪以来，高等教育教师免除了社会压力，获得相当大程度的学术自由，因为学术自由一直被认为能更好地服务于社会公众利益，而教授们则获得终身职位以保证他们不必担忧来自社会的制裁从而能全身心从事教学和研究。在全球化背景下，大学教师职业固有的特质受到了威胁，使教师的职业自主性日益萎缩，反过来，影响了教师从事教学与学术研究所需要的自由与创造力。

(五)在社会关系上，由于私有经济倡导竞争机制，全球化背景下高等教育机构竞争日益激烈。换言之，高等教育管理新模式更为强调社会关系的竞争性，因此社会关系维系中所必需的合作性被忽视。过度的竞争必然使高等教育置于重重压力之下，从而总体上难以为高等教育提供宽松健康的可持续发展环境，从长远来看，势必会阻碍和损害民族国家和社会的公众利益。

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【责任编辑：孙艳秋】

Higher Education Management in a Globalized World: Deconstruction and Reconstruction

LIANG Yanhua

(Guangxi University, Nanning Guangxi 530004)

As globalization becomes new normal, governments worldwide have been attempting to reshape higher education, leading to the deconstruction of the old-fashioned management model as well as reconstruction of the new model in higher education. The reasons of the deconstruction of old model include widespread neo-liberalism ideology, implicit change of nature and functions of higher education and the popularization of conceptions of educational internalization. The reconstruction of new management model in higher education features centralization and fragmentation, supervision and effectiveness, government’s regulation and deregulation. The paper finally investigated the new challenges in the reconstruction of new management model in terms of education fainess, management efficiency, professional autonomy and social relationships.

globalization; higher education management; deconstruction; reconstruction

2014-12-05

梁燕华(1972-)，女，广西柳州人，教授、博士，主要从事语言学和英语教育研究。

G510

A

1672-3600(2015)01-0130-05