失独家庭社会保障立法的必要性

缴维

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036；沈阳师范大学国际商学院，辽宁沈阳110034）

失独家庭社会保障立法的必要性

缴维

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036；沈阳师范大学国际商学院，辽宁沈阳110034）

失独家庭是指按照计划生育政策只生育一个子女，而唯一的子女因故早于父母离世的家庭。随着第一代独生子女父母步入老年阶段，失独家庭问题能否得到有效解决，必然关涉计划生育政策的持续实施及整个社会的和谐稳定；从法制层面建立和完善失独家庭社会保障制度有着理论和现实的必要性，也只有立法才能维护失独父母的正当权益，保障他们共享经济社会发展成果。

失独家庭；社会保障；立法；必要性

当计划生育政策在全国范围内实施30余年之际，伴随着中国人口红利逐渐消失而来的是中国人口老龄化日益加剧。就在延迟退休、养老金并轨等政策还在尝试探索之时，一个不容忽视的群体也正在走进公众的视野。他们按照国家计划生育政策只生育了一个孩子，而唯一的子女却因为疾病或意外事故早于他们离世，他们也大多超过了生育年龄，面临这种境况的家庭现被称为“失独家庭”。失独家庭问题的有效解决不仅关乎这一群体幸福指数的高低，也关乎社会的和谐稳定及计划生育基本国策的贯彻实施。

一、失独家庭社会保障立法的理论基础

20世纪80年代，计划生育政策在中国出台有着政治、经济、社会背景，与之相应，从法制层面保障失独家庭权益也有如下理论依据。

（一）政府责任论

现代政治学认为，社会公民通过让渡出部分权利给国家和政府，目的就是通过调整和平衡利益关系，保障公平正义，维护社会和谐稳定。计划生育政策是国家通过行政强制方式干预国民生育自主权，控制人口总量，以实现社会整体利益。

在传统社会，个体家庭为了应对各种风险和高死亡率，需要有高出生率来平衡。然而，计划生育政策在突如其来的变故面前显示了自身固有的脆弱性和风险性。穆光宗曾指出：独生子女死亡和伤残是一个既特殊又严重的问题，这些家庭需要一定形式的国家补偿，理由在于提倡一对夫妇只生一个孩子的政策导向对于独生子女的死亡风险具有间接责任，这个间接责任就是对独生的内源性风险要承担责任，也可理解为提倡一对夫妇只生一个孩子政策导向的风险代价［1］。失独父母曾经为了整个社会的可持续发展放弃了生育多个子女的意愿，承担了实施计划生育的义务，相应地，他们服从政策的实施而遭遇困境时也有从国家获得保障或补偿的权利。政府作为社会公共权力机构的代表，必须承担起对失独家庭应有的责任和义务，这不是出于对失独父母的同情和怜悯，而是一种责任。在政府治国理政的所有权威性手段中，立法显然是最有效的，也是保障失独家庭权益的根本旨归。在依法治国全面推进的背景下，作为一个负责任的大国，从法制层面解决好失独家庭的社会保障问题也是我国实现中国梦进程中的一道必答题。

（二）社会市场经济理论

社会市场经济最早在二战后的德国出现，其理论实质是增强国家对社会分配的干预，实行全民社会保障，以消除自由市场带来的贫富差距过大，保护社会弱势群体的基本权益。因此，社会市场经济一方面强调竞争效率，另一方面通过国家干预，提供社会保障，力图实现结果的相对公平，保护社会竞争中的不利者和弱势群体。我国自改革开放以来，一直将经济发展居于首要地位，强调效率，而社会保障和国家福利相对被忽视。由此引发的诸多社会问题也发人深思。如有学者提出在市场化席卷全球的背景下，国家权力将市场经济理性的内核渗透在一切可以关照的社会层面，企图迅速转型成为一个全新的现代化国家，却无视根深蒂固的传统文化所奠基的社会基础和社会结构，从而导致少数个体不幸成为传统文化与现代理性剧烈冲击和对抗的悲剧产物［2］。失独父母在经历丧子之痛后幸福指数降到最低点，已然成为社会中的弱势群体。根据木桶原理，一只木桶盛水的多少取决于其最短的木板，一个社会福利水平的高低也取决于社会中弱势群体的生活状态。因此，只有通过法律制度才能保障更大范围的平等，也才能实现帕累托最优。

（三）和谐社会理论

和谐社会理论源于社会主义价值观，是中国特色社会主义理论。和谐社会的理论基石是权利平等、分配合理、机会均等和贫富均衡。我国正处于发展转型期，各种矛盾和社会问题凸显，尤其贫富差距不断拉大进一步加剧了社会的不稳定。社会学认为，利益被相对剥夺的群体往往对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理，当他们将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇恨也可能扩张。失独父母在遭遇丧子之后，心理严重失衡，或者慨叹命运不济，或者对社会、国家怀有怨恨心理，后悔当初听了党的话，成了社会中最无助、最弱势的群体。和谐社会是社会主义文化和价值观的基本体现，其基本目标是实现人与人，人与自然协调、可持续发展。没有对失独家庭的切实保障，社会不稳定因素就会加剧，党和政府的凝聚力就会打折扣，不和谐声音就会出现，甚至引发冲突。和谐社会是我国的一贯主张，也是我国软实力的重要体现。让失独父母共享经济社会发展成果，感受社会主义制度的阳光普照，也是党和国家构建和谐社会的一个重要方面。

二、失独家庭社会保障立法的现实必要性

每一个独生子女的离去意味着一个失独家庭的出现。30多年来，失独家庭数量不断攀升。失独父母在物质与精神的双重困境中挣扎、期盼，也在呼唤国家立法保障他们的权益。

（一）失独家庭数量庞大且在不断增加

关于失独家庭的数量，目前官方机构尚未有准确的统计。部分研究人员根据现有数据采用了不同方法进行推算。如有学者依据全国独生子女规模和独生子女死亡概率估计：截至2010年，广义上的全国失独家庭（所有独生子女早于其父母离世的家庭）数量为851.7万，狭义失独家庭（不包含独生子女离世后再生育的家庭）数量为63.5万以上［3］。还有学者推算出1年时间失独家庭数量增加12.26万［4］。由此可见，我国失独家庭的规模庞大且呈逐步增长趋势。

（二）失独家庭陷入多重困境

失独家庭所面临的困境主要表现在经济、精神、养老等方面。

在经济上，虽然部分城镇失独父母依靠稳定工作或退休金尚可维持基本的生活开支，可还有部分城镇失独家庭只能靠地方政府的社会救助金或低保来维持生计。在农村，失独父母贫困状况愈加明显，他们大多没有参加社会保险，没有收入来源，只能靠微薄的救济金或亲戚朋友的接济过活。一些家庭还因为孩子治疗疾病，花去高昂的医疗费用，负债累累。加之失去独生子女的父母们在沉痛的打击下已无心外出工作，甚至不愿意接触社会。原本培养孩子长大成人后可以回馈家庭、回馈社会，可当一个家庭将所有的成本孤注一掷地投注在唯一的子女身上后，却因为子女的突然离去而变得一无所有。而且，失独父母们年龄渐大，健康状态每况愈下，有的患有多种疾病。一旦住院，他们连个签字的人都没有，更别说是日常照料者。因无条件入院治疗，常年靠药物维持，也加剧了经济负担。

在精神上，失独父母长久不能从丧子之痛中恢复过来，他们既自责，又担忧，自责没有将子女照顾好，担忧老年无依无靠。很多失独父母表现出不同程度的精神焦虑，还有的有自卑、自闭、失眠、情绪暴躁等症状，甚至有些有自杀倾向。受封建迷信思想影响，部分农村地区民众还将丧子的父母视为“克星”，认为他们前世作恶，今世遭此报应。因此，失独父母还要承受巨大的舆论压力。他们中有的已皈依佛门，到寺院念经求得心灵上的些许安宁；也有不少失独家庭保存着孩子在世时的一切布局，一直沉浸在对孩子的回忆与悲痛之中；还有夫妻因相互指责、埋怨导致情感破裂，或者长期分居，或者走向了离婚，加剧了精神打击。失独父母因丧子的精神创伤不经常与亲戚朋友来往，更不愿见到亲戚朋友的子女们，久而久之，成了社会边缘人。由于缺乏走出困境的勇气和社会交往的主动性，他们几乎与社会断绝了关系，能获取亲友的帮助也十分有限。

养老问题是失独家庭面临的最大问题，也是最现实的问题。在养儿防老观念根深蒂固的中国，居家养老依然是最主要的养老方式。失去子女的父母们也就成了“老无所依”的群体。中国社会化养老服务尚不发达，一方面，政府公办养老机构十分有限，且有诸多条件限制，失独父母们大多无法入住；另一方面，失独父母们又无力支付费用高昂的民办养老院。在国内，“以房养老”政策还处于探索阶段，因未形成完善的配套制度和操作细则，失独父母们也望而却步。

（三）失独父母权利意识凸显

随着公民权利意识的觉醒，失独父母作为曾经响应国家“只生一个好”号召的“光荣一代”，认为他们当年是为了支持国家政策，放弃了生育多个子女的意愿，现在因失去唯一的子女遭受着巨大的创伤，理应从国家获得相应的补偿。

2012年6月，就有来自全国各地一百多名失独父母到北京上访，申请国家补偿，但一直未等到正式的书面答复。期间又经过多次上访无果后，失独父母代表于2014年4月再次到北京上访，此次他们不仅仅是为扶助金而来，而是要维护失独父母的权益。

随着失独家庭的不断增多，一些地区结成了失独家庭民间自助组织，如上海市的“星星港”、武汉市的“温馨港湾”等。随着网络的普及，QQ群也成为失独父母们集体聚集和表达诉求的重要平台，如一个名为“爱在失独者之家”的QQ群成员已达971人。通过网络平台，失独父母相互支持、鼓励，倾诉心声，交流各地对失独家庭的帮扶政策，也经常开展维权活动。有学者已发现失独QQ群对失独者群体认同、计划生育工作以及社会管理造成了深刻的影响。一定意义上，以失独QQ群为平台的失独者网络聚集行为实质上是失独者对自身生存、发展的基本权益深度焦虑的情况下，为改变自身处境而进行的努力［5］。

除失独家庭集体到政府部门维权外，失独家庭个体维权案件也时有发生，如独生子女在交通事故中丧生时所引发的纠纷、赔偿案件，失独老人的“隔代探望权”问题及2014年广受媒体关注的“失独父母争夺冷冻胚胎案”。因此，只有从法律法规上完善失独家庭社会保障制度，才能真正保障失独父母的合法权益，也才能为失独父母提供有效的权利救济渠道。

（四）失独家庭现行帮扶制度不完善

目前我国针对失独家庭的帮扶政策散见于《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国老年人权益保障法》及一些意见、通知中。

《中华人民共和国人口与计划生育法》第27条规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助［6］。

该法条明确规定了地方政府有扶助失独父母的责任和义务，但遗憾的是未能出台与之相配套的实施细则，各地方政府执行的积极性不高，扶助资金筹集渠道不畅，难以保证贯彻落实。

《中华人民共和国老年人权益保障法》第31条规定：国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或者其他救助。老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助［7］。然而，失独家庭所面临的困境与“三无”老人不同，他们可能有生活来源，也未丧失劳动能力。参考“三无”老人帮扶政策不仅补偿标准过低，很多失独家庭也被排除在外。

2007年，国家人口计生委、财政部颁布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，希望以制度化的方式解决独生子女伤残死亡家庭的特殊困难，并在全国10省（市）开展计划生育家庭特别扶助制度试点工作。方案规定：独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，女方年满49周岁后由政府给予每人每月不低于100元扶助金。虽然该方案给试点地区的失独家庭带来些许关怀和帮助，但在具体操作中也存在难以落实的问题，如对扶助制度的性质把握不准、重视度不够、政策宣传不到位、资金管理不规范、缺乏长效机制。

2011年，人口计生委、财政部出台了《关于调整全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准的通知》，将独生子女死亡家庭特扶标准提高到每人每月不低于135元。2013年，国家卫计委、民政部、财政部等部门出台《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，将特别扶助金标准提高到：城镇每人每月340元，农村每人每月170元。即便经过两次提高，失独父母的特别扶助金标准也是很低的，甚至难以充抵物价上涨、通货膨胀的压力。

由以上相关法规、政策可以看出，有关失独家庭社会保障方面的法律法规或者不够系统、缺乏有效的制度设计，或者立法层次较低、没有贯彻执行力。有关失独家庭的扶助政策还存在不够透明、不够细化的现象。对失独家庭的补助不仅标准过低、范围过窄、形式单一，且随意性大、没有明确地方政府的责任，在操作中难以有效地保障失独家庭的权益。因此，失独家庭社会保障立法有着现实必要性。

［1］穆光宗.独生子女家庭的权益保障与风险规避问题［J］.南方论丛，2009（3）：14-21.

［2］魏银.坍塌与抗争：“失独者“真实生活图景透视［J］.南京航空航天大学学报：社会科学版，2013（1）：66-71.

［3］陈恩.全国“失独”家庭的规模估计［J］.人口与发展，2013（6）：100-103.

［4］谢勇才，黄万丁，王茂福.失独群体的社会救助制度探析——基于可持续生计视角［J］.社会保障研究，2013（1）：72-79.

［5］刘中一.失独QQ群及失独者网络聚集现象研究［J］.国家行政学院学报，2014（1）：98-102.

［6］中华人民共和国人口与计划生育法［EB/OL］.（2005-08-21）［2014-06-01］http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/21/content_25059. htm

［7］中华人民共和国老年人权益保障法［EB/OL］.（2012-12-28）［2014 -06-01］http：//www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305570.htm

【责任编辑王凤娥】

D922

A

1674-5450（2015）02-0050-03

2014-06-20

缴维，女，辽宁盘锦人，辽宁大学民商法学博士研究生，沈阳师范大学助理研究员。