以理念创新推进税收治理能力现代化建设

◆秦泮义

一、税收法定原则是推进税收治理能力现代化建设的根本准则

国家与社会关系理论认为，国家和社会是二元界分，各有其活动空间：在政治国家领域，政府权力是有限度的，其活动方式、程序、范围必须依赖于法律的明确授权，“法无明确授权则不能为”；在市民社会，主要受私法规制和约束，遵循主体平等、意思自治、等价有偿和诚实信用等民法原则，有其自发自主的生活样式、经济活动、文化信仰，政治国家不得干预，“法无明文禁止则可为”。这一理论体现在税收上，即为税收法定原则。党的十八届三中全会从加强社会主义民主政治制度建设、完善中国特色社会主义法律体系的高度提出了落实税收法定原则的要求，为税收治理体系和治理能力建设确定了基调，指明了方向。

由此，在税收治理过程中，从税收治理模式的选择到组织机构的设置，再到具体治理程序的制定，都要始终贯穿税收法定原则，即涉及税收治理的一切活动必须纳入法律范畴。无论上级领导做决策还是一般税务人员进行具体征管工作，都应该牢固树立这一理念，正确行使公权力，一言一行都要严格依照税法规定行事，即要依法行政，严禁为纳税人设置履行纳税义务的障碍，严禁设置侵犯纳税人权益的条款规定。这是推进税收治理能力现代化建设的基本前提。

二、促进税法遵从是税务机关的根本职责和战略目标

从立法角度讲，税收收入规模早已内化于各个税种的实体法律制度中。税法对税率、课税对象、征税范围等要素都做了明确规定，因此，税收收入主要取定于经济发展的状况。基于税收法定原则和依法行政要求，税务机关的根本职责和使命就是确保税法的贯彻执行，即促进税法的遵从，维护税收秩序，确保税收的公平、公正。正如《OECD 良好税务管理的原则》中指出的，“税收管理机构的主要职责是确保税收法律的合规性”。

税收实践中，发达国家也普遍将促进纳税遵从作为税务机关的根本任务和目标。美国国内收入局前任局长罗索蒂在其《绝处逢生》一书中指出，美国“98%的税收都不是由国税局的强制干预实现的”。基于此，他确定了美国税务局的新使命是：“为每个纳税人提供优质服务，帮助他们理解并履行税务义务，并在全体纳税人中公平、公正地落实税法。”

当前，以“营改增”为标志的新一轮税制改革正在积极稳步地推进中。值此契机，我们应适时完善税收征管改革，重新认识税务机关的职责，转变税收治理理念，全心全意为纳税人依法履行纳税义务提供便利和帮助，并对不愿遵从的纳税人进行查处打击。因此，在推进税收治理能力现代化建设过程中，首先需要进一步认清和明确税务机关的职责，牢固树立纳税服务理念，切实以纳税人为本，把“促进公平、公正执法，提高税法遵从度”作为税务机关的战略目标。

三、推进社会信用体系建设是提高税收治理能力的必要外部环境

人无信不立，国无信不强。社会信用体系是经济社会发展的重要基础。社会信用体系建设是确保数据完整、真实、准确、对称的必要外部环境。社会诚信度越高，涉税数据包括共享信息的准确度就越高，税务机关就可以比较容易地解决信息不对称的问题，从而可以高效率地发现那些不愿遵从和决定不遵从的纳税行为，通过现代化稽查实施有效打击震慑，提高税法遵从度。因此，应充分认识社会信用体系建设对于提高税收治理能力的推进作用。

党的十八届三中全会提出，“要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。”“要建立个人收入和财产信息系统。要加快建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。”2014 年6 月27 日，国务院又印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，从国家层面布局信用体系建设规划，强调要按照“政府推动，社会共建；健全法制，规范发展；统筹规划，分步实施；重点突破，强化应用”的原则有序推进社会信用体系建设，健全信用信息共建共享合作机制，统筹利用现有信用信息系统基础设施，依法推进各信用信息系统的互联互通和信用信息的交换共享，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息，形成覆盖全部信用主题、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络，到2020 年，实现信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。这为税务机关提升税收治理能力创造了良好的外部条件。

纳税信用是社会信用的基础。纳税信用制度建设对推进社会信用体系建设具有重要意义。税务部门以提高税法遵从度为宗旨，坚持褒扬诚信和惩戒失信同步进行的原则，全面参与社会信用体系建设，连续发布了《纳税信用管理办法（试行）》和《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》两个公告，通过完善市场主体纳税信用信息，建立守信激励、失信惩戒的联合机制，以期为守信纳税人提供便利服务和实质性支持，对失信纳税人进行曝光惩戒，用纳税信用推动税收管理创新，推动社会信用体系建设。

税务机关掌握着纳税人的相关涉税数据，这就要求税务机关树立大数据意识，端正对外开放相关数据的态度，积极主动参与到社会诚信体系建设大局当中，既要学会分享利用社会征信系统的信息，又要主动提供相关的涉税数据给征信系统，将纳税人的不良纳税记录公布于众，接受公众的监督。这样，一方面对不愿遵从税法的纳税人是一种信用约束，一旦产生税收不良记录，将会影响到该纳税人的诚信度，从而对其投资等生产经营活动产生不良影响，反过来促使其自觉遵从税法；另一方面，通过涉税数据的披露和使用，也会引起全社会对税收工作的关注，有助于形成良好的社会协税护税环境，最终促进税法遵从度的提高。这需要税务机关转变观念，积极发挥社会协税护税网络的作用，加强与金融机构、工商管理机构等相关部门的沟通、协调，及时取得第三方信息；同时，政府要制定相关法律，严格现金管理制度、银行等部门的信息共享制度，形成合力，共同营造公平、公正的税收环境，共同提高税收治理能力。2014 年12 月底，国家税务总局已经与国家发改委、中央文明办、最高人民法院等21 个部门联合签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，明确提出对税收违法“黑名单”当事人实施18 项联合惩戒措施，包括对“黑名单”当事人的任职资格、行政许可、政府采购、高消费、融资信贷、评优评先等方面进行限制。这一举措涉及措施多、覆盖面广、惩戒力度大，有助于发挥“组合拳”的威力，使重大税收违法案件当事人一处失信，处处受限，引导纳税人自觉遵从税法；有助于营造“守信者处处受益、失信者寸步难行”的良好社会氛围，推动社会信用体系建设，使诚实守信成为全社会共同追求，为进一步提升税收治理能力提供良好的外部环境。

四、加强国际合作是维护国家税收权益的必由之路

维护国家税收权益是体现税收治理能力的一个重要指标。随着经济全球化趋势的发展，人才、资本、货物和服务跨国流动加速，纳税人跨国经营的无国界性与税收管理有国界性之间的矛盾日益突出，给开放经济条件下的税收征管带来严峻挑战，跨国逃避税问题令多国政府税收利益遭受损失，国际社会开始高度重视税收和税收征管协作。2009 年4 月，20 国集团伦敦峰会呼吁采取行动，打击国际逃避税。2010 年5 月，经济合作与发展组织(OECD)与欧洲委员会按照税收情报交换的国际标准，通过议定书形式对《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》）进行了修订，并向全球所有国家开放，使《公约》影响力快速上升，正日益成为开展国际税收征管协作的新标准。 随着中国企业“走出去”的数量日益增加，政府已深刻认识到税收领域国际合作的重要性和必要性。2013 年8 月27 日，国家税务总局王军局长代表中国政府在法国巴黎签署《公约》，我国正式成为第56 个签约国，表明我国向税收征管国际化轨道上迈出了重要的一步，将进一步推动中国利用国际税收征管协作提高对跨境纳税人的税收服务和征管水平，有助于营造公平透明的税收环境，旨在提升我国税收治理能力，打击国际范围内的逃避税现象。

2014 年6 月底，我国又与美国就《海外账户税收合规法》（FATCA，已于2014 年7 月1 日正式生效）草签了实质性政府间协议，两国政府将以对等互惠方式分享本国居民在对方国家金融机构所持有的账户信息，包括开户银行名称、所开账户的账号、相关收益、开户人姓名、住址等信息，使中美税收合作迈出了实质性的一步。

上述国际合作措施将使试图通过外国银行转移、藏匿资金、财产的纳税人无处可逃，必将大大提升我国的税收征管特别是反避税能力。正在进行的税收征管法的修改，必须充分考虑国际化趋势的这一要求，增设相关条款规定，以法律形式明确国际税收合作的具体要求，为维护国家税收权益提供基本的法律保障，从制度建设上不断提升税收治理能力。

五、科技创新是推进税收治理现代化的技术支撑

作为技术支撑的，主要是通过信息化建设实现税收治理的各项措施。近年来我国的税收信息化建设可谓突飞猛进。国家税务总局设立了信息化建设领导小组统领全国税务信息化建设工作，目前正在稳步推进“金税三期”工程建设，从税收宣传到纳税服务、再到纳税申报、税收征管、税收稽查，都推行网络化、电子化办公，以此提高纳税服务质量、税收征管效率，节省征纳成本。随着科技的不断创新和大数据的开发应用，我国的税收治理能力将会得到大幅度提升。

总之，税收治理能力是国家治理能力的有机组成部分，要以纳税人为本，建立各级党委领导、财税部门负责、政府协调、社会协助、公众参与、法制保障的现代税收治理模式，与国家治理模式统筹一致，协同推进。建议正在修订的税收征管法以落实税收法定原则为契机，跳出税务部门来统筹研究修改完善各项条款内容，使其真正成为能够适应中国特色社会主义市场经济体制要求、得到社会普遍遵循的一部税收程序法，为推进税收治理能力现代化建设提供可靠的制度保障。