专业化、智能化与税收风险管理*——以淮安市地税局为例

◆王 猛

一、引言

风险管理作为降低风险不确定性和消极后果的实践活动，在人类生活中无疑具有极端重要性，它甚至“超越了人类在科学、技术和社会制度方面取得的进步”。①彼得L.伯恩斯坦：《与天为敌：风险探索传奇》，北京：机械工业出版社，2010 年版。将风险管理的理论与技术应用于税收管理领域，以降低和化解税收风险，是税收管理现代化的趋势和方向。目前，发达国家在尝试将风险管理运用于税收管理领域可谓是不遗余力，特别是以荷兰、澳大利亚、美国、英国等为代表的经济合作与发展组织国家在税收风险管理体系建设方面已卓有成效，有效降低了税收风险，提高了纳税遵从度，减少了税收流失。近年来，关于税收风险管理的实践和研究在我国方兴未艾。自2002 年国家税务总局提出“防范税收风险”，2008 年提出“加强税收风险管理”和2009 年提出“加快税收风险管理机制建设”以来，税收风险管理的理念受到越来越多的关注和重视。2010 年，国家税务总局明确提出把“以加强税收风险管理为导向”作为推进税源专业化管理工作的指导思想，指出了我国未来税收管理的重点和方向。

国内关于税收风险管理的研究文献虽也不少，但相较税收风险管理的实践而言还有许多不足。首先，现有关于税收风险管理的研究还主要停留在国际经验和国内案例的简要介绍阶段，而缺乏系统性解剖案例和提炼一般性理论资源的努力；其次，既有研究还停留在风险管理主要流程的述说阶段，而缺乏从宏观视野系统思考税收风险管理的一般性理论框架；最后，运用公共管理理论来理解和探讨税收风险管理更是一个缺失的视角。本文拟在既有研究文献和理论的基础上，建构理解税收风险管理的一般分析框架，并以江苏省淮安市地税局为例说明税收风险管理的探索与实践。

二、中国税收风险管理：挑战与趋势

一般而言，税收风险通常分为税收立法风险、税收征管风险和纳税遵从风险（税收流失风险）。本文意指的税收风险管理主要是指对纳税遵从风险的管理，即税务机关运用风险管理的理论和方法，充分配置资源和运用科学手段，对纳税人不依法准确纳税造成税款流失的风险进行管理和控制，以防范税收流失，提高纳税人纳税遵从度的过程和方法。实施税收风险管理无疑有利于保证税收的安全稳定，降低征管成本，提高税收管理效率。可以说，税收流失风险具有一定的普遍性。从历史角度来看，每个朝代、历史时期都存有逃避捐税、征税难的情况；从横向看，税收流失风险成为世界范围内的共同问题，各国都在积极寻求风险管理的技术和方法，防范税收流失。

无论是在基础理论和基础技术上，还是在组织机制和管理方法上，我国税收风险管理还依然处在起步探索阶段，成型的税收风险管理模式还在塑造之中。特别是随着经济、社会、技术和全球化的发展，以及人们所处环境复杂性、不确定性程度的增加，客观上又对中国税收风险管理构成了重大挑战。首先，当今人类所处环境的高度复杂性、不确定性和不可完全预测性特质，使得税收风险可能加大；其次，由于征纳双方信息的不对称，纳税人对自身利益最大化和降低纳税负担的追求，纳税人偷逃税的风险还将一直存在；再次，随着国际贸易的发展，新型商业模式和就业模式的出现，企业经营结构的变化，大大增加了税收征管的工作量和复杂性，人少事多的矛盾日益突出，无疑也增大了税收遵从风险。这也对税务机关的工作能力和风险管理能力提出了挑战；最后，大数据时代的来临和信息技术的发展对税务部门产生了深刻影响，要求对税收风险管理的流程、方式和手段进行根本性变革。同时，信息技术在税务部门的广泛应用，要求庞大的涉税信息数据支持，这对税务部门的数据管理和应用提出了更高要求。

中国税收风险管理中存在的上述挑战是无法回避的。只有从根本上变革税收风险管理的组织理念、组织结构、管理模式、技术和手段，准确把握税收风险管理的规律和趋势才是应对各种挑战的必然选择。我们有理由认为，税收风险管理必然朝着专业化和智能化的方向发展。一方面，税收风险管理专业化是税收征管模式转变的内在要求。由“保姆式”到“提醒式”，再到“稽查式”的转变和过渡，是税收征管模式的趋势和规律。随着社会经济的发展，传统保姆式的税源监控方式已经无法满足科学化、精细化和法制化管税的要求，只有建立以税收风险管理为导向的税源专业化管理新体系才是现代税收管理的必由之路；另一方面，税收风险管理智能化是适应现代信息技术对涉税信息进行管理和应用的必然选择。随着计算机和网络信息技术在税务组织管理中的广泛应用，组织管理方法与信息技术的高度融合，特别是大数据、物联网、云计算和移动互联网的兴起，智慧政府、智慧城市理念的出现，将对组织方式产出革命性影响，现代税务组织管理呈现出明显的自动化和智能化趋势。

三、税收风险管理：一个分析框架

图1 税收风险管理的分析框架

税收风险管理的分析框架是系统理解税收风险管理和建立科学化的税收风险管理体系的基石。而现有的税收风险管理分析框架往往只是对风险管理中的风险计划、风险识别、风险评估、风险推送、风险应对和风险反馈等环节进行简要式描述，而较少结合宏观的制度、社会经济和文化环境建构理解税收风险管理的一般性框架。本文在修正既有理论框架的基础上提出如图1 所示的税收风险管理框架。除对风险管理的流程这一核心的运行机制进行描述之外，还系统思考影响风险管理过程的制度规则、内外部环境、组织结构、人的动机、信息数据和技术等因素对风险管理的影响。

（一）制度规则

税收风险管理必须以宪法和相关法律、法规及部门规章中的规定为依据。譬如，宪法中确立的公民依法纳税的义务，税法中关于纳税人、征税对象、税目、税率、纳税环节、纳税期限、优惠政策、违章处理等做出的原则性规定，这是指导和框定税收风险管理的基本原则。我国的分税制结构、中央财政与地方财政的关系和税务机构的设置方式，构成了影响税收风险管理的又一制度背景，是分析税收风险管理的宏观环境。

除上述宏观制度环境外，还需要对税收风险管理的操作规则，如信息采集规则、数据分析规则、风险评定和风险应对规则进行深入分析。这些规则对税收风险管理的各环节的操作进行了规定和说明，成为指导和理解风险管理具体流程的指南。

（二）内部条件

税收风险管理受税务机构内部的组织机制、领导机制、人事制度、沟通机制和核心业务流程等因素的影响。组织机制反映了风险管理的内部分工，厘定了内部的岗职体系和权利义务关系；同时，组织机构要适应税收风险管理的要求，建构扁平化的组织结构形态，集中风险应对力量，增强风险应对能力和反应效率。领导机制负责统筹税收风险管理工作和把握风险管理的战略方向，是风险管理的核心机制。组织内部的人事管理为税收风险管理工作提供人才支撑和保障，必须适应税收风险管理专业化和智能化的要求。一方面，需要建设专业化的税收人才队伍，提高税务干部的专业素质和业务能力；另一方面，需要创新人事管理方式，形成人尽其才、才尽其用的人事制度环境。税收风险管理体系是一个系统工程，需要充分调动税务机构内部所有的部门参与，因此，畅通便捷的沟通机制是提高风险管理应对协作性和效率的重要保证。税收风险管理的业务流程对风险应对的职责进行了分割，又成为联系内部核心管理部门的纽带。清晰的业务流程管理是控制风险，降低成本，提高服务质量、工作效率以及对风险的反应速度的前提。

（三）外部环境

影响税收风险管理的外部环境包括纳税人的动机、经济状况、行业状况、宏观的经济环境和社会环境等。按照理性经济人假说，纳税人偷逃税和降低自身税负的动机是一直存在的，因而，偷逃税心理是偷逃税行为产生的重要动因。而纳税人的经济状况和对社会环境是否公平正义的感知又影响着偷逃税动机的强烈程度。纳税企业所在行业的经营发展和受监管状况，也影响了纳税人的遵从度。经济周期因素常常被视作是大量税收流失和征税困难的初始原因。①刘 星，卢东宁：《税收风险的生成机理及其防范研究》，《企业经济》，2004 年第10 期。另外，宏观经济的运行形势、政府的经济调控政策、产业结构都会影响税收风险管理。

（四）信息技术、数据和税收文化

现代化的税收风险管理必须以丰富的数据情报和先进的信息技术作支撑。庞大的涉税数据是风险管理的基础，涉税信息越丰富，风险识别和风险评估的准确度就越高；功能强大、安全性高、操作性强的税收征管信息系统是便捷化、智能化税收风险管理的重要保障。从这一角度而言，税收风险管理就是运用先进的信息技术系统从庞大的涉税数据库中找出存有疑点和风险的数据进行排除和应对，以防止税收流失，提高纳税遵从度的过程。

社会中的税收文化也影响税收风险管理。一方面，税收文化影响纳税人的偷逃税行为，如“偷税心理+偷税机遇＝偷税”的这样一种不良纳税文化大大增加了税收流失的风险；另一方面，税收文化对税收征管行为同样起到影响作用，如信息技术在税收中占有越来越重要的地位，信息技术逐渐融合到税收文化中来，成为税收文化中颇有特色的部分。

（五）运行机制

按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理的运行机制主要包括风险识别、风险评估、风险应对和风险反馈四个环节和指导四个环节的风险管理战略与目标。各个环节之间分工清晰明确，协调衔接有序，实行动态的闭环管理。风险识别是税收风险管理的起点，主要涉及分析哪些纳税人、哪些领域存在税收风险以及寻找对税款流失构成影响的各类风险因素，其目的在于通过查找风险信息，为风险应对指明方向，达到提高风险应对效率和保护税源的目的。风险评估则是按照制定的风险积分方法，计算纳税人的风险积分，在乘以排序的相关参数后，排定纳税人风险次序，确定纳税人风险等级，①李小平：《税收风险管理与模型应用》，北京：经济科学出版社，2012 年版。然后依据分级分类的管理原则，将风险等级排序后的风险管户推送到相应的业务部门进行处理，它是风险识别与风险应对的过渡环节。风险应对是对风险识别与评估环节的反应，即根据已推送的风险任务和疑点，采取相应的策略和措施，防范、控制和化解税收风险的过程，因此，它是税收风险管理的中心环节。风险反馈是风险应对机构在对纳税人采取风险应对措施后，向风险监控机构反馈应对结果的过程。风险反馈还能够检验风险识别是否科学和有针对性，风险等级排序是否与风险度大小的实际情况相吻合，风险应对措施是否有效，风险应对的收益率，风险应对后公众对税收遵从的认知状况等。②张爱球：《OECD 的税收风险管理理论与实践》，《中国税务》，2009 年第11 期。

四、专业化、智能化：淮安市地税局的探索与实践

江苏省淮安市地税局是国内较早探索运用风险管理理念进行征管体制改革的单位。早在2007年，淮安市地税局率先引入风险管理理念，研发税收风险控制系统，由管理分局对纳税人实施“提醒式”服务，防范与化解税收风险。③陈建浦：《在路上：税务管理创新探索与思考》，南京：江苏人民出版社，2011 年版。新时期，国家税务总局和江苏省地方税务局提出了税源专业化管理的要求。2011 年，淮安市地税局在原有第二分局的基础上成立了风险监控局，按照提升风险管理能力为主导和完善风险应对能力为机制的要求，实现了“征、评、管、查”的四分离，加速了“提醒式”向“稽查式”征管模式的转变。2012 年，又进一步完善了“征、评、管、查”的四分离，形成了基于风险管理的征管体制。

在风险管理上，淮安市地税经历了从计算机硬件和信息化建设，到数据分析，再到风险评估的转变，目前形成了风险计划、风险识别、风险评估、风险应对和风险反馈的全过程风险管理制度。至此，淮安市地税局已建构起较为成熟的税收风险管理体制。因此，系统分析和总结淮安市地税局探索风险管理体制的经验，对国内税务同行进行税收风险管理具有重要的示范意义和借鉴价值。

（一）以风险管理为核心，构建税收征管新体系

淮安市地税局经历了“保姆式”“提醒式”“稽查式”的征管阶段。征管体制从“征管、稽查”两分离（2004 年以前），到“征收、管理、稽查”三分离（2004 年），以及“征收、管理、稽查、数据分析”四分离（2007 年），并最后形成了“征收、风险评估、管理和稽查”四分离模式（2011年）。淮安市地税征管模式的变化，是逐步凸显数据分析和风险管理环节的过程。通过风险管理理念来重新建构征管体制，并进行相应的组织机构调整，把新型征管体制真正建构在纳税服务和风险管理两个基础上。

目前，淮安市地税局建立起了“征、评、管、查”四分离的专业化税收征管模式。纳税服务局、风险监控局、税源管理局和稽查局作为风险管理的主要主体，四个部门在税收风险管理上明确分工、相互协作。其中，风险监控局在税收风险管理中扮演着发动机和指挥中枢的作用，主要负责风险识别与评估环节；而纳税服务局、税源管理局、稽查局作为风险监控局推送风险的接收单位，主要负责风险应对环节。一方面，严格遵循“无推送，不应对”的原则，实行严格的“选案权”与“应对权”的分离，风险应对部门只负责应对风险监控局推送的税收风险；另一方面，风险应对机构将风险应对的结果反馈至风险监控局，由风险监控局对风险应对的效率和结果实施动态的监控。

（二）进行机构改革，构建风险管理新组织

淮安市地税局系统性改革伊始，就将组织结构调整和改革作为总体改革的重点。通过减少行政层级，以组织结构的扁平化和实体化来实现组织的规模经济和整体效率。按照税源管理专业化的要求和顺应税收管理机构“扁平化”及征管方式“集约化”的趋势，淮安市地税推动税源管理机构由单一的领导职能向领导和直接管理税源双重职能的转变。一是淮安市地税局通过撤销各管理分局内设机构，设置“大综合科”统一负责税源管理局的行政事务，提升行政效率；二是上收各税源管理局的财务、后勤，实施集约化管理，实行“大财务”和“大后勤”；三是将税源管理局原有的前台服务职能分离出来，集中由纳税服务局统一管理，实行“大业务”。按照税源管理专业化和集约化的思路，通过以上改革，淮安市地税局的管理分局完成了由全职能局到专业化税源管理局的转变。至此，税源管理局摆脱了烦琐的行政事务和前台服务工作，而专注于风险应对和数据管理职能，成为风险管理系统中非常重要的一环。

（三）实施机制创新，构建风险管理专业化体制

淮安市地税局在税收风险管理领导体制、应对机制、合作机制等方面进行创新，构建了专业化的风险管理体制。一是成立由风险监控局牵头的税收风险管理领导小组作为税收风险计划管理的决策机构，全面负责税收风险管理的统筹指导，审定年度风险计划和对风险管理计划执行中的重大问题进行决策。

二是建立专业化的风险应对机制。一方面，按照分级管理的原则，不同等级风险由不同机构进行应对。按照风险评定规则区分出低等、中等和高等风险，分别推送至纳税服务局、税源管理局和稽查局，由专门机构采用有针对性的应对手段和策略进行应对；另一方面，根据分类应对原则，通过区分重点税源与一般税源，实施税源专业化管理，提升风险应对针对性、专业性和效率。为加强重点税源管理，提高重点税源监控和税收管理水平，成立了重点税源管理局。

三是强化风险管理岗责体系，完善风险管理责任机制。健全的岗位职责体系是实施税收风险管理的基础，通过合理分权、规范工作流程，形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税收管理体系，确保对税源的有效监控。一方面，按照税源管理专业化要求对纳税服务局、风险监控局、税源管理局、稽查局、规划财务处、征管科技处、税政处、政策法规处等机关的风险管理职能进行了清晰界定；另一方面，在各部门内部又分别设立若干风险管理岗位，如数据管理岗、风险识别岗、风险推送岗、风险应对岗，权力责任分配到岗位个人。 在此基础上，依托大集中系统，进行流程管理和节点推送，实施对风险管理人员的动态监控，建立了“责任明确，监控到位”的风险管理责任机制，最大限度地减少因税收执法风险所造成的税收流失。

四是引进专业税收中介机构，建立风险管理的合作机制。为进一步提高稽查工作质量和效率，适应专业化稽查管理的需要，淮安市地税局在税务稽查中充分利用中介机构的专业性、经济性优势，引进外部机构协助稽查人员进行税务审核，构建了地税局与中介结构合作治税的良性机制。

（四）实施团队管理，创新风险管理模式

团队建设是淮安市地税风险管理的主要特色之一。在风险管理系统开发阶段，通过抽调业务精英组建业务需求团队开发和完善风险管理应用软件，提高风险管理的信息化水平。在风险监控局，建设税收风险计划统筹团队、风险识别团队和风险排序团队、风险监督与评价团队，统筹风险计划和人力资源，形成统一的大风险监控格局，增强了税务干部的团队合作意识和协作能力。在稽查局，按照专业化稽查的要求，整合稽查干部力量，按照行业分类组建专业化的稽查团队，集中业务精英对重点风险领域进行重点打击。

（五）以信息化为支撑，构建智能化风险管理体制

智能化是税收风险管理的趋势和方向，也是智慧型政府的基本特征之一。智能化要求在风险管理中充分利用计算机和信息技术，实现风险管理的自动化，通过软件程序来完成风险管理。目前，淮安市地税局在智能化风险管理方面做出了诸多探索。首先，按照信息管税的要求，运用企业财务报表数据采集系统自动采集企业的涉税数据，提高了涉税数据的准确性；运用税收征管保障平台，全市25 个机关单位上传涉税数据，为税收风险管理提供了大量的第三方数据。其次，高度重视系统运维和网络安全建设，通过上线智能运维管理系统如机房场地监控系统、网络监控系统、应用软件运行监控系统，建立自动预警机制，构建了一套安全化、智能化的运维体系。最后，依托大集中系统和风险监控局“五中心”（数据采集、数据审计、风险监控、业务指挥和决策参谋中心）的职能定位，构建起风险识别、风险排序、风险预警、风险推送、风险稽查为一体的集中化、智能化风险管理体制。

（六）培育风险管理文化，构建风险管理新氛围

淮安市地税局在系统构建风险管理体制的同时，还倾力营造风险管理的软环境，加强对税收风险管理的宣传，教育与激励全体税务人员牢固树立税收风险管理理念。目前，淮安市地税局已形成一整套围绕风险管理的组织文化，涉及数据管理、信息技术、责任价值观、遵从度假设等方面。例如，秉持“优质的纳税服务与高质量的风险监管能够提高纳税人的遵从度”，即“纳税服务+税收执法=税收遵从”的基本假设，把纳税服务和风险应对作为提高税收遵从度，防止税收流失的突破口。坚持“还责于纳税人”的责任价值观，由纳税人实行自主申报，税务部门实施事后的监督和稽查，这为未来税收风险管理的新模式奠立了基础。淮安市地税局还形成了“用什么数据，采集什么数据”的数据管理观，“机器管人”“数字会说话”的信息化价值观。更为重要的是，淮安市地税局形成了围绕风险管理的组织安排、人事制度、业务流程、领导方式和沟通机制，作为风险管理文化的载体，使得税务干部对风险管理文化有了更深入的理解。

五、结语

构建以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以信息管税为依托，以税源分级分类为基础，建立纳税服务、风险监控、风险应对的税源专业化管理新体系是未来税务组织改革的方向。税收风险管理在加强税源深度管理、防止税收流失方面发挥着重要作用，必然是未来税务工作的重心，亦是“稽查式”征管模式的内在要求。淮安市地税局在税收风险管理上进行的探索和实践对国内同行具有重要的借鉴应用价值。淮安市地税局在吸收国际先进风险管理理念和方法的同时，在我国的制度环境、社会经济环境、行政体制、技术水平和文化习惯中寻求合适的税收风险管理模式，也为探索符合本国国情的公共风险管理模式积累了宝贵经验。