论城市贫困救助中的服务型救助

2015-04-10何明洁

社会工作与管理 2015年3期

关键词：贫困者服务型救助

何明洁

（四川大学公共管理学院，四川成都，610064）

论城市贫困救助中的服务型救助

何明洁

（四川大学公共管理学院，四川成都，610064）

发展服务型救助是新时期我国城市贫困救助在救助理念、内涵、形式等方面的全面拓展，是以提供服务的形式开展的社会救助，是城市贫困综合救助体系的有机组成部分。它与城市贫困救助既有的基本生活救助、专项救助和应急救助互相搭配、各司其职，可以有效地解决反贫困实践中制度刚性与需求多样性之间的矛盾。应从框架设计、机制设计、技术设计、监督评价机制、经费保障等五方面创新发展服务型救助的政策。

服务型救助；城市贫困；社会救助

制度化的贫困救助是一个社会公共安全的基本保障，体现了国家对公民的社会责任。2014年2月国务院颁布了《社会救助暂行办法》，表明我国政府以法治方式推进社会救助制度建设的决心。[1]然而，我国城市贫困救助在实践中普遍存在救助资源过度集中于“低保”人群、边缘困难群体受助不足、传统救助方式造成“福利依赖”、受助者反贫困动力欠缺等问题。《社会救助暂行办法》的出台引起笔者思考：在制度化救助已基本定型的前提下，城市贫困救助的内涵能否进一步拓展，社会救助管理创新能否出台新的举措，为不同情况的贫困者提供针对性更强、脱困效果更显著的帮助？

一、贫困者的发展性需求

长期以来，我国贫困救助的传统做法带有典型的“问题导向”特质：[2]贫困者存在哪些方面的生活危机，政府就制定对应的托底救助政策。然而，随着社会、经济发展水平不断提高，这种问题导向式、残补式的城市社会救助所固有的缺陷日益凸显：救助措施可解得一时之困，却难以帮助贫困者及其家庭走出困境；不少人“低保”领了很多年，却一直没法摆脱窘迫，回归正常的社会生活。救助政策的统一性与致贫原因多样性之间的固有矛盾难以调和，贫困者及其家庭差异化的救助需求得不到有效响应，这成为困扰城市贫困救助事业发展的一大顽疾。

当前，我国致力于提高社会治理水平，《社会救助暂行办法》明确鼓励和支持社会力量参与社会救助，[3]这为城市社会救助拓展救助内涵、响应救助对象的发展性需求、有效助推救助对象脱贫脱困提供了重要的制度支持。在新的政策环境下，政府和社会力量应分工协作，政策性救助解决贫困者的基本生活保障，社会力量针对贫困者的发展性需求开展工作。如此，城市贫困救助则有望切实提升反贫困效果，破解社会救助“救急难救穷”的难题。

那么，什么是贫困者的发展性需求？笔者认为，它是贫困者除了维持最基本的衣食住行外，摆脱困境后在各方面比现状改善之后而产生的需求，尤其指向对更多机会和社会资源的获得。贫困调查经常反映出来的，有劳动能力者想要找到工作、残疾人企盼得到专业康复训练、未成年人渴望参加才艺训练、老年人希望有人陪伴、病人盼望有改善身体和家庭状况的好办法，等等，这些都是贫困者发展性需求的日常表达。

当然，响应贫困者的发展性需求并不意味着他们一定能成功脱贫脱困，但它必然表现为贫困者社会能力的进步、增强和提高，具体体现为权益意识的觉醒、能力的改善、经济收入的增加、生活的质量提高、社会地位的上升……尤其在城市中，绝对贫困已基本消灭，相对贫困成为主要问题，政策制定者要充分认识到，时至今日社会救助的功能已不光是托底，还须脱贫，救助策略应从生存保障转向生活保障。[2]这就需要开发柔性的救助制度，建立服务型救助的理念，通过制度创新和吸纳社会力量来响应贫困者的发展性需求，最终提高我国城市贫困救助的水平和效率。[4]在刚性的救助框架中添加柔性救助的制度设计，这是《社会救助暂行办法》已经开启却尚未明确讨论的重要领域。

二、服务型救助的概念与内涵

（一）服务型救助的定义

近年来，在社会救助体系的研究中，越来越多的学者提出“救助服务的内涵亟待拓展”[4-5]，“基本生活水平的测量应包括基本生活品和基本服务消费项目”[2]， “社会服务应该提到与经济援助同等重要的地位”[6]等观点。随着社会经济发展水平稳步提高、救助理念持续更新，对服务型救助进行系统研究，开拓柔性社会救助工作方式，从而响应贫困人群的发展性需求，切实提升我国城市反贫困行动效果到了最佳时机。

在本文中，服务型救助与传统的物资、现金救助相对应，指的是以非物质、非现金和提供服务为特征，针对贫困者及其家庭的发展性需求，以帮助救助对象脱贫脱困为目的，在运作方式上由政府主导、社会组织等社会力量全面参与的救助方式。

（二）服务型救助的内涵与功能

服务型救助属于柔性社会救助，它以人为本，重视量身定制。从内涵与功能看，主要在三个方面发挥当前城市社会救助难以实现的功能。

1.直接服务

服务是服务型救助的基本功能。发放现金和物资只能保障城市贫困家庭维持基本生活。要改善困境甚至摆脱贫困，则需要解决他们家庭面临的具体困难。比如，为了将家庭中有劳动能力者从照料性事务中解放出来，贫困老人需要得到就近的养老照顾，残疾人需要接受康复训练，孩子课后要有安全的地方接受课业辅导或参与兴趣活动。这就得由服务型救助来提供解决方案，既向有劳动能力者开展就业帮扶，又为家庭中需要照料的成员提供优质低价的专业服务，解除贫困家庭的后顾之忧。

2.精神和心理支持

城市贫困者及其家庭普遍存在生活圈子狭小、社会融入不良的问题，但他们参与社会生活的愿望十分强烈。笔者2013年开展的一次城市贫困人群社会服务需求的调查数据显示，贫困者对社会服务需求响应的前4项是：体检、参与社区活动、丰富娱乐活动和扩大社会交往服务，且低保户和边缘户的排序完全一致。除去“体检”一项，后三者都可归结为“社会交往类需求”。

一边是城市贫困者展现出的强烈的扩大社交的意愿，另一边是当前城市反贫困工作中精神救助、心理救助工作亟需得到重视。精神救助和心理支持服务是激励身处困境者克服困难、战胜困难的精神力量。服务型救助既能通过直接服务解决贫困者的具体问题，也在活动中给服务对象提供精神和心理支持，调动他们自立自强的主体性。同时，参与活动也让贫困者认识与自己存在相似问题的人，从而建立起社会支持网络，起到互帮互助的作用。

3.增能和权益维护

随着人们对贫困的认识逐步深入，从个体的角度看，致贫的深层次原因往往与能力欠缺、社会资源稀少或权益被剥夺有关。服务型救助在提供服务之前都会实施需求调查，与贫困者及其家庭一起进行需求澄清和资源梳理。这一过程对贫困者起到了需求唤醒和权益意识启蒙的作用，达到为服务对象增能、充权并维护权益的目的。同时，服务型救助在宏观层面也能够促进社会倡导的公平正义。

三、服务型救助的意义

服务型救助在柔性解困、精神支持和权益维护方面能够发挥当前城市社会救助未能负担的重要功能，它代表了城市反贫困未来的发展趋势，是新时期城市贫困救助的组成部分。发展服务型救助对于城市贫困救助工作有重要意义。

（一）贫困救助理念变化的产物

近年来，国际社会的反贫困行动已由补足匮乏的传统做法越来越多地转向重视人的全面发展，[7]英国、美国、拉美一些国家的社会救助纷纷加强了以人力资本投资为特征的发展性救助；[8]而我国目前仍以收入救助为主，急需应时而变。首先，服务型救助属于柔性社会救助，它以救助对象的表达性需求为依据，强调以人为本、量身定制，体现了社会政策对人的尊重与关怀。其次，服务型救助以服务作为救助方式，注重城市贫困者的能力挖掘和资源重组，其能力扶贫和精神/心理扶贫的取向非常明显。它关注服务对象本人改变现状的主动性和积极性，“激励”多于“给予”，能够达到积极救助的目的。

（二）拓展救助内涵的必然要求

在城市，绝对贫困已基本消除，相对贫困的消除会成为将来工作的主要目标，贫困救助的内涵也需拓展以适应变化，而发展服务型救助正是顺势而为。第一，理念的拓展体现为生存救助向生活保障的转向：[4]单纯的残补式救助仅能解决基本生活，更具针对性的服务才可促进贫困者能力提升和生活信心增强。第二，救助形式的拓展表现为服务的加入：透过专业服务项目开展帮困扶贫，弥补了当前城市社会救助仍处于空白的服务领域，促进社会救助形式多样化。第三，服务型救助以困境为导向，不截然划分服务对象，避免了救助资源的过度叠加，拓宽了社会救助的受益面，有助于促进社会公平正义。

（三）创新社会救助领域的治理方式

我国制度化的城市贫困救助，长期以来都是由政府一手包揽，职能部门尤其是基层单位不堪重负。社区的民政专干一个人要负责整个社区几十人、上百人的救助工作，很难兼顾服务效果和专业技能。不少考取了“助理社会工作师”和“社会工作师”资格的社区民政专干反映：不是不想提供专业化的服务，而是来找的人太多了，要管的事情也太多了！最后只能确保按政策办事，哪儿还有时间和精力兼顾专业化！

社会救助是一项需要全社会共同参与的复杂事业，而我国政府全权负担的工作方式使职能部门负担过重，服务水平参差不齐，救助效果也受到影响，[4]其实际后果就是政府独自扛了大包袱、费了大力气，却不见得让老百姓满意。创新社会救助领域的治理方式，意味着广泛动员和组织社会力量参与社会互助和社会服务，服务型救助应作为城市社会救助管理体制改革的抓手，通过政府购买服务或项目招标，引导具有专业资质的社会组织通过承接服务加入进来，让社会救助工作尽早实现社会参与、多元协同。在此次颁布的《社会救助暂行办法》中，社会力量参与作为专门部分写入法规，体现了国家对这一问题的高度重视，也是《办法》的一大亮点。[1]

（四）厘清社会保障制度各部分的关系

社会福利是一个整体系统，社会救助保障底线公平，社会保险化解风险，社会福利满足人们共享发展成果。[9]服务型救助是社会救助与社会福利的中间地带，厘清社会救助与社会福利的关系，有助于明确社会救助的功能和定位，考量社会福利与社会救助的边界，激发对社会保障体系各部分关系展开思考，有效衔接各部分结构。如果根据贫困者需求提供针对性服务，分层次、分类别施保，服务型救助是社会救助不可缺少的一部分；如果以需求和困境类型为导向，将社会服务推而广之，扩大受益面，服务型救助便整合成社会福利服务的一部分。

四、发展服务型救助的政策建议

服务型救助是社会救助体系逐步完善的产物。它能有效调和刚性的济贫政策与受助者复杂的贫困成因及需求多样性间的矛盾，是我国城市贫困救助在新时期更新理念、拓展内涵、提高效率、丰富形式的迫切需要。在明确了服务型救助的重要意义后，笔者就发展服务型救助提出政策建议。

（一）框架设计：城市贫困综合救助体系的有机组成部分

发展服务型救助不是要全盘改变当前的城市贫困救助体系，而是要将服务型救助整合为其不可分割的组成部分。《社会救助暂行办法》专章论及社会力量参与，社会救助工作要从资金、物资保障转向资金物资保障、生活照料服务和心理疏导结合，[3]但新加入的救助效果如何体现？笔者认为，“服务型救助”的理念正与之契合，并应作为一种清楚的思路呈现在城市贫困救助体系中（见图1）：按现行的制度设计，[3]最低生活保障制度、特困人员供养构成的基本生活救助解决贫困者的基本生活；专项救助依据困难类型为城市贫困人群提供住房、医疗、教育、就业等方面的专门帮助；应急救助主要面对突发灾难和突发事件带来的急性伤害；而服务型救助则面向城市贫困家庭的具体需求提供差异化的解困服务。

图1 综合性、发展型救助体系示意图

如果说基本生活救助、专项救助和应急救助属于“问题响应型救助”，那么服务型救助就是典型的“需求响应型救助”。四个层次的救助方案各司其职、互相配合，既可解决贫困者的基本维生问题，又照顾到贫困的复杂性和多维性，保证城市贫困救助体系高效运转。

（二）机制设计：政府与社会组织分工合作

创新社会治理体制要鼓励和支持社会各方参与，[10]发展服务型救助就是要在城市贫困救助中通过政府购买公共服务引入专业社会组织有序参与服务提供，社会组织与政府职能部门分工协作，实现政府减负、社会组织增效、受助者得益，产生显著改善救助服务的效果。

一方面，政府澄清职能，放权归位。“放权”指政府撤出服务直接提供领域，把适合社会力量提供的专业事务通过委托、承包、采购等方式转移给专业机构承担；[11]“归位”指政府回归管理职能，只负责制定政策和效果评估，摆脱“既当裁判又当运动员”的尴尬，减轻行政负担。同时，在公务员制度改革的趋势下，通过扩编增人的办法来加强工作已不可行，只有激发社会力量尤其是专业社会组织参与来提高社会救助工作的基层经办能力。另一方面，在政府撤出的具体领域，具有专业资质的社会组织得以进入，扮演好服务提供者的角色，增强救助服务的专业性，机构自身也在服务工作中实现专业成长、提升组织效能。

（三）技术设计：专业社会工作介入

作为社会建设的重要组成部分，社会工作在发掘需求、中介服务、化解矛盾、解决问题方面有着不可比拟的专业优势。社会工作本身就起源于城市贫困救助，社会工作介入社会救助能够互相增益。[12]《社会救助暂行办法》也对社会工作服务机构和社会工作者参与社会救助做出了明确规定，提出“县级以上人民政府要发挥社会工作机构和社会工作者的作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升和心理疏导等专业服务。”[3]

服务型救助以服务为本，以脱贫解困为目标，专业优质的服务离不开社会工作的全程参与，是社会工作发挥作用的重要领域。在项目设计阶段，社会工作的“优势视角”理论能够帮助工作者进行需求甄别和资源整理，与服务对象一起制定契合实际的服务方案；服务进行过程中，社会工作的专业方法能多方调动服务对象的主观能动性，激发其助人自助，营造个人、群体、社区全方位的反贫困环境；在服务结束阶段，社会工作知道如何妥善处理结束期服务对象的问题和情绪，及时跟进，并采用系统的方法完成服务的后续评估。当然，社会工作在服务的同时也起到了政策宣传、倡导的作用，而通过服务过程，社会工作者还可以开展政策研究，向决策者提供即时、有效的政策建议，提高社会救助水平。

（四）监督评价机制：效果导向的社会评价与专业标准相结合

服务型救助是社会救助体系中由政府主导、面向贫困者的公共救助服务。一方面必须保证公共产品的公益性、普惠性；另一方面也要确保项目的服务质量不因公益性而打折扣。建设服务型救助要做好项目的监督评价工作，通过科学的考评机制来引导和管理至关重要。

首先，服务型救助要注重效果，必须建立效果导向的社会评价机制，使其具有多主体、动态管理的特点。“多主体”指社会评价要综合服务对象反馈、机构自评、社区评议和舆论监督，不能仅听一家之言；“动态管理”指项目评估要根据服务项目的特点和规律，把日常考评与阶段性评估相结合，便于主管部门及时掌握动态。

其次，服务型救助要力求专业，专业服务标准必不可少。管理部门要组织行业专家成立技术指导委员会，协助机构澄清价值观念，制定服务标准，规范服务流程，确保服务的专业品质。专业服务标准一旦制定，技术指导委员会要据此对机构及其服务进行中期和结项评估，并向主管部门提出是否继续购买服务的专业建议。

（五）经费保障：政府购买公共服务

服务型救助的资金从何而来？鉴于服务型救助是社会救助的有机组成部分，应享有与低保救助、专项救助、应急救助同等的政策和资金支持。在现有预算体系中有没有可用于开展服务的社会救助工作的开支项目？帮助救助对象“社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”[11]的经费如何从社会救助资金的预算条目中得到体现？这些问题都将是《社会救助暂行办法》出台后各级政府和职能部门必须要面对的。《社会救助暂行办法》为政府购买服务提供了法律依据[3]，建议从地方政府每年购买公共服务的预算中专项列支服务型救助项目，明确公共资金中用于购买公益慈善、扶贫济困类项目的比例，确保经费不被占用。

同时，化解服务型救助的资金压力，还需要在政府购买公共服务的模式上给予更多政策支持，引入基金会等多种社会资源一起来解决社会组织承接公益服务的资金难题。未来，服务型救助应是政府、社会、专业机构共同投入的结果：政府负责提供政策支持和项目的启动资金、场地、硬件配套；基金会等社会力量提供社会资源，负责社会资金匹配、技术资格审查和项目管理；而机构自身的投入主要用于团队建设、专业培训和员工福利。通过这种方式，在救助服务项目的公益性和可持续性之间寻找平衡点，确保公益服务性质不变、品质不下降，同时让运营的社会机构能够持续、良好地发展。

五、结论

服务型救助在救助理念上属于差异化救助，它从贫困者的具体需求出发，为不同类型贫困者及其家庭的特殊需要提供直接帮助；在救助方式上，它重视受助者的能力唤醒和资源重整，可以解决现金和物资救助带来的福利依赖问题，由输血式救助转向造血式救助；在结构上，服务型救助由保障贫困者基本生活走向为其提供有尊严的针对性服务，弥补了基本生活救助、专项救助和应急救助的不足，构成城市贫困救助体系不可分割的一部分；在服务对象上，它可以实现从绝对贫困人群的救助向相对贫困的人群扩展，沟通社会救助与社会福利的边界。此外，服务型救助还能促进社会多元主体共同参与，提升贫困救助的社会化、专业化水平。

城市贫困的成因、表现和社会影响随时代变迁而不断变化，解决贫困问题的理念、思路和对策也应顺时而变、与时俱进。开展服务型救助代表了当前城市贫困救助的发展趋势，有理由相信，它对于缓解城市贫困、推动城市减贫将起到积极而有效的作用。