中山市异地务工人员随迁子女义务教育问题研究

2015-04-10李承杰蔡妃娜肖咏梅

社会工作与管理 2015年3期

关键词：中山市民办学校户籍

李承杰，蔡妃娜，佘航，肖咏梅

（1.中山大学港澳珠三角研究中心，广东广州， 510275； 2.广东省中山市人民政府办公室，广东中山， 528403）

中山市异地务工人员随迁子女义务教育问题研究

李承杰1，蔡妃娜2，佘航2，肖咏梅2

（1.中山大学港澳珠三角研究中心，广东广州， 510275； 2.广东省中山市人民政府办公室，广东中山， 528403）

解决好异地务工人员随迁子女的教育问题是留住外来人才、促进教育公平的一个重要课题。广东省中山市异地务工人员随迁子女具有入学规模相对较大、以民办学校为主、以外省学生居多的特点。该市积极探索积分入学、公办学校全面实行免费义务教育、拓宽异地中考报考范围、大力发展民办教育等方面的政策措施，但仍在公办学位缺口、教育经费压力、外省学生升学、民办教育发展等方面面临挑战。进一步提升随迁子女受教育水平的对策，包括扩大公办学位供给、加大财政投入、畅通异地升学渠道、规范教育学籍管理、扶持民办教育发展等。

异地务工人员随迁子女；流动儿童；义务教育

随着经济社会的发展，中山市常住人口中异地务工人员数量已经超过户籍人口数量，撑起中山市发展的半边天。解决好异地务工人员随迁子女的教育问题，既是留住外来人才的必要条件，也是促进教育公平的应有之义，更是促进新老中山人融合、建设“三个适宜”幸福和美中山的重要课题。

本文拟对随迁子女在中山市接受义务教育的现状、已有的措施、面临的挑战进行梳理，并对下一步如何提升随迁子女受教育水平提出对策建议。

文中的数据和资料除单独标注出处的情况以外，均来源于以下三个渠道：（1）中山市政府出台的与异地务工人员随迁子女教育相关的政策文件；（2）中山市教育局提供的统计数据；（3）课题组成员访谈中山市教育局相关工作人员、民办学校教学管理人员、非户籍学生和家长收集的资料。数据和资料经内部渠道取得，具体的获取途径、时间、地点和人员等信息不便公开。

一、中山市随迁子女接受义务教育的概况

2012年，中山市全市义务教育阶段在校学生有35.58万人，其中非中山市户籍学生有20.09万人，占全市义务教育阶段学生总数的56.5%。非户籍学生中，有15.65万人在读小学，4.44万人在读初中；有7.14万人在公办学校就读，占全市非户籍学生总数的35.5%，有12.95万人在民办学校就读，其中7 400多人父母双方在外市工作。主要呈现三个特点。

（一）义务教育阶段非户籍学生增长快，规模相对较大

据统计，2003—2012年，中山市全市义务教育段非户籍学生数由5.56万人增加到了20.09万人，平均每年增加约1.5万人，年平均增长率高达15.3%；而同期全市义务教育段户籍学生数却从22.63万减少到15.49万，年平均增长率为-4.1%。义务教育段非户籍学生的规模不断增大，占全市义务教育段学生总数的比例逐年上升，于2010年首次超过中山市义务教育段户籍学生数。如图1。

图1 全市义务教育段户籍和非户籍学生人数对比

（二）入读学校以民办学校为主，公办学校学位十分紧张

2003—2012年，中山市入读公办学校的非户籍学生由3.82万人增加至7.14万人，年平均增长率为7.2%，低于全市非户籍学生总数年平均增长率8.1个百分点。说明每年新增公办学位数远远少于新增非户籍学生数，公办学校学位十分紧张。十年间入读公办学校的非户籍学生数占全市非户籍学生总数的比例由68.7%下降到了35.5%，与全省52.7%的平均水平有较大差距；而同期入读民办学校的比例则由31.3%上升至64.5%，表明民办学校越来越成为解决非户籍学生上学问题的主要途径（如图2）。

图2 非中山市户籍学生入读民办学校和公办学校人数对比

（三）非户籍学生中以外省学生居多

2003—2012年，中山市义务教育阶段来自外省的学生数量从3.14万人增加到13.34万人，年平均增长17.4%；同期来自本省外市的学生数量从2.42万人增加到6.75万人，年平均增长12.1%。2005年，外省学生数量是本省外市学生数量的4倍，从2006年开始一直稳定在2倍左右的水平（如图3）。

图3 非户籍学生中本省外市学生与外省学生人数对比

二、中山市解决随迁子女义务教育问题的措施和成效

（一）制定和完善政策法规

为解决随迁子女受教育问题，中山市相继出台了《转发关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（中府办〔2005〕43号）、《关于加快推进教育现代化的实施意见》（中委〔2010〕13号）和《中山市义务教育阶段学校招生工作意见》（中教〔2011〕40号）等文件，从招生升学、经费保障、学校发展、师资配备等方面作出了比较完善的规定，构建了相对完备的政策体系。强调要坚持“两个为主”和“三个确保”，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主；确保现有公办学位数稳定并逐步增加，确保公办学校招收流动人口子女总量逐步增加，确保公办学校招收流动人口子女的比例逐步增加。

（二）积极探索积分入学办法

2007年以来，中山市小榄、火炬、东升等镇区创新思路，积极探索流动人员子女凭积分入读公办学校的办法，公开、公正、公平地解决流动人员适龄子女教育问题，在社会上产生了积极反响，其经验在广东全省推广。针对流动人口和教育发展现状，中山市委市政府从2009年开始先后出台了《中山市流动人员积分制管理规定》及《实施细则》，以“总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名”为原则，实现流动人员子女入学制度化、规范化、优质化管理。2010年和2011年中山市积分入学指标均为6 000人，2012年增加到8 000人，2013年提升到8 800人，入学指标不断增加。市级积分制实施以来，截至2012年，共有4.41万个非户籍义务教育学生受益，其中1.68万人通过市级积分入读公办学校，2.73万人通过镇区积分或政策借读等方式入读。中山市不断深入探索积分制的广度和深度，2013年初出台了《关于拓展异地务工人员享受公共服务广度和深度的意见》（中委〔2013〕7号），规定从2014年开始，全市公办学位除满足中山市户籍学生入学需求外，剩余的80%用于市一级积分入学，20%用于政策性借读，着力缓解流动人员子女入读公办学校难的问题。

（三）公办学校全面实行免费义务教育

根据广东省财政厅、教育厅《关于调整完善城乡免费义务教育政策的通知》（粤财教〔2012〕94号）精神，从2013年春季学期起，中山市取消了中价[2009]93号关于“不符合免费义务教育条件的外省户籍学生，在全市公办小学、初中学校就读的，收费标准统一按小学每生每学期330元（含课本费和作业本费，下同）、初中每生每学期500元收取”的规定。即对在中山市公办小学、初中入读的学生，不论户籍，一律减免杂费和课本费。该政策进一步减轻了非户籍学生的负担，使其真正享受免费义务教育。

（四）异地中考拓宽报考范围

自实行积分入学制度以来，中山市不断完善非户籍学生中考政策。根据《关于印发2010年中山市初中毕业生学业考试与高中阶段学校招生工作意见的通知》（中教〔2010〕8号），具有三年中山市初中学籍的本省外市学生即可享受中山市户籍生待遇，任意报考国家级示范性普通高中，该项政策进一步拓宽了流动人口子女的受教育范围。2013年起，根据《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在中山市参加中考工作的实施意见》（中府办〔2013〕20号），在中山市有合法稳定职业、合法稳定住所，并连续三年持有中山市有效居住证、按照国家规定在中山市参加社会保险连续三年以上的非中山市户籍进城务工人员，其随迁子女具有中山市初中学校连续三年完整学籍，在中山市报名参加中考的，与中山市户籍考生同等录取。根据这一政策，2013年中考全市共有477名外省考生符合报考资格。

（五）民办教育健康发展

中山市通过加强政府主导下的制度建设，不断完善教师年金制、社会保险等扶持性的制度体系，有效促进民办学校健康、优质发展。民办教育升级转型，管理更加规范，整体水平进一步提升。（1）数量增长较快。全市民办中小学由2002年的5所发展到2012年的74所，2012年专任教师7 250人，在校生15.53万人。（2）质量不断提高。中山市以推动民办学校创建等级为抓手，积极开展教育培训，不断加强学校管理，涌现出一批有特色、高水平的民办学校，形成公办民办学校并驾齐驱、良性竞争的发展态势，较好地满足了多样化需求。现有的74所民办学校已全部创建成为规范化学校，其中市一级以上22所，比例达30%，可提供民办优质学位5万多个。

三、中山市提升随迁子女义务教育水平面临的挑战

（一）公办学位缺口大

2012学年，中山市全市非户籍学生中有7.14万人就读于公办学校，只占非户籍学生总数的35.5%，与全省52.7%的平均水平有较大差距。2013年，15 188人次的流动人员提出积分入学申请，同比增长20.7%；其中8 721名流动人员子女获得入读公办中小学一年级资格，同比增长14.8%，获得积分入学的人数占申请总数的57.4%。虽然中山市不断加大积分入学工作力度，逐年增加积分入学指标，但仍不能满足快速增加的流动人员子女入读公办学校的需求。特别是按照创建省教育现代化先进市要求，必须达到“两个为主”的标准，全市还需要为非户籍学生提供2.03万个公办学位。如果剔除父母在外市工作的非户籍学生，则还要提供1.66万个公办学位，才能达到“两个为主”的标准。

（二）教育经费压力大

由于随迁子女数量大、增长快，中山市在新建、改建和扩建学校，添置和更新教育设施等方面的基础性投入巨大，已给市、镇（区）财政造成了较大的压力。2012年，全市义务教育阶段公办学校非户籍学生7.14万人，按照中山市2012年学生人均预算内教育经费支出小学4 594.2元、初中7 479.9元来匡算，单这一项中山市各级财政的投入为3.76亿元。如果要达到“两个为主”的目标，使非户籍学生入读公办学校比例超过50%的水平，按照上述标准测算，至少还需要各级财政再投入1.49亿元。如果剔除父母在外市工作的非户籍学生，达到“两个为主”也需要各级财政再投入1.3亿元。

（三）外省学生升学难度大

非户籍学生初中毕业后，在中山市升学主要分为升读普通高中和中职类及技工学校这两种情况。（1）升读普通高中。对本省外市的学生而言，只要具有中山市三年初中学籍即可与中山市户籍生同等录取。2013年有53.8%的本省外市学生入读中山市普通高中，还略高于中山市户籍学生53.3%的比例。但对外省学生而言，往年由于“异地高考”政策不明确，在中山市读高中的人数较少，2013年比例仅为9.5%，并且绝大部分入读的是民办高中。2013年底广东“异地高考”方案出台，从2016年开始符合条件的外省学生可在广东参加高考和录取。中山市2014年也相应出台了“异地中考”政策，符合条件的可以享受与户籍生同等录取待遇。但因为设定的“门槛”较高，2014年只有477名外地考生符合资格，仅占应届初三外省学生总数的8.4%。（2）升读中职类及技工学校。约有25%的本省外市和外省学生在中山市就读中职类和技工学校，而户籍学生就读中职类和技工学校的比例为40%。综合起来，中山市户籍学生、本省外市学生、外省学生初中毕业后在中山市升读高中阶段学校的比例分别为93.1%、77.7%和35.8%。少数成绩优秀但不符合中山市“异地中考”条件的外省学生，会选择回原籍参加中考和录取，但大部分是完成法定义务教育后，直接进入社会。

（四）非户籍学生情况复杂，教育教学管理难度大

流动人口的流动性强且无规律，部分居无定所，又相对分散，在学校就读的流动儿童转学十分频繁。有一部分学生不办理任何转学手续就擅自离校，给学校“防流控辍”工作和学籍管理造成了较大困难。此外，流动儿童来自全国各地，思维习惯、生活方式和语言表达差异明显，接受教学进度参差不齐，给教育教学管理带来很大困难。

（五）民办学校教师流动性大，影响教学质量

中山市一直以来对公办学校和民办学校的教师管理、教师培训、职称评定等方面都采取了“一视同仁”的政策，学生和家长对中山市民办学校比较满意。然而，由于缺乏财政补贴，民办学校教师工资全靠举办者解决，工资待遇相对偏低。全市共74所民办学校，其中低收费学校（学杂费低于3 000元/学期）50所，而低收费民办学校教师工资仅为每月2 000—3 000元，与公办学校教师工资相差较大，相对珠三角其他城市也较低。同时，民办教师的社会保障也不足，退休后养老金与公办学校教师差距甚大，民办教师后顾之忧较大，难以安心，流动性较大，严重影响了民办学校的教学质量。[1]

四、提升随迁子女义务教育水平的对策建议

（一）盘活存量与优化质量并举，扩大公办学位有效供给

1．确保公办学位不减少并充分挖潜

按照中委〔2013〕7号文，中山市全市各镇区以2012年秋季义务教育阶段公办学位为基数，确保今后公办学位数不再减少。同时对现有公办学校进行挖潜，把满足户籍学生入学后剩余的公办学位，拿出80%以上用于安排积分入学。

2．购买优质民办学位来弥补或增加公办学位

购买学位的费用以中山市公办学位的学生人均经费为标准，按照实际购买的优质民办学位数量直接拨付经费，实行钱随人走，专项用于减免在民办学校就读公办学位学生的部分学费。[2]采用这一方法，从长远看比直接增加公办学位的方法对财政造成的负担更小，上海、江浙等地区已经开始采用这种形式。[3]

3．设法增加公办学位供给

将学校建设纳入新建小区规划，保障学校与小区同步建设。学校建成后，由开发建设单位整体移交给教育部门管理使用，办成公办学校。原住宅小区配套义务教育阶段改制学校，按相关规定恢复公办性质。

4.推进中小学布局合理化调整

切实做到“保规模、保稳定、保发展”，即保持现有的在校学生总规模、总班级特别是公办学校在校学生规模、班级不减少。要适应未来发展需要，充分考虑非户籍学生入读公办学校比例、人数逐步扩大的趋势，以及教育现代化要求逐步缩小班额的需求，在学校总体布局、学校建设上须留有适度的扩展空间，切实做到“三个确保”。

（二）加大财政投入，加强教育经费保障

1.落实教育优先投入机制

2012年，中山市教育总投入84.1亿元，与2011年相比增长17.4%；其中预算内教育经费52.5亿元，与2011年相比增长13.7%，占地区生产总值的比重为2.15%，远低于全国财政性教育经费支出占生产总值4%[4]的水平。建议加大财政对教育的投入，积极调整财政支出结构，保证市、镇两级政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，保证教师工资和学生人均经费逐步增长。

2.扩大免费义务教育范围

认真贯彻落实《关于调整完善城乡免费义务教育政策的通知》（粤财教〔2012〕94号）和《关于拓展异地务工人员享受公共服务广度和深度的意见》（中委〔2013〕7号）精神，加大市镇两级财政对义务教育的投入，逐步将免费义务教育补助范围从中山市户籍学生和在公办学校就读的符合条件的异地务工人员随迁子女，扩大到在全市普通中小学（包括民办学校）就读的并且父母已纳入中山市积分服务管理的学生。据教育部门测算，实行免费义务教育全覆盖后，中山市财政需增支约6 000万元。

（三）结合实际，畅通异地升学渠道

1.降低异地中考门槛

2013年，中山市异地中考新政扩大了外省学生参考范围，但在调研中，非户籍学生、家长和民办教师普遍认为政策“门槛”过高，尤其是对“合法稳定住所”的要求，在操作中变成“拥有房产”的要求。建议在考虑全市高中阶段教育资源承载能力的基础上，适当降低外省学生报读公办高中的门槛，给非户籍学生特别是成绩优秀的非户籍学生一个在中山市升读高中的机会。

2.鼓励非户籍学生报读中职和技工学校

2012年，中山市户籍初中毕业生升读中职类和技工学校的比例有40%，而本省外市毕业生的这一比例为23.9%，外省毕业生的这一比例为26.3%，都远远低于中山市户籍毕业生升读的比例。考虑到中山市产业发展对技能人才需求存在较大缺口，而且非户籍学生初中毕业后继续就学的比例较低，建议鼓励和引导非户籍学生升读中职类和技工学校。落实2014年3月广东省财政厅、发改委、教育厅、人社厅联合印发的《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施意见》，对公办中等职业学校（含技工学校）全日制正式学籍一、二、三年级在校生中，所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。

（四）加强统筹，规范义务教育学籍管理

1.完善电子学籍管理系统

落实教育部2013年8月出台的《中小学生学籍管理办法》[5]，实行中小学学生学籍号一人一号，终身不变且“籍随人走”，纳入全国联网的学生电子学籍信息管理系统。加强异地务工人员随迁子女就学登记工作，建立随迁子女义务教育信息发布平台，结合学生电子学籍管理系统，及时掌握随迁子女的数量、分布和流动趋势，为深入开展积分入学工作提供技术支撑，做好义务教育“防流控辍”工作。

2.控制民办中小学招生规模

严禁民办小学、初中未经许可超规模、超班额办学和跨市域招生。超规模、超班额和跨市域招收的学生不纳入免费义务教育补助范围，所需经费由办学者自行承担。

（五）扶持民办教育发展

民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的重要组成部分，为中山市教育做出了突出贡献。一是扩大了全市教育资源总量，增强了中山市教育整体实力；二是满足了群众对教育的多元化需求，最大限度地满足了流动人口子女随亲就读的需求；三是促进公办教育改革创新，激发了公办学校发展的内在活力；四是为政府减轻了财政压力，单以就读义务教育段民办学校的户籍学生15 855人而言，就为各级财政节省经费9 700万元。因此，政府各级部门要充分认识民办教育的地位、作用和重要性，加大扶持力度，确保民办教育健康发展。

1.加强统筹指导，促进民办教育可持续发展

（1）整体规划民办教育的发展，深入推进等级学校建设。改变以往公办、民办教育互不相干、独立规划的局面，在总体布局、招生考试、招生规模等方面，把公办、民办教育放在中山市教育整体规划中通盘考虑。公办教育重均衡发展，满足社会基本的、常规的教育需求，民办教育重特色发展，满足社会的选择性、特殊的教育需求。鼓励和支持民办学校错位发展，牢固树立以质强校的教育发展观，通过财政奖励引导民办学校上更高等级，办出特色、办出水平、办出品牌。（2）落实好、维护好民办学校的合法权益。贯彻《中华人民共和国民办教育促进法》[6]等法律法规，落实民办学校的法律地位和各项优惠政策，坚持民办学校与公办学校平等竞争、协调发展，保障民办学校教师、学生与公办学校教师、学生同等的法律地位。[7]（3）加强民办学校监管和督导评估，健全风险防范机制。不断完善各项管理规章和实施细则，引导组建市级民办教育协会，实行政府主导、行业自律的民办教育管理模式。健全民办学校法人治理结构，理顺举办者与校长的关系，加强民办学校财务监管，健全办学风险防范机制。

2.加大扶持力度，进一步减轻民办教育负担

民办学校主要靠收费来维持运作，经费保障水平普遍低于公办学校，需要逐步加大扶持力度。（1）健全公共财政对民办教育的扶持政策。中山市2012年起设立100万元的民办教育专项资金，2013年增至200万元，但相对于74所学校、15万学生、7 250余名专任教师，额度仍显偏小。建议继续加大民办教育专项资金投入，通过财政奖励，引导举办者投入更多办学资金来改善民办学校软硬件水平，表彰奖励发展民办教育贡献突出的组织、学校和个人。对义务教育阶段户籍生入读民办学校，按“钱随人走”方式给予学生人均经费补助。（2）积极为民办教育争取并落实优惠与倾斜政策。民办教育是一种立德树人的公益事业，要消除对民办学校的歧视政策和不合理的税费负担，对民办学校建校用地和校舍建设按公办学校标准给予优惠；探索建立民办学校收费标准视学校级别、办学成本、物价变化而变化的调整机制；鼓励和引导民间资金进入教育领域，拓宽民办教育经费来源渠道。

3.完善保障机制，强化民办教育师资力量

（1）提高民办学校教师待遇，稳定教师队伍。健全民办学校人事代理工作和教师社保机制，制定民办教师最低工资标准和工资增长机制，给予民办教师适当财政工资补贴，试行并推广民办学校教师年金制度和工资集体协调制度。（2）建立民办教师全员培训制度，提高业务水平。将民办学校校长、教师的培训纳入全市教师整体培训计划。（3）加强公、民办学校业务交流，提高办学质量。鼓励和支持公办学校选派教师、管理人员到民办学校帮教扶教或任职，同时保留公办编制。