佛山市建设人民满意政府路径与方向

张文康（华南师范大学 数学科学学院，广东 广州 510400）

珠三角研究

佛山市建设人民满意政府路径与方向

张文康
（华南师范大学 数学科学学院，广东 广州 510400）

在对政府起源及权力来源进行理论探讨的基础上，强调需要通过加快转变政府职能，基于“以民为本、高效便民、依法行政、诚实守信、敢于担当、廉洁自律”全方位来建设人民满意政府，并结合从权力制衡、权责对等、制度效力与实效统一及行政干预等四个视角提出佛山市建设人民满意政府的路径与方向。

权力扩张；责任追究；人民满意政府

习近平总书记强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标［1］。我们的政府是人民政府，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，以人民主权为本质，以人民民主为基础，以宪法法律为行为准则的政府［2］。是否让人民满意，能否做到让人民满意，是检验政府好与不好、是不是人民政府的重要标准。新一届中央领导把建设人民满意政府放在了非常重要的位置，建设人民满意政府成为各级政府工作的出发点与归宿点。为了建设人民满意政府，系统了解政府的起源、权力的来源，明确人民满意政府与服务型政府的关系，总结其它地区建设人民满意政府的经验，并在此基础上结合佛山市实际，提出建设人民满意政府的方向与路径显得十分必要。

1　建设人民满意政府的理论基础

政府为什么要服务人民，为什么要使得人民满意，这就涉及到对政府起源的探讨。关于政府的起源，有许多不同的理论流派，在西方政治学界流行着两种论断：第一是人性需求论，第二是契约起源论。人性需求论的代表人物是亚里士多德及霍布斯等，亚里士多德在《政治学》中指出：人是天生的政治动物，是理性和道德动物，人需要相互合作，相互交换，家庭和村落是人类生活的高级阶段，国家是人性由不完全到完全的完善化，是最高的善，政府是国家的代理［3］。霍布斯在《利维坦》中认为人性是恶的，人类天性中有三种造成冲突的基本原因：第一是为了利益而使用暴力去奴役他人，第二是为了安全去保全既得利益而引致对立；第三是为了保持良好荣誉而产生冲突，自利倾向及对各种权势无休止追逐是人天生就具有的共同行为与情感倾向。因而，需要一个强有力的保护者来延续他们的生命，这个保护者就是政府［4］。契约起源论的代表人物是洛克及卢梭等。洛克在《政府论》中认为人们生活的自然状态是自由、平等的美好境界，在自然法范围内，人们会按照合适办法，决定自己行动、处理自己财产和人身。但在自然状态下，缺少分辨是非和裁判纠纷的共同尺度、缺少公正的裁判者、缺少保障判决执行的权力，为了解决生活中的冲突和维护权利而订立社会契约，缔造了政府［5］。卢梭在《社会契约论》中认为人是生而自由的，并基于自由而订立社会契约、组成国家，人民是国家的主人，政府起源在于“人民为了克服自然状态的欠缺及保护他们人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，并交给被指定的人或少数人的集体来行使”［6］。政府不具有天然的统治权，更不会是天然的统治者，只有社会公众的权利才是天然的。

为了能够满足创建者的要求，政府就需要有行动力，即公权力，公权力是以强制力作为其有效行使的保障。公权力行使的唯一目的是实现公共利益，但强制力会使公权力具有不断扩张的内在动力，如果缺乏遏制其扩张的有效手段，那么公权力的扩张就会变得肆无忌惮。当公权力膨胀到足以扼制共同体其他成员的不满和反抗时，公权力的公益目的就为私益所取代。因此，建设人民满意的政府，需要通过制度约束权力扩张，使官员不得做有悖于人民利益的事。

2　国外建设人民满意的服务型政府的案例探析

西方主要发达国家没有“人民满意”的说法，但受上世纪80年代开始的新公共运动影响，西方主要发达国家在政府机构进行了一系列的改革，从以“管理”为中心转向以“服务”为中心，极力提升政府服务效率和服务质量。

2.1美国地方政府的服务型政府实践［7］

美国地方政府的服务型政府建设，在当代西方公共管理理论创新与实践发展中有着重要的引领作用。美国政治体制中有自下而上的治理传统，城市自治的理念和实践广泛推行，政府服务秉承公民本位、社会本位的理念，对于我国地方政府的人民满意政府建设具有一定的借鉴意义。一是树立服务型政府的基本价值。美国政治体制决定了地方政府必须回应民众的诉求。因此，美国地方政府长期以来已经形成了公民本位、社会本位的理念，强调政府服务的人本价值、公民参与价值、顾客主导价值，较好体现了现代服务型政府的本质要求。二是突出政府服务的公共性和回应性，加强在公共事务中的公民参与。美国的实践表明，通过建立沟通对话和协商的机制，让公民充分表达自己的意愿，让所有居民都可以参与并发表自己的看法。这种做法虽然一定程度上使得政策制订过程的成本增加了，但从政策执行结果来看，将更符合本地的居民的需求，从而使得政策效果更好。三是推动公共物品和服务供给主体多元化，政府的主要职责是提供公共服务，但这并不意味着政府是公共服务提供的唯一主体。政府通过这种服务外包的方式，一方面可以降低服务成本，提高服务质量，同时也使得接受服务的民众有了更多选择。四是以科学化与规范化不断提高公共服务质量，确保公共服务的针对性和有效性。

2.2新加坡政府的服务型政府实践［8］

新加坡在建设服务型政府的路径选择上，强调执政党与政府协同互动、政府与社会紧密结合、执政党与政府的廉洁高效等，这也给佛山市建设服务型政府提供了新的思考视角和有益的启示。首先要注重服务型政党的建设。在新加坡人民行动党始终强调“以民为本”执政理念，以民为本、心系群众、关怀草根是新加坡人民行动党的执政信念。二是大力培育和发展社会组织，强调公众参与。新加坡通过培育社会组织而构建了政府与人民的桥梁纽带，向居民传达政府信息，向政府反映民众的意见与建议。三是以搞好社会管理和社会建设为重点，建设一个廉洁高效的“好政府”，为公众提供低成本与高质量的公共服务。新加坡政府通过推行各类经济和民生政策，促进全民就业，解决民众住屋、教育和发展提升问题。同时，特别注重吸纳英才，并通过一系列的激励政策，促进英才为政府更好服务。

3　佛山市建设人民满意政府的路径与方向

人民是政府的权力来源，宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府应该也必须尊重人民群众维护自身利益的期望，善于从群众呼声中发现问题，把人民的“脸色”好坏作为检验自己工作成效的重要标准。然而，改革开放三十多年来，在注重发展经济的同时，公民及政府公职素质教育相对滞后，在制度执行中的权责对等原则没能得到很好落实，导致人民对政府的不满。下文将针对现实中民众不满意情绪现象，结合相关理论及佛山市的实际，探索建设人民满意政府的方向与路径。

1）明确权力边界，推行“负面清单”管理模式。

市场经济体制能够创造巨大的财富，如果不对权力加以约束，那么权力的扩张就会侵占财富，因此，新一届中央领导集体强调要把“权力关进制度的笼子里”，明确政府、市场与社会的边界。如何才能做到把权力关进笼子里呢？2014年2月11日李克强在国务院召开的第二次廉政工作会议上指出：对市场主体，是“法无禁止即可为”，也就是所谓的“负面清单”管理模式［9］。据不完全统计，“负面清单”管理模式已经在全球大约77个国家运行，我国已于2013年在上海自贸区进行试点，并且2015年就快速推广到其他三个自贸区，相信在不久的将来，负面清单管理模式将会在全国推广。

就佛山市而言，目前已经通过推进行政审批制度改革，逐渐下放了行政管理事项，但离“负面清单”模式尚有较大差距。因此，在未来佛山市仍需在明确政府职责的基础上，对政府推行“正面清单”，对市场主体推进“负面清单”管理模式。政府的职能就是为市场主体提供一个公平、公正的营商环境，保障市场主体的公平竞争地位。在此政府职能的指导下，需要明确界定不同职能部门的职责权限，列出权力清单，从“让、放、交”三个方面进行：“让”就是大幅度减少政府对资源的直接配置；“放”就是进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理；“交”就是能由市场形成价格的都交给市场，凡是市场和企业能解决的，交给市场和企业，凡是社会中介组织能承担的职能，交给社会中介组织。

2）强化权力约束，提高队伍素质。

权力天然具有越界的动力，如果不加以约束，权力就会通过寻租掠夺市场经济所带来的收益。绝对的权力导致绝对的腐败，在缺乏约束机制的前提下，腐败现象呈现出愈演愈烈之势。造成这种情况的主要原因有：第一，同体问责乏力，权力约束力不强。在地方政府治理中，掌权者的观点与思想就是所管辖区域的最高指令，下属的主要工作变成论上级领导指令的合理性，这种“外行管理内行”的情况下，必然出现大量易于寻租的错误决策，使得稀缺的社会资源处于低效率运作当中。第二，发展战略变动频繁问题。许多地方频频置换一把手，每个新来者为显示自己的治理能力，就匆匆提出区域经济社会发展战略，非连续性政策在执行过程中，往往会招致巨大的行政成本及运行成本。第三，选拔任命制问题。选拔任命制有利于提高干部的整体素质，但如果操作不当，很可能出现“外行管内行，队伍素质低下”现象或者“买官卖官”行为。第四，官员道德修养、业务水平问题。个别官员道德修养低下，甚至超越人类道德底线。

佛山市要建设人民满意政府：一是需要在干部的选拔任命过程中，加强对官员权力特别是一把手权力的约束，强化责任追究，做到有权必有责；二是加强对所选拔官员道德修养的评价，避免出现外行管内行的现象发生；三是加强对所选拔官员业务能力考核，真正选拔出能够信任工作岗位的人员，避免由于发展战略的非连续而影响政府诚信。

3）加强责任追究，提高资源效率。

近三十年来，佛山市政府掌握了各种资源并利用资源致力于基础设施建设与完善，但给居民的印象总是“低质量建设，重复建设”，造成这种情况的主要原因有：第一，权力扩张，干预项目建设。民生项目是否建、如何建等较少征求利益相关居民的意见。第二，项目建设中寻租。从表面上看，所有政府项目均通过严格的招标程序。但程序正义是结果正义的必要但非充分条件，如果操作不当，即使程序正义也会出现结果的非正义。第三，缺乏责任机制导致的低质量。政府在项目建设过程中的监管不力及对验收专家缺乏责任追究机制，项目监督及验收则形同虚设，在这种情况下，低质量、效率低的结果也就应运而生了。因此，佛山市建设人民满意政府，一是需要对那些涉及到民生的项目，要广泛征求利益相关者群体意见，让他们参与到项目建设的整个决策过程，化解不必要的矛盾；二是要在更广泛层面上公开招标采购过程，强化对高于市场价的招标项目保留责任追溯权；三是要加强项目建设过程的监管，强化项目招标采购及验收专家的责任追究。

4）强化制度设计效力与实效的统一。

现实中，各级政府制定并出台了诸多制度，甚至出现制度之间的矛盾，制度设计与执行成为寻租的工具，特别地，由于权力涉及而使得制度的效力与实效发生了分离，导致了社会的混乱与无序。因此，佛山市建设人民满意政府，就需要从制度设计的角度来进行思考。一是制度体系的完备性。如果制度体系中各具体制度之间不吻合、不协调、不匹配，那么，再好的单独制度也有可能失却有效性，进而伤及整个制度体系的结构性与规范性。因此，在制度设计中一定要保证各具体制度之间的完备性。二是制度效力与实效的统一性［10］。制度的效力即指其合法性，制度的实效是规范和调节群体的行为的效果，好的制度是没有“潜规则”的制度，潜规则是一种没有效力但却具有实效的规则，它使有效力的规则失却实效。潜规则的存在会使社会陷入由于两套规则体系所造成的混乱无序当中。因此，制度设计需要强调效力与实效的统一。三是明确制度执行责任主体。制度执行主体不明确，导致了诸多不合规现象的出现，以食品安全为例，由于政出多门，出现了多部门管理但导致了无部门管的结果。因此，构建人民满意政府，首先需要系统考虑制度体系的完备性；其次要完善制度设计、实施及监督等整个过程，强化责任，特别地要减少权力的侵入；再次要明确制度执行主体，防止出现政出多门、相互推诿现象的发生。

5）减少政府干预，提高行政效率。

市场经济的基本条件是法治，产权明晰是核心，政府对私人领域的过多干预会导致产权混乱，不利市场机制作用的充分发挥。1972年诺贝尔经济学奖得主德布鲁从数理上严格证明了“在完全竞争条件下，看不见的手会使得资源配置达到帕累托最优效率状态”［11］。因此，政府适度退出对微观领域的直接干预，有利于净化市场环境，提高资源配置效率。现实中，定点采购中出现的高价现象，集中宰杀中出现私宰肉现象，集中管理中出现走鬼现象，规范管理中出现的黑的士现象等等，均是政府干预过多的具体表现。政府过多干预不仅扰乱了市场配置资源作用的发挥，还容易引致腐败滋生。因此，提高人民对政府的满意度，就必须减少政府对微观领域直接干预、降低寻租空间；就必须强化责任追究，破除利益集团等，让市场真正起到资源配置决定性作用。

总之，要建设人民满意政府，就需要加强对权力的约束，加大反腐力度；要从制度设计体系建设、实施成本与效率、执行结果监督等方面，实施严格的问责制；要提高制度设计者素质与能力，广纳智慧，强化制度设计过程的公开，让社会公众参与其中，避免制度设计的不合理。

［1］习近平：人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标［EB/OL］.（2012-11-15）［2015-03-20］.http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957816.htm.

［2］习近平：要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一［EB/OL］.（2013-03-17）［2015-03-20］.http://lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0317/c357320-20815993.html.

［3］亚里士多德.政治学［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［4］霍布斯.利维坦［M］.北京：商务印书馆，1985.

［5］洛克.政府论（下）［M］.北京：商务印书馆，1964.

［6］卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1980.

［7］方柏华，吴兴智.后金融危机背景下的服务型政府建设:美国地方政府实践经验与启示［J］.中共浙江省委党校学报，2013（4）：73-79.

［8］何科君，宋薇.新加坡建设服务型政府的经验与启示［J］.党政干部学刊，2008（11）：29-30.

［9］周光辉.对当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善理论与实证研究的评介［J］.经济社会体制比较，2014（3）:219-223.

［10］高兆明.制度伦理与制度善［J］.中国社会科学，2007 （6）:41-52.

［11］德布鲁.价值理论：经济均衡的公理分析［M］.北京：北京经济学院出版社，1988.

［责任编辑：钟艳华］

On the Direction and Pathway of Raising People's Satisfaction with the Government of Foshan

ZHANG Wenkang
（School of Mathematical Sciences，South China Normal University，Guangzhou Guangdong 510400，China）

Based on the theoretical discussion about the origin of government and source of its power，this paper emphasizes the need to speed up the transformation of government functions under the guidance of five principles，namely the government should be people oriented，efficient and convenient，law-binding，honest and trustworthy，responsible，and self-disciplined，in order to raise people's satisfaction with the government.At the same time，this paper proposes direction and pathway to promote people's satisfaction with Foshan government from the perspectives of checks and balances of power，parity of authority and responsibility，validity and effectiveness of political system，and administrative intervention.

expansion of rights；accountability；people's satisfaction with the government

D035.5

A

1672-6138（2015）02-0086-05

10.3969/j.issn.1672-6138.2015.02.019

2015-04-08

2014年度佛山市重点研究课题（2014-S-03）。

张文康（1995—），男，湖南祁阳人，研究方向：金融数学。