食品药品安全犯罪立法探究

2015-04-10吴家林

沈阳师范大学学报（社会科学版） 2015年6期

关键词：食品药品危害药品

吴家林

（宁德师范学院经济管理系，福建宁德352100）

食品药品安全犯罪立法探究

吴家林

（宁德师范学院经济管理系，福建宁德352100）

近些年来，有关食品药品安全的事件层出不穷，给人们的身体健康、财产安全造成严重影响与重大损失，阻碍社会经济发展，影响社会稳定。2015年，习近平总书记提出了对食品药品的“四个最严监管”。有必要以此为起点，加快我国在食品药品安全方面的立法，建立健全我国食品药品安全保障体系。

食品药品安全；犯罪立法；现状分析

2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行集体学习。习近平在主持会议时谈到食品药品监管时指出：要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。习近平的一番话不禁使我们想起近些年来我国食品药品安全问题层出不穷，对我国社会经济的发展及社会稳定状况产生严重的影响，完善我国食品药品安全犯罪相关法律体系成为亟待解决的问题。

一、危害我国食品药品安全犯罪的现状

（一）危害我国食品安全犯罪的现状

近些年来，食品安全问题在我国屡屡发生，对社会造成严重的不良影响，给人民群众的身体与财产都造成了一定负面影响，冲击着我国人民对食品安全信任保护的底线，影响到我国社会的稳定发展。我国食品安全犯罪主要表现为食品生产过程中食品污染、食品生产过程中滥用食品添加剂、农产品种植过程中滥用农业化肥、食品贮藏过程中食品变质，以及食品新原料和新工艺的应用如转基因食品、益生菌和酶制剂等技术应用带来了新的食品安全问题等。我国食品安全犯罪中所涉及的食品在我国居民一般日常食用的产品都有不同程度的食品安全问题存在，食品安全犯罪在全国范围内都有出现，从原材料种植生产，初加工与深加工到物流运输等流程中都存在情节轻重不一的食品安全犯罪，并呈现出一定的特点。

我国的食品安全范围一般潜伏时间较长、不易被发现，处于长期持续的危害状态，只有当其对人们的危害达到一定程度进而产生严重后果的时候，才会引起社会的关注，国家相关部门才会对其犯罪行为展开相关调查。食品安全犯罪潜伏期较长，对社会造成的危害一般比较严重，造成的损失较大，对社会影响十分恶劣。

我国食品安全犯罪一般比较隐蔽，并可形成一定规模的犯罪团体。我国的食品安全犯罪大多地点比较隐蔽，犯罪手段也比较高，想方设法逃避相关执法部门的查处和打击，通常形成一种有秩序的地下组织，形成具有一定规模的集团，给打击或查处带来一定的难度，并给当地造成极其恶劣的影响，威胁当地的社会安全。

近些年来，我国的食品安全犯罪由原来的零散、未成规模的作坊式生产已经发展为具有一定规模的单位犯罪。单位犯罪会给食品安全犯罪的立案调查及查处带来较大的困难，因为单位犯罪往往涉及人员较广、取证的内容比较复杂。另外，单位犯罪往往可以控制原材料运输制造到产品配送销售的整个过程，对犯罪信息控制得更加严密，限制了公众对食品安全的知情权，给公安机关对其进行打击带来了较大的难度。

食品安全犯罪危害范围较大，往往难以预料。由于食品的销售范围较广，几乎是分布于全国各地，一处制造有毒食品后分销到全国各地，进而危害全国各地居民，一旦出现严重的后果，被媒体揭发、被社会关注后，就会对社会造成极大的不良影响。同时，也会给食用有毒食品的居民及居民的家庭受到严重的伤害。

我国食品安全犯罪人对于自身的犯罪行为往往带有主观性。大多数的犯罪分子明明知道自己在制造有毒食品，但往往被金钱所诱惑，在心存侥幸的状况下进行制造销售有毒食品，进而赚取中间差价所带来的巨额利润，完全不顾消费者的生命健康。同时，食品犯罪也给正常生产、遵纪守法的食品生产企业的生产经营活动带来严重的不利影响。食品安全犯罪组织往往利用不正当的市场竞争手段，使生产合格产品的食品企业处于不利的地位，甚至被市场淘汰，任其发展可能会给整个食品行业造成沉重的打击。就目前来讲，我国的食品安全犯罪屡屡出现且造成的后果触目惊心，使众多消费者对食品行业丧失了信心，给整个食品行业的发展带来了严重的不利影响，同时，也影响到了我国社会的稳定。所以，食品安全范围，受到伤害的不仅仅是消费者，还有整个食品行业甚至是整个社会的稳定发展。

（二）危害我国药品安全犯罪的现状

近些年来，科学技术的飞速发展给医药行业带来了广阔的发展空间，社会对药品的需求量不断增加，药品行业成为一个高利润、加入者众多的行业。同时，危害药品安全犯罪不良案件也屡屡出现在人们的生活中，给人民的身体健康及社会的稳定发展带来不良影响。

我国药品安全犯罪的事件频频遭到媒体的曝光，受利益的诱惑，药品安全犯罪的数量迅速增长，给社会造成的危害愈加严重。相关调查研究发现，从2010年至2012年，受到刑事处罚的危害我国药品安全的刑事案件由2010年的49人上升到2011年的173人，又从2011年的173人上升到2012年的425人，可见危害我国药品安全犯罪的数量上升速度之快；另外，通过对深圳市龙岗区检察院所接收的危害药品安全的案件发现，由2012年的15人升至2013年的56人。到2014年9月，全国侦破的关于药品犯罪的案件高达4 500多起。通过以上数据可以看到，危害我国药品安全犯罪的数量在以一个意想不到的速度增长，给人民群众及社会带来的负面影响是非常严重的。如2013年“打击食品药品安全犯罪十大典型案例”中的广东深圳“7·29”系列生产、销售假药案，涉及相关的案件有6起，受到刑事处罚的有14人，进行假药销售的窝点高达8个，查获假药高达8 600余盒，涉及金钱额度高达1 600万余元，相关犯罪者主要通过网络聊天渠道进行假药的低价购入及高价售出，然后通过物流快递的方式送到购买者的手中，危害范围极为广泛，给群众身体健康及财产带来极大损失，严重影响社会稳定。

现在危害我国药品安全犯罪的犯罪手段不仅科技化水平高，且行为性质不易被发现。科学技术的飞速发展给人民生活带来方便的同时，也为犯罪手段的更新提供了科技支撑，给相关部门的侦查工作带来了一定的难度。公安机关针对药品安全犯罪行为出现了取证难、行为定性不易的现象，使该类犯罪比较猖獗。另外，由于我国药品种类繁多及药品的鉴定需要具有很多医药知识的专家，给假药认定工作带来较大的困难。

我国药品安全犯罪组织进行犯罪实施行为的隐蔽性非常强，组织结构相对严密，相关人员已经形成一定的规模。药品安全犯罪的整个过程，从原材料到运输、从生产到销售中对犯罪信息的保密性较强，而且在整个犯罪过程中都有较明确的分工，使得这类案件难以被发现，即使被发现，也较难确定各环节之间的联系，难以对整个犯罪链进行定罪。

另外，在我国药品安全犯罪中，由于假药制作成本低、利润大，导致一些行政执法人员禁不住金钱的诱惑，在发现危害药品安全犯罪的同时，经常会出现一些行政执法人员的渎职罪。这种存在于药品安全犯罪中的“权力寻租”问题是我国药品安全犯罪的又一特征。

二、我国在食品药品安全方面的立法现状及其不足之处

（一）我国食品安全方面的立法现状及不足之处

1.我国食品安全方面的法律法规

完善我国食品安全方面的相关法律法规作为目前我国亟待解决的一项任务是遏制食品安全犯罪的有效途径。截止到目前，我国关于食品安全的法律法规有：（1）1988年七届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国标准化法》；（2）1991年七届人大第二十二次会议通过的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》对进出境动植物及其产品的检疫进行了规定；（3）1993年七届人大第三十次会议通过的《中华人民共和国产品质量法》经2000年7月8日进行了一次修改后，对食品安全监管工作作出相关规定；（4）1993年7月2日由八届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国农业法》并在2002年做出相关修改，对农产品质量、品质及相关质量标准体系、农产品质量检测体系等作出规定；（5）1995年由全国人大常委会制定实施的《中华人民共和国食品卫生法》，作为我国食品卫生法中的核心，具有最高的法律效力，对食品生产、运输、销售过程中的食品卫生管理及食品卫生监督等作出了较为详细的规定；（6）2009年十一届人大第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》设立国务院食品安全委员会，确立了食品安全分段监管体制，并加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。除此之外，我国有关食品安全的法律法规还有《消费者权益保护法》对假冒伪劣产品特别是食品药品进行了严重的打击；《进出口商品检验法》加强了进出口产品的检验，保证了进出口食品的质量；《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》从源头上加强了食品质量安全的管理，提高了食品生产加工企业食品安全管理水平；《农药管理条例》与《农产品质量安全法》在保证我国农产品质量安全方面做出相关规定；《食品添加剂卫生管理办法》在加强我国食品添加剂方面做出相关卫生及质量的规定，为防止食品污染做出一定贡献；《新资源食品卫生管理办法》在新资源食品的卫生方面做出了相关规定；《保健食品管理办法》在加强保健食品安全管理监督方面起到了一定的作用，保证了保健食品的安全；另外，我国还制定了有关粮食卫生、食品包装、餐饮业食品卫生、食品卫生、流通环节食品安全监督管理等相关法律法规。这些法律法规构成了我国食品安全的基本法律框架。

2.我国食品安全方面立法存在的不足之处

虽然我国有关食品安全的法律已经有了很多，但是仍有许多法律漏洞需要进行完善，在食品安全立法方面存在许多不足之处。比如：（1）食品安全监管体制不健全，缺乏一个统一的、权威的管理监督机构。由于国家不同部门负责不同的监管环节，在其监管的过程中存在职责与权限划分模糊的现象，进而导致各食品监管部门职责不清现象的出现，监管重叠及缺失等现象的产生。另外，我国食品安全专业及相关检测机构在我国数量有很多，但是他们分属卫生、质检、农业等不同部门，由于不同部门之间沟通与协调的欠缺，导致我国食品安全防制方面漏洞的出现。最后，部分食品安全监管部门的工作人员素质不高，对食品安全相关法律法规缺乏了解，没有能力解决监管中出现的问题，导致食品安全监管力度低下。（2）食品安全监管制度不完善。在食品召回制度上，存在多部门监管的现象，往往出现管理上的混乱，最终导致流入市场的食品很难召回的现象，出现问题时，各个监管部门在责任承担方面也相互推诿，导致找不到相关责任人的现象。（3）对于食品安全犯罪的法律惩罚力度不够，其食品安全犯罪责任人起不到一定的震慑作用，导致我国食品安全犯罪现象屡屡出现。（4）随着社会的发展与社会的进步，食品行业出现了许多转基因食品，而我国食品安全相关法律法规并未对这些新生的食品安全作出相关规定，可见我国在食品安全的法律体系上仍存在许多不完善的地方。（5）有关食品安全的相关标准不够健全。我国有关食品安全的标准分散于多个部门，存在多种质量标准，各部门缺乏协调，导致标准重复、空白、矛盾，使企业、消费者混淆不清。另外，我国没有一个专门的食品检测机构，运用的食品安全检测标准也不统一，在第三方检测机构进行食品检测时，检测指标设置过于繁琐，检测费用过高，很多企业对此难以承受。与国际食品安全检测相比，我国的食品安全检测相对落后，食品质量安全标准存在许多空白点。

（二）我国药品安全方面的立法现状及不足之处

1.我国药品安全方面的立法现状

为保证药品的质量，保障人体安全用药，我国制定了30余例有关药品安全的法律法规。从内容上来讲，《药品安全管理法》《刑法》规定的生产、销售假药罪，生产、销售劣药罪等罪名。这些罪名的处罚程度都比较轻，很难起到震慑犯罪分子的作用。而且主要涉及的是生产者和销售者等经营主体，对于渎职、监管责任没有涉及。《药品说明书和标签管理规定》等对药品安全制定了总括性的规定；《麻醉药品和精神药品管理条例》《医疗用毒性药品管理办法》《放射性药品管理办法》等对药品安全制定了分则性具体规定；另外，还有关于药品安全案件办理程序性及法律适应性的相关规定等，其中《药品安全管理法实施条例》对药品安全犯罪案件办理的程序性做出规定，《药品召回管理办法》对于问题药品的召回做出相关规定，《两高关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对危害药品安全的案件法律适应性问题做出解释。从我国药品安全立法形式上来讲，我国有关药品安全的法律法规有全国人民代表大会制定的法律，也有国务院及其部门（主要指国家食品药品监督管理局）制定的行政法规、部门规章及文件，还有最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释。

2.我国药品安全立法存在的不足

相关药品安全法律法规中对药品安全案件的刑事与行政处罚的界限不清，往往导致在对药品安全犯罪人进行定罪时出现困难。像《中华人民共和国药品管理法实施条例》《食品药品行政处罚程序规定》等，对于规制控管食品、药品安全起到重要作用，但是食品、药品安全犯罪往往具有行政违法和刑事违法的双重属性，由于立法存在问题，对一些危害食品、药品安全的行为极难进行处罚。在实际操作中，由于检查机关监督力度不够、立法衔接不到位、执法者认识上存在偏差、法律法规中定罪处罚标准不够完善，从而抑制了刑法惩罚犯罪功能的发挥，无法判断药品安全犯罪者得犯罪行为是否构成行政违法或刑事犯罪，常常出现“有案不立，有罪不究，以罚代刑”的情况。另外，我国刑法打击危害食品药品安全犯罪立法的不足，遗漏了部分具有刑罚处罚必要性的行为，刑法中缺乏定罪的实施细则，导致在执法人员在执法过程中对一些应当入罪的行为没有入罪。危害药品安全的行为具有违法性和犯罪性的双重属性，入罪行为规定的十分模糊，有赖于执法人员对危害行为、危害结果的认识。在我国有关药品安全相关法律法规中缺乏对过失行为的处罚，这对于我国打击药品安全犯罪极其不利。其次，我国药品安全相关法律对于药品安全犯罪的对象限制得过于狭隘。正规来讲，药品安全犯罪的对象包括药品原料、药品辅料、药品添加剂、药品容器、药品生产设备等，而我国在规定药品安全犯罪的对象时仅仅包括了药品原辅料及部分添加剂等，对药品安全犯罪对象的规制远远不足，在一定程度上影响了我国药品安全行为的入罪。再次，针对我国药品安全犯罪的处罚方式相对单一，处罚力度过小。不利于充分保护消费者的合法权益，对药品安全犯罪人员的震慑力不够，不能有效防止药品安全犯罪行为的产生。

三、完善我国食品药品安全立法的建议

（一）完善食品药品安全检测相关标准，做到最严谨的标准

与国际食品药品相关检测标准相比，我国的很多有关食品药品的标准不管是国家标准还是行业标准都存在标准过低的现象。按照我国的相关标准生产的食品药品往往达不到国际的要求，虽然符合我国标准，但却对人体造成伤害。明确我国食品药品安全标准分布的职能部门，防止出现标准重复、空白。建立食品药品安全检测的统一机构，降低我国食品药品安全检测费用，促进食品药品检测的发展。对于食品安全生产和监管标准方面，我国也应该做到接轨国际，加强我国与国际食品法典委员会的沟通与交流并适时引进其他国家的先进经验，因此我国应根据国情积极引进法典中的食品安全标准和规定，提高我国食品行业准入门槛，统一我国有关食品药品的检测标准，做到与国际标准接轨。

（二）完善食品药品安全监管制度，做到最严格的监管

针对我国现在的食品药品安全监管体制存在重复监管及监管盲点的问题，应完善监管制度，加强相关部门的监督管理能力。明确我国与食品药品监管相关部门的责任，加强其对食品药品生产环节、流通环节及销售环节的安全监督管理工作。增强各部门的责任感、做好各部门监督管理工作衔接，为以后问题出现的责任追究打下基础。另外，随着网络科技的发展，还应充分利用现在的网络媒体，充分发挥广大群众的监督作用，使食品安全相关监管部门做到最严格的监管。

（三）加大食品药品安全犯罪惩罚力度，做到最严厉的处罚

加大对食品药品安全犯罪的惩罚力度在防止食品药品安全犯罪方面具有重要的作用。近些年来，虽然我国在打击食品药品的安全犯罪上已花费大量的人力、财力与时间，但是有关食品药品安全的犯罪行为仍然层出不穷、愈演愈烈，相关部门在防止食品药品安全犯罪方面收效甚微，主要原因就是食品药品安全犯罪违法成本太低，当违法收益大于违法成本时，生产、经营主体的逐利性，导致违法犯罪的必然。为了遏制我国食品药品犯罪行为，必须加大食品药品犯罪的惩罚力度，特别是加大刑法处罚力度，才能在一定程度上对那些犯罪人起到震慑作用。对此，我国可以借鉴国外的刑法规定，引进惩罚性赔偿制度，对于食品药品安全犯罪，要综合考虑情节、危害程度等情况，对违法违规企业、个人处以巨额惩罚，做到“一罚到底”，有效防止食品药品安全犯罪的发生。

（四）完善食品药品安全问责制度，做到最严肃的问责

近些年来，有关食品药品安全犯罪的事件层出不穷，对我国社会的稳定产生一定的影响，越来越受到广大人民群众的关注。同时，也对政府及相关职能部门处理食品药品安全事件的能力提出了更高的要求。早在2009年，我国制定实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》就对我国食品药品安全相关的问责制度作出了相关规定，但是多年来其效果并不明显，究其原因主要是我国食品安全相关职能部门有了法规却不去认真执行，违反了食品法规，却能安然无恙，反应出我国食品安全责任追究机制的极其不健全。根据习近平总书记相关讲话，针对食品药品安全犯罪，我们要建立最严肃的问责制度，明确政府及相关职能部门、企业必须履行的关于食品安全的责任，出现食品药品安全犯罪事件，一律追责、问责。另外，各级政府及相关部门还要接受人民群众的监督，利用现代发达的网络媒体技术及时曝光食品药品安全犯罪中的被追责、问责主体，提升政府及相关职能部门的责任意识，进而提高其监管水平。让问责制度时刻存在监管者的心里，使监管者们变被动监管为主动监管，才能更有利于防止食品药品安全犯罪的工作。

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【责任编辑李菁】

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