中国共产党科学执政的法理学视阈

于贵平

（中共甘肃省平凉市委党校，甘肃 平凉 744000）

继党的十八大报告提出的“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“提高领导干部运用法制思维和法制方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定能力”后，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出：“依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。依法执政是依法治国的关键。”用学者张文显的观点引证，那就是在当代中国法制要素和机制中，政党必须在法律的范围内活动，政党的政策不得违犯宪法和基本法律，当国家领导人个人以及执政党领袖的意志与法律出现矛盾时，法律必须高于领导人的个人意志。①张文显：《法理学》，中共中央党校出版社，2003年5月第1版，第106页。引言之，就是执政党和领导人的权力必须受到法律的约束，更不可凌驾于法律之上。这就给提高党的建设科学化水平提供了一个法理学的视角，即用法制精神全面提高党的建设科学化水平。

一、对世界政党制度的历史回顾

从世界范围来看，政党制度的形成是一个渐进的历史过程，对政党进行法制的规范和调整，是在政党制度的发展过程逐步产生发展起来的，在19世纪后期之前，人们普遍把政党作为一种结社组织，宪法和法律都有关于结社以及由此形成的社会团体的规定，所以各国并不在结社法律和社团管理法律之外制定专门的政党法律来规范和调整政党及其活动。只是到了19世纪后期，少数国家才对政党参与选举的条件和程序作出特别的规定，这就是早期的政党立法。就总体政党制度发展而言，在第二次世界大战结束前，全世界除了选举法中有关政党参选的规定，以及针对特定政党的禁止或限制性规定以外，没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度。第二次世界大战后，由于政党在社会和国家政治中的作用和影响日益增强，政党制度进一步完善，政党成为政权运转的动力来源和重要因素，许多国家将政党从一般的社会组织中区别开来，确立其特殊的法律地位，使政党的正面作用得以发挥，负面作用得以限制，必要的政治秩序得以维护。到21世纪初，据笔者所能看到的各国宪法中，包括我国在内的124个国家的宪法有对于政党的规定。其中不少国家更在选举法等法律制度方面规定了政党的相关权利义务。也有一些国家制定了专门的政党法。由此可见，政党用法治精神与价值意义去规范政治行为，维护社会秩序特别是政治秩序，便成为世界各国政党制度的普遍规律。

当代世界各国对政党实行法律规范主要有以下几种意义：第一是对政党合法性的认可。对政党的合法性的认可，确认一个政党是否合法，是一个国家政治秩序确立的前提。对政党的合法性的认可分为两种模式；一种是法定制，国家通过宪法和法律对政党合法地位、成立要件、基本准则、权利义务、运行机制等做出规定；一种是默认制，它不在立法上对政党进行具体的规定，而只要相关的政党不违反法律的规定即为合法。默认制也被认为追惩制，美国就是实行默认制的代表。第二是对执政党地位的确认，执政党主导着一个国家的政治经济实践和内政外交走向，在国家政治生活和社会生活中起着关键性的作用，对执政党地位的确认是各国政治制度和政治秩序建立的前提。各国对于执政党法律的确认主要有两种形式，一种是对执政党获得执政权力的路径进行规定，这是两党制或多党制资本主义国家的做法；一种是将执政地位直接赋予某个政党，这是发展中国家和社会主义国家的做法，一般是通过宪法“序言”的形式，对国家的历史发展道路和重大社会变革进行回顾。把执政地位赋予在决定国家历史发展道路过程中和重大社会变革中做出突出贡献的政党，确认它的执政地位。有执政党，当然就存在相应的非执政党，有的国家将执政党之外的政党称为“在野党”，有的称为“参政党”，相关各国法律在承认执政党地位的同时也确认了非执政党的地位，这样各个政党都有法律规范的地位和与之相适应的权利、义务和责任，对国家政治生活的有序进行提供了法律保障。

当代世界各国对政党进行法律规范的基本形式主要有五种，即宪法性规定、基本法律规定、专项法律规定、选举法规定和宪法惯例，自从德国1967年制定《政党法》以后，不少国家竞相效仿制定相关法律，在对政党的成立条件、遵行原则、活动方式、运行机制等做出规定的同时，对政党的建立及其活动的限制也做出明确的规定。如规定“禁止建立以进行极端主义活动为目标的政党及其活动”，“不允许根据职业、种族、民族或宗教属性特征建立政党。”禁止其目标或活动是以暴力改变国家宪政秩序或领土完整的政党，禁止违反刑法的政党。这一事实充分说明，政治的基本制度和政治制度的目标原则确立之后，政治的具体制度、运行机制、方式方法就必须借助法律的方式来加以固定和贯彻。法律是一个统一整体，它既有宏观的体制性规定，也能在微观的具体落实层面提供可遵循的章法。

借鉴世界各国法律规范政党的成功做法，以法制建设的态度与精神，去思考、应对我国政党制度发展进程中所遇到的诸多问题与内外挑战，既是国家政治稳定发展的前提，也是建立社会主义法制国家的基本要求，更是全面提高党的建设科学化水平的关键途径和基本切入点。因为这里的“科学化”的含义就是遵从社会规律和生活的理性，具体包括人类社会发展规律，社会主义建设规律，共产党执政规律，而所有法制都是理性化的产物。在我国多党合作和政治协商制度作为国家重要基本政治制度，人民政协作为多党合作的机构和场所，它的地位作用在宪法中尚缺乏明确的规定，也没有专门的法律。我们认为，国家政治生活和政治活动可以依政策、依自身的章程、“条例”、甚至可依照执政党的“意见”和“决定”行事，但核心首先要依照宪法办事。因为在权利意识和法治观念已经成为公民精神世界一部分的今天，依法执政最具有正当性，也最有安定性，甚至可以说科学执政就是依法执政。党的十七届二中全会公报提出；“全面落实依法治国基本方略，充分发挥社会主义政治制度的特点和优势，以坚持和完善人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为重点，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化、为党和国家兴旺发达、长治久安提供政治和法律制度保障。”①《中共十七届二中全会公报》，人民日报，2007年10月。党的十八大报告进一步指出：“党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”“国家的一切权力属于人民。”“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法制权限和程序行使权力。”《决定》则以加强宪法的实施为抓手，提出了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重大任务，这不仅对从法治建设高度去思考、规范和调整政党和政党制度关系具有重大的指导意义，而且是全面提高党的建设科学化水平的关键性和实质性途径。

二、“以法治权”是以法制精神全面提高党的建设科学化水平的关键途径

法治的实践，无论是作为一种治国方略，还是一种意识形态，都意味着社会管理结构的改革与制度化模式的变迁。只有借助变革，也就是政治体制改革，法律才能以一种社会理念上升到统治的领域，成为国家制度的基本原则，并将政治活动与权力的运作纳入法律的轨道，从而为防止公共权力异化奠定制度基础。正是法治原则与国家制度的结合，才促使近现代意义上“法治国家”的产生。②张文显：《法理学》，中共中央党校出版社，2003年5月第1版，第100页。而构成成熟的法制国家的五个方面内容，无不直接或简接地限制公共权力的异化。

1.“法律之治”。“法律的统治而非人的统治”，是一切法治国家的灵魂和原则。所谓“法律的统治”即意味着：（1）社会行为和社会关系均要纳入法律的轨道，接受法律的调整；（2）凝聚公众意志的宪法和法律高于任何人、政党和社会团体的意志，有至高无上的效力和权威；（3）政府的一切权力均源于宪法和法律，且要依既定和公开的法律行使；（4）公民受法律平等保护，任何人（包括政府）都不享有法外特权，任何人违法都要受法律的制裁。当这些前提成为现实条件时，统治即是一般规则的实施，国家的政治统治就是“法律的统治”。实际上就使公共权力的非公共化运用不再成为可能性，各类腐败现象也才可能得以扼制。尤其，这也将意味着把不具备法律性质，不是法律渊源的文件、指示、领导人的讲话、“白头文件”、“土政策”排除在“法律”门外，从根本上斩断了腐败现象产生的“正当”、“公开”、“合理”的借口。

2.“人民主体”。法治主义国家也是人民民主、人民主权的国家，所以，法治的主体是人民，也可以说权力的主体是人民，人民依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务、保证国家权力依法运行，各项事业依法推进。这就自然地消除了公共权力异化的各种机会。而恰恰是认为法治的主体是国家机关，人民群众是法治的对象，以法治国是依法治民的错误观念，才使得公共权力非公共化运作，使一些个人或小团体谋取私利成为可能。与法治的主体是人民相对应，法治的客体是国家机关和国家权力。依法治国的“国”首先是国家机器意义上的国，其次才是国度意义上的国。马克思主义观点认为，国家是代表统治阶级管理社会的公共权力机构，所以，依法治国首先是治权、治吏。古语说得好“天下难治，人皆以为民难治也；不知难治者、非民也、官也。凡兹庶民，苟非乱人，亦唯求其所乐、避其所苦，曷尝好犯上法以与上难为哉！论政者不察所由，以为法令之不利于行者，皆于民之不良，移官而罪民，此所以难于言治也。”（《潜书·为政》）在古往今来一切国家中，对法治的威胁和危害主要不是来自公民个人，而是来自公共权力以及掌握（行使）着公共权力的官员。有法不依、执法不严、司法不公、违法不纠、以权压法、以言代法、以钱害法者，皆来自上面，来自官员；至于权钱交易，卖官，矛盾的主导方面也是掌握公共权力的官员，而不是行贿者。一般而言，行贿者是以被动的角色出现的。因此，依法治权的重点又是依法制约和治理国家行政权力，因为行政权力是国家权力中覆盖面最宽、与社会接触最直接，最容易与金钱挂钩的权力，行政权力运行的自由度特别大，又极容易无限膨胀，无节制地使用。“人民主体”才从根本上摆正了主、客体关系，抑制了公共权力的异化。

3.“有限政府”。现代国家的主权（即统治权），不在政府而在人民。法权的原则要求政府的一切权力均应来自于宪法的授予，依法而治。同时，依法而治的政府只能是权力受到限制的政府，这是法治国家的核心环节。因此，宪法必须对一切授予政府的权力，以及这些权力的分配，取得和行使方式有明确的规定，并确保政府权力（包括立法权力）的行使是在服从宪法和法律的前提下进行；政府的权力尽管强而有力，但必须限于公民权利；司法或专行机构必须有能力对政府行为的合法性进行独立审查。实际上说“有限政府”就是“权力有限”的政府，而不是权力无边的政府，而权力有限的政府是不能滥用公共权力的“政府”，必须是一个廉洁高效，勤政为民的“政府”。

4.“社会自治”。一个以市场为中心的平等、自由和协商的社会领域，始终是法治国家的根基所在。因为，普遍的法律秩序只有在市民社会排除政治的任意性干扰的前提下，才成为可能和必要。法治秩序在结构上就是这种市民社会同政治国家的产物——社会赢得的是自主的空间，得以自由的契约和结社建构自身；国家和政治则作为社会公共领域在制度上的一种延伸，成为维护法律秩序的手段，本身不得侵入、压制或并吞社会制度空间，否则，法律也就蜕变成赤裸裸的专制，用英国哲学家罗素的观点说，就是权力的“赤裸化”。①（英）罗素：《权力论》，靳建国译.东方出版社，1988年8月第1版，第63页。因此，宪法必须肯定公民的基本权力和自由，排除国家的任意干预；法律应肯定公民的自由契约和结社的权力，以授权的方式调整行为；法律应确认公共领域之言论、出版、集会及政治权利和自由，以使社会有能力抵制政府的非法干预；司法机关必须为公民的权利提供有效的救济手段。而一个“自治”的社会，必然是扩充了公民权力的社会，必然是限制了公共权力滥用乱用的社会。

5.“程序中立”。宪政民主制度代表着现代法治国家的构造机理。民主的政治寓意是人民在管理他们自己的事务，政府只是所属公共权力组织和行使的中介机构，是形成和执行决策的一种公共设施。这实际上等于缩小公共权力使用边界消弱了公共权力发挥作用的力量，堵死了腐败现象产生的后路。这就使得宪法以及其他有关政府权力的组织、分配、取得和行使系公法制度上的安排，实质上成为保障决策形成过程中的民主参与、对话、倾听不同意见和寻求共识的中立性的法律程序机制。因而，政府的立法、司法和行政等权能分属于互不隶属的不同机构，特别是司法独立，以保证有关“权力”的争议上维持宪政体制的中立性；公民权应是参与公共事务的讨论，选择代理人和决策的权利；司法、行政和立法制度的安排不应为公民的参与和对话设置实质性障碍，有关政策应建立在对话共识基础上，任何决策都应当在平等地听取各方面意见的前提下做出，禁止任何政治主体违背正当的法律程序，盗用国家机器实施压制性统治。这就等于在最高层次上承认和认可了公民应有的权力，保障了公民享受应有权力的机会，从而，从另一方面限制公共权力的大量非公共化运用。

有了以上前提，结合当前我国政治、经济体制改革的现实情况和国情，结合党的十八大和《决定》精神，笔者认为，以法治权，应从以下几方面具体入手。

三、以法制精神“治权”的具体方法

1.以制治权。这里的“制”主要指干部制度改革。当前的政治体制改革的重大内容之一就是干部制度改革，而干部又是权力的代行者，干部素质的高低，直接关系整个国家管理的大局。对领导干部手中的权力采取有效的制约是防止权力滥用的关键所在。因此，必须深化干部制度改革，以其作为政治体制改革的突破口。学习借鉴西方国家干部选拔考任中的严格选任、公平竞争、任期限制、科学考核等内容，建立严格科学的干部选拔和任用制度。要提高领导干部素质，建立淘汰机制，减少非正常关系对权力运行的影响，合理配置权力。正如党的十八大报告指出的：“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。”

2.以德治权。加强道德约束机制，提高广大干部的政治思想素质，增强官德意识，确立正确的权力观。“在执政条件下，共产党员坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持廉洁奉公，必须正确认识和对待我们手中的权力”。明确权力来自人民，应服务于民，古语云：“欲影正者端其表，欲下廉者先其身”。因此对权力行使者要加强世界观的改选，端正政绩观，保证权力本色，体现人民意志。正如党的十八大报告指出的：“抓好道德建设这个基础，教育引导党员、干部模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、做表率，做社会主义道德的示范者，诚信风尚的引领者，公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量。”

3.以责治权。通过建立严格的责任制，对权力行使进行制约，使权力在正常范围内运行，并对其进行管理、监督和控制，解决权“硬”责“软”的问题。使之明确权责关系，权力因职责而存在，职责通过权力而履行，权力是履行职责手段，职责是行使权力的依据。在其位谋其政，不能简单地把权力看成是发号施令的个人权威。按照权责一致的原则，坚持从严执纪的方针，强化责任。同时，加强纵向监督，上级部门强化检查监督责任。正如党的十八大报告指出的：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库的作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

4.以法治权。权力一旦离开法制的基础，就十分危险，会给国家和人民造成灾难。在依法治国的今天，就是要变“人治”为“法治”，健全法律制度，强化司法监督，保障对权力制约有法可循。近年来由于权力滥用导致严重腐败现象的出现，大案要案、违法违纪案件呈上升趋势，当务之急就是要加快法制化的步伐，便得权力在行使过程中受到法律的监督和制约，确保权力沿着法律的轨道运行，加快依法行政的进程。正如党的十八大报告指出的：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必纠。”

5.以权治权。借鉴西方国家的有关制度，结合我国国情，加强横向制约和纵向制约。横向制约指把统一的国家权力按不同性质分割为若干部分，各自独立，如党政分开、政企分开、权责明确、各司其职、保障权力在法律范围内行使。与横向制约相对应的是纵向制约，指的是从中央到地方，从上到下在垂直权力上的分割制约，强调国家权力运行中地方或下级相对于中央或上级制约性。在保证国家宏观调控作用的同时，注意权力下放，处理好中央和地方的权力制约关系，提高权力运行效率。正如党的十八大报告指出的：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”

6.以民治权。人民是权力的真正拥有者，必须强化民众对权力的监督。马克思主义的国家学说认为必须强化社会对权力的制约，以人民的民主权力来约束国家的权力，“使所有的人都来执行监督监察的职能”，使权力的运行真正起到为民服务的作用。人民群众对权力的制约能否真正实现，关系对权力制约的实际效果。要通过舆论（新闻、广播、报刊等媒体）、政务公开、民意测验、领导干部生活公开化、民主评议、民主选举等措施，实现人民对权力的制约。以民制权是对权力制约的有效途径，将权力的行使置于人民群众的监督之下，杜绝“暗箱作业”，以真正体现权力服务于人民的宗旨。正如党的十八大报告指出的：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

[1]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2013.

[2]本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]蔡长水.执政党建设概论[M].北京：九州出版社，2003.

[4]张文显.法理学[M].北京：中共中央党校出版社，2003.

[5]马克思，恩格斯.共产党宣言[M].北京：人民出版社，1949.

[6]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.