论城郊失地农民过渡型社区治理的特殊性——以青海省西宁市城西区为例

刘国毅，陶秉元

青海民族大学公共管理学院，青海西宁，810007



论城郊失地农民过渡型社区治理的特殊性
——以青海省西宁市城西区为例

刘国毅，陶秉元*

青海民族大学公共管理学院，青海西宁，810007

失地农民“过渡型社区”既不同于城市社区，又区别于传统农村社区，兼具传统农村社区与城市社区双重性质。从过渡型社区治理的特殊性角度，首先对西宁市城西区失地农民过渡型社区的治理现状进行了阐述，然后结合过渡型社区的治理现状分析其治理的特殊性：社区治理主体的特殊性、社区治理载体的特殊性、社区治理环境的特殊性和社区所处地区的特殊性，以期对城西区失地农民过渡型社区的治理和未来向现代城市社区的转型提供参考。

失地农民；过渡型社区；治理；特殊性

1 关于过渡型社区

1.1 过渡型社区、过渡型社区的治理与管理

当前,“过渡型社区”的定义在学术界还没有形成严格统一的标准，具有代表性的包括以下几种观点：王生坤认为，过渡型社区是我国城市化进程中的一种常见的社区形态，一般被称为农村拆迁整体安置社区[1]。蒋慧认为,过渡型社区产生于中国特色的城市化进程中，处于传统乡村社区和现代城市社区之间过渡状态的社区形态，同时兼具乡村社区和城市社区的部分特征[2]。吴晓燕把过渡型社区定义为：从农民到市民的转变途中，承载着城镇人口的并非是成熟的城市社区，而是因社会的深度发展、城镇化的推动，人口结构、发展状况和治理方式具有过渡性、复杂性、特殊性的非成熟的社区[3]。程宏如认为，过渡型社区是由农村拆迁户组成、兼具城市和农村特点，实现治理方式、农民向居民身份和农民生产生活方式等多方面的转变，实现农民社区生活的新方式，形成成熟的城市社区形态以适应和融入城市生活的具有过渡性质的社区[4]。总之，过渡型社区是基于失地农民拆迁安置所建立的一个处在城市社区和传统农村社区之间过渡地带的复杂的新型社会生活共同体。

伴随着“社区”概念的提出，“社区治理”问题也日益突显，社区管理理念与实践不断上升到“治理”的框架中，社区管理逐步向社区治理转变，并取得了长足发展。社区治理是“社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律法规以及非正式的社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增强社区成员福利，推动社区发展进步的过程”[5]。因此，社区治理与社区管理有着本质区别，社区治理和管理的主体、权力产生基础和运作方式、组织网络等都有所不同，管理的重点在于控制，而治理的重点在于服务。社区治理就是多元主体通过不同方式参与到社区的公共事务中，在明确各个治理主体权力的基础上，互帮互助，充分整合社区资源，坚持维护公共利益和满足居民需求，最终推动社区发展。

1.2 西宁市城西区失地农民过渡型社区

近年来，随着城市化进程的不断加快，城市建设不断向城郊地区辐射，兼并了城郊地区农民大量的土地，这些失地农民大多被集中安置在城郊新建的社区里，由此形成了诸如西宁市城西区城郊的失地农民过渡型社区。西宁市城西区作为西宁市辖区之一，其城区总面积56.9平方公里，总人口24.7万。其中城市人口22.81万，占人口总数的92.3%；农村人口1.89万，占人口总数的7.7%；少数民族人口3.11万，占人口总数的12.6%。全区辖1镇(彭家寨镇)和5个街道办事处(虎台、古城台、西关大街、兴海路、胜利路)，设13个村和20个社区[6]。据西宁市城西区人力资源社会保障局统计，截至2014年3月，城西区2个涉农乡(镇)街道共有失地农民13 817人，其中彭家寨镇为8 612人，虎台街道办事处为5 205人，处在劳动年龄范围内的失地农民为8 283人，占失地农民总人数的60%。

西宁市城西区失地农民过渡型社区的形成和建设，主要是基于海湖新区开发模式的推动，该模式注重农村社区的发展，通过社区自身发展来消化失地农民劳动力。海湖新区作为西宁市政府“十一五”城市建设重点工程，是为实施拉大城市骨架、扩大城市规模、提高城市文化品位、加快城市化和现代化进程战略而开发建设的新城区。新区拆迁涉及城西区殷家庄、晨光、苏家河湾、杨家寨、刘家寨等9个行政村，搬迁农户4 400户，搬迁人数达17 200人[7]。 经过规划，苏家河湾、杨家寨、刘家寨、彭家寨、汉庄5个整体村需要整体搬迁，动迁村统一被安置在109国道以南，除杨家寨正在建设，其他安置小区已全部实现入住。按照上文对过渡型社区的定义，当前，城西区有7个社区可以被界定为过渡型社区，它们分别是：殷家庄、苏家河湾、晨光、彭家寨、刘家寨、汉庄、西北园，其中前两个安置小区归虎台街道办事处管辖，其余小区归彭家寨镇管辖。

2 城郊失地农民过渡型社区治理现状

2.1 不断开拓创新，建立健全治理机制

社区建设和治理尤其要注重治理机制设置的合理性，相对完善的治理机制会强化社区治理的功能。反之，如果治理机制设置不合理，社区治理将会杂乱无章，越理越乱。因而，在明确政府、社区居民和社区组织等多元治理主体职责和角色的基础上，构建“政府主导、居民参与、社区组织协同”的治理机制就显得尤为重要。

西宁市城西区一直在创新社区建设、社区治理新模式。现已形成城西区委、区政府领导，民政部门、街道(镇)指导，村“两委”主办，社区居民广泛参与，社会力量支持的“一村一社区”的过渡型社区治理机制[8]。7个过渡型社区发展程度虽然各不相同，但通过争取市相关部门支持、区财政补贴、各村自行筹集等方式，在社区事务管理、社区服务和社区工作机制上都得到了一定程度的完善，社区功能也得到了有效发挥。7个过渡型社区大力推行规范化管理，深化科学民主决策机制改革，认真查找关系群众切身利益方面存在的问题和不足，及时向居民征求意见和建议；各村“两委”下设村务监督、理财小组等机构，民主管理、民主决策、民主监督机制基本健全，逐步实现了居民自治与科学管理的统一。

2.2 深入发动群众，形成全民参与的治理氛围

社区自治组织，是指在国家法律的规范之下，在党的领导之下，在政府的指导之下，在广大人民群众的参与之下，依法行使社区自治权力，对社区的重大事务进行管理的组织。社区自治组织主要是指居民(村民)代表委员会等社区内居民的群众性自治组织，它是社区治理的主体，广大群众参与是进行社区治理的基础。

西宁市城西区委、区政府为了让广大失地农民理解、支持和参与农村社区建设，通过设立殷家庄“村改居”试点，采取以点带面、典型引导、逐步推进的方法，并结合社会主义新农村建设平台，推进过渡型社区快速平稳发展。各社区“两委”利用村民代表大会、座谈会、党员议事会等平台广泛征求群众意见建议，并运用多种方式深入宣传参与过渡型社区治理的重要意义、治理方式和治理目标，以提高广大干部群众参与治理的积极性和主动性。首先，各社区充分发挥党支部的领导核心作用，通过远程教育、农家书屋等资源，加强党员干部队伍建设，部分社区还加强了对少数民族干部的培养。其次，部分社区成立了以村主任为组长、村两委为成员的综治维稳领导小组，建立健全了治保会、调委会、治安巡逻队等群防群治组织，全力化解各种不稳定因素。另外，部分社区还结合实际，挖掘地方民间传统文化，培育文化宣传队伍和文化艺人，组建了舞狮队、秧歌队、曲艺表演队等民间组织，丰富了居民精神文化生活，增强了社区认同及归属感。村“两委”班子成员是社区专职管理人员，社区内的老党员、退休教师、农民群众等热心为社区服务的人员构成服务中心与大学生村官、社会志愿者组成志愿者服务队伍，多方参与，已构建了良好的治理网络。

2.3 逐步加大投入，确保社区治理功能有效发挥

对于失地农民过渡型社区来说，需要政府的财力支持。一方面，社区集体资产存在着入不敷出的困难局面；另一方面，大部分失地农民的经济能力有限，失地农民过渡型社区处在转型期的最初阶段，其运转和可持续发展都需要政府财力的大力支持。

西宁市城西区一直坚持不断加大对过渡型社区的资金投入，2008-2009年，先后投资100万元，在殷家庄试点村的基础上，晨光、西北园和苏家河湾又被列入社区建设的试点村。在2011年，城西区又投资58万元，对彭家寨、汉庄的社区建设进行资金扶持。城西区通过与办事处(镇)、社区齐心协力，在原村委会的基础上，落实了社区的办公地点与人员编制。为各个社区配备了办公桌椅、信息公开宣传栏、健身广场、图书室等基础设施，硬件设施达到了“十个一标准”。此外，城西区坚持按照组织健全、硬件齐全、制度规范、保障有力、环境优美等要求，继续为当前和未来形成的过渡型社区加大扶持力度，力争使社区得到健康发展，更好地服务广大失地农民，并最终顺利实现向城市现代化社区的过渡。

殷家庄、晨光等社区积极整合内部活动场所资源，进一步完善了社区综合服务中心，健全了社区就业与劳动保障、家政服务、社会救助、医疗、社区文化服务等机制，努力为群众提供优质的服务。并通过建立图书室、娱乐室、老年活动室、卫生室等硬件设施，开展各类丰富多彩的文化活动，不断满足过渡型社区居民日益增长的物质和精神需求。

3 城郊失地农民过渡型社区治理的特殊性

3.1 社区治理主体的特殊性

社区居民是社区治理过程中主要的行为主体之一，而失地农民社区中的居民实质上都是由未征地之前的农民身份转变而来的，因此，城郊失地农民过渡型社区中的居民与传统的社区居民具有较大的不同，具有其特殊性。

西宁市城西区失地农民过渡型社区的居民作为社区生活的主体，全部由农民身份转为城市居民身份，由于耕地全部被征，全村被集体异地安置，大部分失地农民已经转为了城市居民身份。其次，受知识水平普遍较低、思想观念较为保守的限制，虽然过渡型社区的失地农民和城市市民一样从事二、三产业，但所从事的职业大多属于体力劳动，职业同质性较强，且失业现象严重，造成失地农民在实际生活中常常处在社会的边缘。另外，失地农民以前处在熟人社会，周围的人在职业、地位、文化程度等方面差异性不大，所以其归属感和认同感较强。随着不同阶层的外来人口的入住，失地农民当前居住社区的人员构成也逐渐变得相对复杂，加上失地农民在现实生活中仍然受到城乡分割体制的影响，所以部分农民认为自己既不属于农民，又不属于完全的城市居民，只能算是中间的“过渡人”。随着城西区过渡型社区组织的不断发展和完善，除了传统的党政机关、村“两委”、村民等治理主体外，过渡型社区的治理主体也将逐渐变得更加多元化，比如，殷家庄社区的清真寺管委会、生产合作社，苏家河湾社区成立的物业公司、晨光社区成立的文化表演队都不同程度地参与了社区的治理。

3.2 社区治理载体的特殊性

在我国城市社区中，居民委员会是社区治理的组织形式，在农村社区实行的是以村民委员会为组织载体的自治制度，而城郊失地农民过渡型社区正是处在由“村委会”向“居委会”转变的阶段。因此，社区治理的形式载体在这一特定时期具有其独特性。

西宁市城西区失地农民过渡型社区当前虽然继续沿用原农村的自治组织，班子成员基本未变，但是其治理目标有所不同。原来的农村存在集体经济组织，村委会工作很大程度上与经济活动有很大关系，关注较多的是如何发展农村经济，增加村民的福利收入，而较少关注村里基础设施建设。现在的过渡型社区村“两委”不仅仍要在现有集体经济的基础上发展经济，工作重点又要向抓好社区基础建设，创造舒适、和谐的居住环境，提高社区服务质量等方面转变，承担着为实现过渡型社区向真正意义上的城市社区转变的重大责任。另外，现有过渡型社区的服务范围也由原来的以计生、综治、民政为主扩大到养老保险、环境卫生管理、家政服务、医疗服务、劳动就业、法律服务、理财服务、文化服务等内容。过渡型社区的治理体制一般也要经过“村改居”发展到居委会治理模式，目前，城西区街道所属过渡型社区和乡镇所属过渡型社区的治理模式仍然停留在村委会管理的过渡期，既保留了村委会传统的管理模式，又借鉴了现代城市社区的管理理念，因此形成了独具特色的过渡型社区治理模式。

3.3 社区治理环境的特殊性

城市与农村在发展过程中形成了各自不同的自然地理环境和人文社会环境，也形成了城乡社区不同的治理环境。失地农民过渡型社区既具有以前农村社区中形成的村落式治理环境，又融合了城市社区中城市化的特征，形成了乡村文化与城市文化交汇融合的治理环境。

西宁市城西区过渡型社区的失地农民由原来分散居住的村落集中搬迁至西川南路、109国道南侧，地处西宁西郊，毗邻海湖新区——未来西宁市的新“中心”，其地域环境发生了变化。过渡型社区作为一个开放型居民区，必然与周围社会交往，在新环境中得到不断发展。因此，附近的人口密度、经济水平、交通状况、精神文化等外部社会环境直接影响着过渡型社区的发展和治理效果。从社区内部环境方面来看，过渡型社区正经历着从乡村治理向社区治理的转变，即由一个靠血缘、亲缘、宗缘、地缘等熟人社会关系组建的社会共同体向一个人口密度大、流动性强、社会关系复杂、价值观念多元、文化生活丰富的“半熟人”社会共同体转变。因此，社区制度是否健全、社区组织结构是否合理、社区参与是否积极、社区工作方法是否科学等都制约着社区治理。这类新社区应尽快适应新的坏境，实现成功转型，达到善治的目标。

3.4 社区所处地区的特殊性

任何一个社区存在和发展的基本条件离不开一定范围的地域空间，它是社区居民活动的载体和依托，具有相对稳定、相对独立的特性。地理位置对于一个地区的社会经济发展具有巨大的影响作用，而社区治理又与当地的社会经济发展水平密不可分。因而，社区所处位置对于社区治理的作用也不容忽视。

西宁市地处青藏高原东部，属于西部民族地区和欠发达地区，虽然经济社会取得了跨越式发展，但是依然相对滞后，社会稳定也存在较大压力。西宁市作为少数民族人数占总人数三分之一的省会城市，2003年深入开展了民族团结进步创建活动，2011年启动了创建民族团结进步示范区的的建设活动，2013年拉开了争创民族团结进步先进区的活动。另外，近年来，城西区紧紧围绕“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，以人为本，不但通过设立“城西区民族工作服务中心”、“少数民族之家”等方式做好民族宗教工作，还通过建设“民族团结教育主题园”、“青海民族文化主题园”等项目打造民族特色品牌，促进社会和谐，保障少数民族人民的切身利益。基于西宁市城西区失地农民过渡型社区所处地区经济欠发达、多民族聚居的特殊性，过渡型社区也理应继续做好民族团结宣传工作，保障少数民族权益，加大社区民族工作的资金投入力度，同时，在培养社区少数民族干部等方面给予更多的重视，确保过渡型社区平安、和谐和稳定。

4 结束语

城郊失地农民过渡型社区是在短时间内由两种强大的外部力量推动形成的：一种是城市化下的被动“变身”；另一种是政府主导下的正常“转型”，其形成的特殊性也决定了其治理的特殊性[9]。失地农民过渡型社区作为加快推进新型城镇化进程的战略基点和统筹城乡的突破口，能够实现公共服务均等化，为失地农民生活提供新的愿景。但是，过渡型社区的转型要经历一个较长的过程，是一项复杂的系统工程。城西区失地农民过渡型社区治理虽然取得了一定的效果，但是其社区治理机制仍需转换到位，社区基础设施和人员配备仍需不断完善，社区居民参与的治理意识仍需继续加强，社区中介组织仍需大力培养。因此，只有对城西区过渡型社区的治理特殊性展开分析，才能提出科学有效、因地制宜的对策，进而实现过渡型社区成功转型，失地农民才能顺利地市民化。

[1]王生坤，薛婷婷.“过渡型社区”的概念、生成因素与存在的困境[J].安徽商贸职业技术学院学报，2011，10(1):9-13

[2]蒋慧，吴新星.“过渡型社区”治理问题的政治社会学解释：基于社会资本的视角[J].大连理工大学学报，2012,33(1):101-105

[3]吴晓燕，赵普兵.“过渡型社区”治理：困境与转型[J].理论探讨,2014(2):152-156

[4]程宏如，刘雪晴.过渡型社区治理的现实困境和应对举措[J].人民论坛,2014(23):150-152

[5]汪大海.社区管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2011:14-15

[6]西宁统计年鉴编委会.西宁统计年鉴：2013[M].西宁：西宁市统计局，2013:424-425

[7]吴亚春.海湖新区将新增三个社区[N].西海都市报，2010-03-11(10)

[8]吴亚春.西区民政社区工作有声有色[N].西海都市报，2013-12-10(28)

[9]张劲松，杨颖.论城郊失地农民社区的治理[J].学习与探索，2013(8):52-58

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.04.003

2014-12-24

刘国毅(1990-)，河南南阳人，在读硕士研究生，主要研究方向：公共行政管理。

D422.6

A

1673-2006(2015)04-0007-04

*通讯作者：陶秉元(1957-)，安徽寿县人，研究生导师，教授，主要研究方向：公共行政管理。