我国政府采购中的寻租行为研究

◎刘晓论

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475004）

我国政府采购中的寻租行为研究

◎刘晓论

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475004）

政府采购作为国家财政支出的重要组成部分，直接关乎着国民经济活动的发展状况。由于政府采购具有采购规模大、数额多、范围广等特点，集中采购在一定程度上能够实现财政资金的经济性和有效性，减少社会资源的浪费。但是，政府较大的采购规模又给采购活动中的寻租行为提供了契机。这些不法行为能否得到有效的遏制直接决定着公有财产配置效果的大小，为此文章重点分析了政府采购中寻租行为的生成逻辑，并提出了抑制采购活动中寻租现象日益活跃的路径选择，以实现有效地遏制寻租等腐败现象丛生的目标。

政府采购；寻租；生成逻辑；路径选择

一、问题的提出

从2003年1月1日起正式生效的《中华人民共和国采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为[1]。政府采购是国家为了维系经济活动不可或缺的重要环节，相应的各国也建立了适合本国国情的采购制度。随着时间的推移，“政府采购制度作为强化支出监管的重要手段，自1782年在英国创立以来，已有200多年的历史。20世纪90年代中期，政府采购改革试点工作在中国的一些省市开始进行，随后便在全国得到了迅速的发展”[2]。不可否认的是，这一制度的建立在一定程度上为政府的采购活动提供了保障，但是仍然存在着寻租等不和谐的政府采购行为，严重威胁着国家和社会的公共利益。针对政府采购行为的不法现象，为了能够实现国家财政效用的最大化、减少国家资源的过度浪费等目标，国家相关部门亟须采取强有力的措施以减少或规避政府采购行为中的寻租现象的出现，进而创造公正、平等的竞争环境，推动国家市场化改革的进程。

二、政府采购中寻租行为产生的影响

政府采购中的寻租等腐败现象必定会给国家和社会的公共利益带来损失，具体表现在以下三个方面：

（一）浪费社会资源，降低产品和服务的质量

政府采购因其具有采购规模巨大的优势，使得采购人员在与供应商的博弈中处于绝对的优势地位，这种优势理应会大幅度地节约财政资金、以较低的成本获得质优价高的产品和服务。但是，在实际的采购过程中却很难做到采购的廉洁，非但没有节约国家的财政资金反倒增大了财政开支。造成财政开支增大的原因主要有：第一，采购人员也是“经济人”，其存有追求自身利益最大化、攫取法外利益的内在动机，这必然会加大国家的财政开支；第二，供应商为了追求利润，难免会贿赂采购主体以求中标，这不仅违背了公开、平等的竞争原则，而且也浪费了通过合法渠道赢得中标所花费的费用。

（二）降低公众对政府的信任程度，不利于净化社会风气

政府公务人员作为人民的公仆，应把人民群众的切身利益作为其活动的归宿，真正地解决好关乎人民利益的问题。然而，一些政府公职人员往往滥用职权、以权谋私，肆意操控采购程序，左右中标结果。这种做法严重违背了未中标供应商的合法权益，使其参与平等竞争的权利流于形式。这样一来，政府的公信力便会下降，不仅降低了公众对政府的信任程度，而且也损害了政府的外部形象。

（三）损害国家财政资金效用最大化的实现，降低社会福利水平

一方面，采购中的寻租行为加大了国家的财政开支，也就是说，用于采购的支出的增加必然会减少其他方面的支出，这又直接影响着国家财政资金的合理配置；另一方面，采购主体与供货商之间的投机倒把行为会抑制供货商提供优质产品和服务的主动性和积极性，这就意味着以高价买劣质的商品。然而，这些廉价的产品最终会回转到人民群众的手中，导致福利水平持续走低。

三、政府采购中寻租行为的生成逻辑分析

造成政府采购中寻租现象生成的原因是多层次的，为了理清寻租行为的生成逻辑，笔者在广泛搜集文献资料的前提下，主要从采购主体、法律法规和制度三个层面对寻租行为产生的原因进行了梳理和总结。

（一）从采购主体的角度分析寻租行为形成的原因

采购主体的法律意识比较淡薄。国家颁布《中华人民共和国采购法》的目的就是为了保证采购行为的合法性，遏制采购过程中的腐败现象，营造公平、正当的竞争环境，以减少国家的财政开支。与西方发达国家相比，虽然目前我国的采购法还不够成熟，存在着许多的漏洞，但是这不应当是寻租产生的充要条件。据调查表明，采购主体的法律意识薄弱是出现寻租等腐败现象的重要原因之一。如利用手中职权暗中勾结供应商想方设法获取回扣、随意变更采购程序、篡改中标结果、不能一视同仁地对待投标者等。因此，要想保证采购的廉洁性，离不开采购人员法律意识的强化。

采购过程较为隐蔽，透明度不够。政府公务人员代表着广大人民群众的意愿，应该最大限度地满足人民群众的利益诉求，切实地保障人民当家做主地位的实现。但是，当政府采购人员行使权力开展采购活动时，为了谋取私利，完全将人民的合法利益抛之脑后，如采购主体私下故意向规模较大的企业透露标底，这将不利于公平竞争环境的营造。

（二）从法律法规的视角浅析寻租行为出现的原因

法律法规不够健全，缺乏操作性。可以说，一套完善的法律法规为政府进行采购活动提供了制度保障。当前我国已在政府采购法规建设方面取得了一些成绩，也相继出台了一系列政府采购法律法规，其中最主要的两部法律是《政府采购法》和《招标投标法》[3]。由于我国的市场经济发育还不够成熟，正式颁布《采购法》的时间比较晚，立法进程也比较缓慢，相关法律的配套机制还不够完善。

监督渠道不畅，缺乏相应的监督机制。“政府采购招标寻租行为的防范中一个重要环节就是建立监督机制与惩罚机制，有效的监督机制与惩罚机制是确保我国政府采购招标公正、公开竞争的重要保障。[4]”虽然采购主体对政府采购活动的影响起着至关重要的作用，但是，监督渠道通畅与否对采购活动能否公正、廉洁的进行也起着不容忽视的影响作用。然而，当前我国的监督机制还不够健全，政府采购大多数都是以自上而下的方式进行的，人民的监督权得不到有效发挥。

（三）从制度的层面探讨寻租行为产生的原因

政府职能边界模糊、权责不明。政府公务人员是权力的行使者，而并非拥有者，其职能范围和权责大小理应得到合理的界定，以防止行政人员的权力过于膨胀。为了推进政府职能的转变，党的十八大报告明确提出政府职能主要包括：第一，创造良好发展环境；第二，提供优质公共服务；第三，维护社会公平正义。但是，政府权力集中、管理范围较为宽泛的现象仍然存在，即政府不能放权于社会和企业，仍充当着包揽一切社会事务的角色，尤其是政府过度地对经济领域的干预也就增加了政府采购时产生寻租念头的概率，进而诱发了一系列腐败现象的出现。

激励机制不够健全，绩效评估体系不完善。一套合理的奖惩分明的激励制度能够有效地激发政府公务人员的工作热情，进而提高工作效率。然而，“长期以来，我国采用公务员低薪制（因为他们“不创造物质财富”）。一方面，使其中的优秀分子大量流失，公务员总体素质下降；另一方面，由于工资低于公务员自身人力资本投入以及劳动付出，使他们有理由寻求其他途径获取收入的自我补偿”[5]。基于此，国家应该适当地提高公务员的薪资待遇水平，保证其付出与收益之间的对等性，建立恰当的绩效评估考核体系，使其劳动成果与工作绩效挂钩，以此来减少政府采购中的寻租行为，激发其工作的积极性和主动性，实现既定的采购目标。

四、遏制政府采购中寻租行为的路径选择

虽然在每个国家的政府采购中都不可避免地会存在寻租的现象，但并非意味着它就不能得到有效的解决。针对政府采购中存在的问题，提出了相应的对策思考，以提高政府的采购效率。

（一）纠正采购主体萌生寻租心理的路径选择

加强普法教育宣传力度，强化采购主体的法制观念。政府采购人员作为政府采购的主体，在政府的采购活动中起着关键的作用。因此，转变采购主体的观念是抑制政府采购中寻租行为的关键环节。为此，可从以下三个方面努力：首先，国家应适度的加大资金投资力度，通过开展多种形式的教育活动来强化采购主体的法治观念，增强其守法意识；其次，可以对其进行培训，提高采购人员的思想道德水平和综合素质；最后，规范采购主体的道德，即通过不断地提升其道德约束能力和道德修养意识来防范寻租活动的产生。

建立赏罚分明的奖惩制度，发挥制度的正向激励效果。由于政府公务人员也是“经济人”，其有追求自身利益最大化的动机是无可厚非的，但是可以采取一些补救措施来降低寻租的可能，如建立一套奖惩泾渭分明的制度，以充分地发挥制度的正向激励效果。这可从两个方面着手：第一，尊重法律的权威，严厉打击政府采购中的不法行为，并给予相应的制裁和惩罚，以此来警示寻租现象的滋生；第二，完善其绩效评估考核体系，对在政府采购中做出重大贡献的采购人员给予及时的奖励，激发其工作的积极性和主动性。

（二）建立健全法律法规，抑制寻租现象的泛滥

健全政府采购法，规范采购主体的采购行为。不可否认的是，自从《政府采购法》颁布以来，政府的采购行为得到了有效的规范。如“我国新颁布的《政府采购法》在追究采购实体、采购代理机构和政府采购监督管理部门工作人员的行政和刑事责任方面有所加强，其威慑作用也大为增加。然而，《政府采购法》在控制招投标中的地方保护主义方面还是显得比较薄弱。[6]”所以，倘若实现政府采购行为的合法化需要不断地健全政府采购的法律法规，严格规定采购人员的采购行为，切实地保障采购目标的实现。

疏通监督渠道，完善监督机制。政府采购中寻租行为的规避离不开广大人民群众的监督。但是，因国家正式实施采购法的时间比较晚，相关的配套制度还不完善，监督机制也不够健全，这就给采购中的寻租行为提供了赖以生存的基础。因此国家相关部门可开展多种形式的教育活动提高采购人员的思想素质，强化其采购行为的合法性。也就是说，要动员全社会的力量监督采购主体的采购行为，扩宽监督渠道，创新监督方式，切实推进监督体制的健全和完善，从根本上预防政府采购中寻租现象的涌现，进而提高社会的福利水平。

（三）加强制度创新，完善采购流程

转变政府职能，简政放权。合理地界定政府的职能可以提高政府的行政效率，要求政府真正地做到简政放权，尽量地减少政府对经济领域的过多干预。这样不仅可以培育社会组织的自治能力，也能使其集中精力去管理属于自己职能范围内的事务，在一定程度上还可以抑制政府的乱作为，防止政府在采购时的寻租等消极行为的出现，从而节约国家的财政资金，推动市场化改革的步伐。

提高政府采购的透明度，让采购在阳光下进行。知情权、参与权是国家法律赋予我国公民的一项基本政治权利。但一方面因广大人民受传统的思维习惯影响，常习惯听从上级领导的指挥和控制，很少或者干脆放弃法律赋予的这一项基本权利；另一方面，政府的权力相对集中，其行政方式更多的也是自上而下的，这就使得公众很少有可能参与到政府的活动之中。这就为寻租者的寻租提供了便利的条件，也加大了其谋取私利的可能性。所以，政府部门要采取强有力的措施去保障政府采购的透明度，如发动全社会的力量去监督政府的采购行为等，让政府采购在阳光下进行。

五、结语

政府采购过程中的寻租现象是存在的，消除这种寻租行为也不是一蹴而就的，它的实现需要社会各界的共同努力，集聚全社会的力量共同地打击这种寻租行为减轻对国家和社会造成的危害和损失。这些努力可以从采购主体、法律法规及制度三个层面着手，从根本上铲除寻租等腐败现象生成的可能和机会，保障国家和社会的公共利益少受或者不受损害，提高政府采购的效率，减少国家的财政支出，节约社会资源。

[1]张康之，李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007:293.

[2]樊勇明，杜莉.公共经济学[M].上海：复旦大学出版社，2014:139.

[3]樊志伟.我国政府采购寻租问题研究[D].济南：山东财经大学，2014.

[4]马斌，朱记伟.基于政府采购招标寻租博弈的监督机制与惩罚机制研究[J].会计师，2014:(9)，41-43.

[5]贺卫，王浣尘.以制度创新抑制寻租性腐败[J].政治与法律，2000:(1).

[6]陈勃.论政府采购中的寻租及其法律控制[J].学术探索，2004:(2)，30-33.

（责任编辑 卞建宁）

F810.2

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1671-9123（2015）02-0115-04

2015－05－15

刘晓论（1988-），女，河南平顶山人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。