地方政府公共决策中的公民参与

王泳斌

(青海民族大学 政治学院，青海 西宁 810007)

地方政府公共决策中的公民参与

王泳斌

(青海民族大学 政治学院，青海 西宁 810007)

公民参与的深度和广度反映了地方政府公共决策民主化过程所处的阶段。当前，处在建设服务型政府的大环境下，我国公民参与取得了一些发展，诸如，新参与方式的产生、参与意识和热情有所提高等。但是仍存在公共决策中非制度化的公民参与现象比较普遍、公共决策中公民参与的意识低下等问题。因此，我国致力于建设服务型政府，公民参与是其不可或缺的一部分。所以，对于地方政府公共决策中的公民参与进行深入研究具有十分重要的理论和现实意义。

地方政府； 公共决策； 公民参与；问题；对策

公民参与度是政治民主化的重要衡量标准之一。简单说来，公民参与就是公民通过一定合理合法的方式，直接或间接地参与到公共决策中，以求维护他们切身利益的过程。卡尔·科恩说：“民主过程的本质就是参与决策”[1]219。他直白地表达出了公民参与对于政治民主的重要性。地方政府在整个国家行政体制层级中的地位，如同金字塔的底座一般，它支撑着整个国家。地方政府的稳定有序直接关系到国家的稳定有序。

一、公民参与发展至今所取得的成就

首先，公民参与的领域不断扩展。近些年，不论是普通民众，还是专门从事政治研究的学者，都可以看到我国公民参与地方政府公共决策的领域在不断扩大。调查数据显示，在1998-2010年期间发生的210起重大公共舆论事件涉及了政府管理、官员腐败、生产事故、城市拆迁、环境污染在内的13个领域，而政府管理、警民对抗、房屋拆迁事件所占比例呈扩大趋势。其中不难看出公民参与的影子。

其次，公民参与意识有所增强，参与素质有所提高。公民逐渐认识到只有积极参与到政府公共决策当中，才有机会让政府了解并接纳自己的利益诉求，从而影响到公共政策走向，进而维护切身利益。他们会主动学习公共决策所要经过的流程，参加基层自治活动，从而逐渐掌握政治参与所必备的基本技巧和手段，为将来参与更高层次的公共决策做好准备。

再次，网络政治参与逐渐成为地方政府治理中公民利益诉求的重要途径。信息网络的发展加快了信息传播的速度，拓宽了民众对信息了解和掌握的渠道。尤其是现在出现了更加方便快捷的交流方式，比如微博、微信等交流平台。民众会随时随地地对当前周边发生的政治事件发表评论，尤其是对于一些敏感性强的事件，网络舆论甚至会影响政府对事件的处理方式。而执政理念比较先进的地方政府则会对一件公共决策事件在网络平台上广泛征集网民的意见和建议，以求达到决策的科学性、合理性。

最后，公民参与社会自治组织的发展方兴未艾。近些年，中国政治、经济、文化体制改革持续深入，公民参与日趋组织化，主要体现为社会自治组织的出现和发展。由于公民对政治参与认知度的不断深入，他们逐渐认识到，通过个人利益的组织化比起靠自身力量与政府抗衡更加能够有效维护自身的利益，更加能够扩大对地方政府公共决策的影响度。调查数据可看出，截止到2013年，中国的社会组织依法登记的共有5067万个，整个行业从业人员超过1200万人，已经达到相当大的规模。

二、当前我国公民参与存在的问题分析

(一)公共决策中非制度化的公民参与现象比较普遍

上文提到公民参与时，明确强调公民参与必须要通过合理合法的手段和途径。但是，现实生活中，或是由于民众缺乏守法意识，抑或是政府缺乏解决问题的相关机制，公民无法正常表达自身的利益诉求。所以，他们会用一些不恰当的方式来表达意愿。当前我国非制度化公民参与主要表现形式有游行示威、绝食静坐、暴力抗法、越级上访、冲击政府机关等。非制度化参与人群主要是非政治从业者的各基层普通公民(如农民、农民工、城镇下岗失业者等弱势群体)，以及一些民间组织、社会团体。

基于我国当前的实际状况，非制度化的公民参与由于尖锐复杂的社会矛盾仍将会存在很长一段时间。尤其是当前网络信息技术不断进步，非正当的网络参与问题越来越凸显。它的影响通常比传统非正当参与方式波及面更广，处理起来更加棘手。所以，对非制度化的公民参与必须予以应有的重视。若控制不好，则必然会影响到我国政治文明的有序发展和社会的和谐稳定。

(二)公共决策中公民参与的意识低下

据2011年 “中国公民政策参与”调查问卷结果显示，中国公民参与公共决策的主客观状况并不乐观，整体得分只处于中等水平，参与满意度显得更低了。参与意识过低使得公民的参与地位处于被动状态，对公共决策的影响极为有限，也就挫伤了他们的积极性，而对政治采取了一种冷漠的态度，即政治犬儒。

(三)公共决策中公民参与能力有所欠缺

一项公共政策的出台是多方智慧相互碰撞的结果。它需要一批具有参与能力的公民和政治精英共同努力来完成。这里所讲的“能力”包括了参与者应具备一定的文化知识，掌握参与决策的技能和拥有一定的社会资源。虽然我国的文教事业发展迅猛，公民基本文化知识有所提高，但关于公共决策方面的专业知识还显得极为匮乏。当然，参与政治活动所需技能的掌握和社会资源的拥有亦不容乐观。表现为，大多数公民对政治系统运转规则、政策制定的流程不了解，对决策信息掌握不全面，导致他们无法清晰而全面地认识决策所面对的问题和矛盾。

(四)公共决策中公民参与的渠道相对较窄

整体上看，目前我国公民参与的渠道可以归纳为两条主线：一是通过对人民代表大会代表进行选举和对政治协商会议的委员进行推荐的方式参与，这是主要渠道；二是官方或半官方的政策咨询机构、听证会制度、党和政府设的领导接待日、信访、座谈会等，这些属于辅助性的渠道。在我国，公民只能够直接选举县级及以下的人大代表， 而较高层次的人大代表与普通民众缺乏直接的沟通渠道，甚至完全没有沟通了解。因此，相当一部分公民在行使参与权时会选择放弃自己的投票权或者会“乱投票”，严重影响了公民参与的效果。党政机关信访、接待等形式往往缺乏执行力度，甚至没有执行权限，最后只能流于形式，达不到理想效果。听证会制度也存在不规范之处，如参与听证的代表遴选不科学，听证适用范围过窄，听证信息不够透明，听证结果缺乏法律保障等，使得听证会制度亦是流于形式，发挥不了真正作用。

(五)公共决策中公民参与缺乏必要的适度性

公共决策制定流程中每个节点的公民参与度体现了这个国家的政治民主程度。但世界上任何事物都不能绝对地判定其是全好或全坏。亨廷顿说，民主需要节制[2]100。确实，当前公民参与不足和公民参与过度的现象在我国各个地区同时存在。前者是由于搭便车心理，造成公民冷漠，参与不足；后者则是公民突破了适度参与的界限，造成过度参与。这种现象使得政府措手不及，造成了行政效率的下降，以及形成对政治稳定的极大负面影响。

三、有效解决公民参与问题的对策分析

(一)政府层面

思想观念。一方面，地方政府应逐渐改变并最终摆脱传统“官本位”的思想束缚，树立一种“公民本位”的施政理念，提高对公民参与公共决策的内在价值的认识，逐渐由“开门决策”代替传统的“闭门决策”。另一方面，加大对公民参与的宣传，加强民众对公共决策中公民参与意义的了解，大力倡导参与型政治文化，建设公民社会。这样通过两方面的努力，形成一种互动的局面。俞可平说，分析公共权力，应看到它的维度是多元的，权力关系也是相互的，而不是单纯的一个方向、自上而下的[3] 6。可见，地方政府转变思想观念是政治文明发展的必然要求。

机制制度。推进与公民参与相关的立法保障工作，加强公民参与程序建设。公民参与的合法性来源是相关法律的针对性支撑。因此，增强公民参与合法性的有效途径就是制定颁布相关的专门法律，以明确公民参与的限度等内容。同时专门法律应规定，一项公共政策的出台必须有相关利益群体的参与，而且对于侵犯公民参与的行为予以一定的法律制裁。当然，单单依靠出台的相关法律还是不够的，还得有制度性的程序来起辅助作用。这样，政府和公民都有规定的程序可遵循，公民参与也会更加合理有序。

建立健全听证会制度。虽然我国听证会制度存在很多瑕疵，但不能否认这种制度对公民参与是有意义的。当前看，要建立健全听证立法；扩大听证会的听证领域；完善听证代表的遴选制度；公开听证内容和程序；增强听证结果的法律效力及实施保障。只有这样才会使听证会制度跳出“不信任”的阴霾，成为公共决策过程中公民参与的有效途径。

健全信息公开、回应制度。公民参与过程中，对于信息知晓和掌握程度的要求是非常高的。它很大程度上决定了公民参与的有效性和针对性。因此，应加大信息公开的力度。首先，要确保信息内容的真实有效，将关系到群众切身利益的问题的真实决策信息公之于众，使公民真正感觉到决策在自身的监督之下进行，切实感受到主人翁的地位。其次，公开决策程序，地方政府应在决策的各个环节都要及时公布决策信息。再次，重视政务办公电子化，打造功能完备、归口合理的信息网络平台。

(二)社会层面

发展社会主义市场经济。当前，我国社会主义市场经济发展仍不健全，政府必须大力推进其平稳快速发展，进一步转换自身在市场经济中的地位，理顺与市场的基本关系，真正将自身的重心调整到市场监管和公共服务上来。在完善与市场经济发展相关的规范体系时，要尽量考虑两者之间的适应性。以“无形的大手”有效地对资源进行优化配置，使市场经济发展得平稳快速。在经济发展的同时，以经济带动教育文化事业发展，为公民有效参与公共决策铺就平坦路途。

民间组织要积极自我发展，进一步整合公民参与利益群体。目前，我国民间组织虽有一定发展，但仍存在着组织发展不完善、有较强的依附性、规范性不强、自我发展能力不足等方面的缺陷。解决如上问题，一方面，建立健全涉及民间组织的法律体系。官方应加强对民间组织的调研了解，尽快出台专门性的法律法规，以明确民间组织的性质、地位、权利、义务等等；另一方面，民间组织要有过硬的自身素质。经济来源是民间组织的命脉，应该在拓宽筹资渠道和改善筹资方式上多做努力；同时理顺与官方组织的关系，明确自身参与的临界点；通过合理渠道，争取更多的合法权益。

(三)公民层面

中国经历了漫长的专制统治，封建专制思想长期禁锢着国民，可以说国民在根子上习惯了被统治。不论是太平盛世，抑或是战火纷飞，他们只想做一个“顺民”。他们从没意识到自身有参与权，有机会让自己的利益诉求成为公共决策的一部分。当前要扭转这种局面，一方面，公民自身通过提高教育水平，加深对政治的了解，增进对制定公共政策流程的熟悉度。另一方面，学校阶段是公民政治化的重要时期，尤其是中学阶段，学校应该担负起这项任务，让学生意识到自己是社会的一分子，具有独立的政治人格，有权参与公共决策；再者，大众传媒应宣传公民参与的政策法规、公民意识等内容，帮助民众培养现代公民意识，增进政治参与。

四、结语

在评判一个国家的政治文明程度时，其中一个重要标准就是公民参与地方政府公共决策的深度以及广度。我国地方政府公共决策中的公民参与呈现出的不足之处，说明了我国的政治文明还处于一个不断发展的状态。面对问题，所需要做的是正视它、分析它，要开阔眼界和思路，合理借鉴国外在公民参与中所取得的先进经验。所以，建设一个公民参与型社会需要各个方面的共同努力，这项事业任重道远。

[1] 卡尔·科恩.论民主[M]. 聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2004.

[2] 塞缪尔·P·亨廷顿.民主的危机[M].北京：求实出版社，1989.

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000.

[责任编辑 郜春霞]

The Analysis of Civic Participation in Local Government’s Pubic Policy Making

WANG Yongbin

(PoliticalAcademy,QinghaiUniversityforNationalities,Xining810007,China)

The depth and breadth of civic participation reflects the stage of democratization in local government’s public policy making. For now, under the current tendency of service-oriented government building, China’s civic participation has gained much development, such as the generation of new participation pattern, the boost of participation consciousness and participation enthusiasm, etc. However, several issues still exist in China’s civic participation. On the basic of analysis about the current situation of civic participation in local government, this essay clarified the accomplishments and issues of China’s civic participation, and proposed several feasibility countermeasures which aim at the issues mentioned above.

local government; public policy making; civic participation; issues; countermeasures

2015-07-26

王泳斌(1989- )，男，山西孝义人，青海民族大学政治学院中外政治制度专业2014级硕士研究生，主要从事西北少数民族政治制度研究。

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1671-8127(2015)06-0020-03