历史制度主义视域下的国家治理体系现代化

陈平

[摘 要]国家治理体系现代化是党和国家经过历时性的经验总结与共时性的优劣对比而提出的现代化纲领，丰富了我国现代化内涵，推进国家治理体系现代化是新时期全面深化改革阶段提出的现代化目标。“双重陷阱”的外部威胁与国家建构的内生动力是提出国家治理体系现代化的现实基础；党内精英与公共理性的推动是实现国家管理到治理理念转型的核心动力；新型政治文明观念与先进治理理念是提出国家治理体系的价值标杆。

[关键词]管理；治理；国家治理体系；合理性；

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）03-0019-06

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”的改革总目标，正式将国家治理体系与治理能力纳入到国家现代化的纲领性文件中，丰富了我国的现代化内涵，是坚持和发展中国特色社会主义道路的必然要求。“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中表现”[1]，高超治理能力的发挥需要完善的国家治理体系作为载体，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[2]。制度具有根本性、全局性、长期性以及稳定性，国家治理体系现代化是面对复杂国际形势与国内压力的综合作用下提出的国家现代化纲领，是从制度层面提出的现代化目标。推进国家治理体系的合理性分析是贯彻和实现全面深化改革总体目标的前提。历史制度主义以比较与历史的视野，提出了“外部压力—内部动力—精英推动—观念引导”的分析框架，对于历时性地比较国家治理体系与传统管理模式，以及探求国家治理的合法性具有重大解释力。

一、国家治理现代化之外部挑战

党的十八届三中全会提出“顶层设计与摸着石头过河”相结合，国家治理体系作为一系列制度的集合，是国家顶层设计的结果，复杂的全球化进程与宏大的全球视野是进行顶层设计所依赖的外部因素。全球化的现代化进程曾经带来“国家的终结”的假象，民族国家作为人类自我设计的组织生存单位，一直是推进全球化的主力，但随着上世纪70年代的资本、技术、组织因素的跨国流动，随之出现的跨国性问题已经超出单个民族国家解决的范围，民族国家的合理性开始受到质疑，“国家的终结”甚嚣尘上，但在实际的国家运作中，全球化问题反而激发了国家在管理和治理方面作出一系列战略性应对，产生了“积极主义的国家”[3]，政府的权力并非减弱了而是增强了。在全球化的背景下，国家的地位与重要性日益凸显出来，国家仍然是解决公共问题的核心，尽管存在多种具有跨国特征的组织，但国家权力依旧是解决各种内部各种裁决、争端的合法性力量，也是诸多跨国公司在国内解决非市场问题的求助力量。国家在自由主义思潮主导下，放下诸多管制与权力，给予资本更多自由，却也担负起更多的社会功能。同时，在全球化交往的过程中，国家的主体意识日益明确，在全球中的地位与能力更加清晰，追求更加有利的国际环境，提升国家在全球化环境中的行动能力，是各国在推动国家发展过程中日益明确的目标。

迥异于西方的“治理”理念，我们国家治理体系具有独特的中国含义，特指党领导下的一套紧密相连相互协调的管理国家的制度体系。党的十八届三中全会聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。对制度的强调是国家领导人在新时期管理国家观念的重大转变，邓小平认为“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度化的程度在民族国家的建构过程中发挥着重要作用。不同于西班牙与葡萄牙的暴力掠夺方式，12世纪的荷兰因为鲱鱼贸易，逐渐成为欧洲的重要贸易国，通过造船技术的改进与追逐财富的热情，荷兰一度雄霸欧洲商业，50年的光景将荷兰打回原形，原因是荷兰人崇尚全民皆商，丝毫不热忱国家制度建设，大量移民的涌入、社会财富的分化、产业的畸形发展、政治中心软弱，背后原因是权力安排不合理，国家总体设计缺席以及不稳定的合作机制等导致荷兰无法成为潮流中的现代国家，英国从荷兰手中获得欧洲贸易中心地地位，很大程度源于其先进的制度架构，这种制度变迁也让英国付出了五六个世纪的代价。因此对于现代后发展中国家来说，尤其中国，荷兰那种片面的国家财富的积累模式最具吸引力，任建涛称之为“荷兰诱惑”[4]。国家治理体系的提出正是对改革开放以来过于倚重经济发展带来的合法性效应而忽视制度建构的纠正，同时制度建构也要防止“苏联幻想”，苏联的崛起依靠具有煽动性与诱惑力的意识形态，依靠国家暴力的强力推行与集权，以“短、平、快”的方式进行国家现代化，忽视国家基本的制度架构，不计发展基础与处境，硬性地追求后发先至的发展幻觉，最终只会导致一个貌似强大的超级大国出人意料地轰然倒塌。国家治理体系所追求的“五位一体”的现代化目标中，更加注重政治、经济、文化、生态与社会的和谐统一与有机融合，是对苏联激进发展模式的超越。在我国的现代化进程中，尽管初期已经认识到斯大林破坏社会主义法治所造成的灾难，由于没有解决领导制度与组织制度上的问题，仍然导致文革十年浩劫，因此说“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。

国家治理体系的提出与当前复杂的国际环境是分不开的。古希腊历史学家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴达与雅典战争的原因时，认为“使得战争无可避免的原因是雅典日益壮大的力量，还有这种力量在斯巴达造成的恐惧”[5]，阿里逊（Graham Allison）将其称为国家关系的铁律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大国不可避免地挑战既有强国，最终走向战争的历史性“铁律”。改革开放以来的中国，在经济方面取得举世瞩目的成就，国际地位不断提升，因而西方国家不时传来“中国威胁论”，西方社会试图通过这种舆论减缓中国的发展速度或在国际舞台中孤立中国。