摆正政府与市场的关系

钱箭星

[摘要]我国全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这是因为中国发展所付出的生态环境代价凸显，国内收入差距扩大，各种社会矛盾激化；而发达国家正在探索新的工业革命，其发展趋势将影响全球产业格局。这些情况对我国政府主导型的发展方式提出了尖锐的挑战。理清政府的职能及其权力边界是发挥市场机制正常作用的必要条件，而以法治为基础的市场经济才可能是“好的”市场经济。

[关键词]政府；市场机制；深化改革；法治

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01002813

中国的经济总量已经位居世界第二，贸易总量位居世界第一。中国人均国内生产总值表明我国已经进入中等收入国家的行列。然而，美国金融危机的后续影响、第三次工业革命以及我国发展存在的问题都对我们提出新的挑战。中共十八大以后，中国吹响了全面深化改革的集结号。在新的条件下，我国能否跨越“中等收入陷阱”实现强国之梦，迫切要求我们在深化改革中开创新的道路。

一、国内外形势的变化

习近平指出，国际金融危机影响具有长期性，国际市场争夺更趋激烈，必须顺势而为、转变思路，大力推进改革创新，赢得在经济发展上的主动和国际竞争中的主动。世界经济危机的冲击和大面积爆发的雾霾充分暴露中国经济增长方式的问题。我们要“善于把握和平、发展、合作、共赢的国际大势，善于把握富强、民主、文明、和谐的国内大势”，“统筹好国内国际两个大局，在时代前进潮流中把握主动、赢得发展”[1]。

（一） 第三次工业革命在孕育中

20世纪80年代以来，发达国家“去工业化”趋势日渐明显，美国制造业增加值占世界的比重从1980年的20.93%降为2011年的16.83%，其他发达国家的这一比重也呈下降之势。然而，当今世界制造业正在经历着翻天覆地的变化，全球正处于第三次工业革命的前夜。对于第三次工业革命的内容，代表性的论述有两个。一是美国趋势经济学家杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）认为，第三次工业革命是能源互联网与可再生能源结合推动社会经济的变革。通过大力发展可再生能源，就地收集并存贮，同时利用互联网技术将各大洲的电力网转化为能源共享的智能电网。据国际能源署预测，该技术每年节约的能源相当于世界原油年产量的10%[2]。二是英国《经济学家》编辑保罗·麦基里（Paul Markillie）认为，第三次工业革命是数字化革命，3D打印技术等将带来生产方式变革，即大批量个性化的生产方式时代的到来[3]。第三次工业革命不仅仅是嵌入技术、组织、制度和文化层面的技术经济范式变革，而且与物联网、社交、移动、大数据以及云计算密切相关，以智能化、数据化、信息化技术为前提，形成了新一波的浪潮。

芮明杰认为，“第三次工业革命”概念的真正兴起和全球化传播与全球可持续发展面临的压力息息相关。一是石油和其他化石能源的日渐枯竭，而全球气候变化给人类的持续生存带来了危机；二是原有工业经济模式不能再支撑全球的可持续发展，需要寻求一种使人类进入“后碳”时代的新模式；三是欧盟的推动和媒体的传播。第三次工业革命具有五大特征：（1）能源生产与使用从化石能源转向可再生能源；（2）生产方式变革使个性化产品的大规模定制生产在技术上成为可能；（3）制造业主流制造模式从削减式转变为叠加式制造；（4）生产组织方式由“集中生产，全球分销”转向本地生产、本地销售；（5）生活方式变为消费的同时就是生产。发达国家意图通过“再工业化”，解决四个问题：一是继续保持在制造业价值链的高端位置，解决服务业的虚拟化和金融化与实体经济发展脱节的问题；二是推动本国经济结构和产业结构的转型；三是改变传统制造业的制造模式；四是推动科技创新、技术创新，创造新的产业和商业模式[4]。

贾根良认为，第三次工业革命将使国家竞争力的基础和全球产业竞争格局发生彻底重构。第一，在国际分工中以廉价劳动力为基础的传统比较优势将遭到大幅削弱，很可能阻断发展中国家突破“中等收入陷阱”。第二，未来国家竞争力的基础在于能否占领第三次工业革命核心技术的制高点。第三，分散式和社会化的生产方式将取代以大企业为主导的传统生产方式。第四，将推动经济全球化格局和发展中大国的产业布局发生重大变化。拿我国来说，第三次工业革命将有助于推进中西部地区的“就地工业化”，并在全国范围内实现“工农业比邻而居”的生态发展模式[5]。杨建文指出，国际经济已经进入了“深度转型调整期”，只有加快产业转型升级，加快推进经济结构的战略性调整，才能在风云变幻的国际环境中谋求更大的国家利益[6]。罗仲伟认为，目前各个产业发展处在不同的转型窗口期，无论是企业战略定位的改变，还是业务运营方式的转型，都处于起步阶段。现在的大型公司必须拥有对全球技术和市场高度敏感的神经，需要培育“富有弹性的坚定的”细胞[7]。能不能抓住新的工业革命这一历史机遇，是我国制造业转型升级并快速提高、迎头赶上的关键，如果抓不住很可能就要继续落后。

（二） 国内各种矛盾不断积聚

十八大之前中国社会各界高度关注的话题是“中国未来的走向”。马国川认为，中国社会的八大趋势影响甚至决定着中国的未来走向。第一，政府权力越来越大。无孔不入的政府干预越来越严重地扭曲市场经济机制，影响社会资源的合理分配。第二，司法改革的偏离。司法机制的弱化，会让所有政治与经济改革失去保障。第三，经济增长方式难以转变。多年依靠投资和出口驱动的增长模式已经形成了“路径依赖”，那些从中得益的人不会放弃既有做法，甚至会阻挠改革。第四，利益集团不断做大。那些能影响政策走向的特殊利益群体变得越来越强化和固化，造成很多领域的改革迟滞不前，有些方面甚至严重倒退。第五，腐败愈演愈烈。事实证明，不抑制政府权力，不实行民主监督和权力制衡，腐败问题会变本加厉。第六，思想争论激烈，社会共识破裂。第七，社会不满累积，群体事件频发。第八，外部世界不确定性增强，会与国内民族主义情绪交互作用，影响中国对外开放和改革[8]（P287290）。endprint

吴敬琏指出，改革开放以来，我国在原来的命令经济体制下开辟出市场经济的新天地。但命令经济和市场经济双重存在的旧体制造成两个主要问题：一个是粗放型增长方式得以持续，另一个就是寻租制度的基础扩大。旧体制遗留的行政权力对于经济活动的干预形成寻租的环境，使腐败蔓延。政府认为因此要加强行政审批，但这就是制造寻租的体制基础，反倒使腐败更加蔓延，变成恶性循环。21 世纪初期出现了另外一种方向，就是要从改革的道路上开倒车退回去，要走“国家资本主义”道路，依靠强势政府，强化国家对经济、社会的干预和国家投资来推动增长。转变增长模式，存在着四方面的体制性障碍：一是政府仍然在资源配置中扮演主导的角色，二是GDP崇拜，三是财税体制，四是价格扭曲[9]。张维迎指出，过去的十年，中国从经济增长到中国的国际地位等，都有了巨大的进步，但是从社会和谐的角度来讲，中国的社会矛盾却越来越突出。过去十年，中国腐败的增长速度，可能严重超过GDP增长的速度。现在矛盾的激化，可以说是过去我们没有进行真正的机会均等的市场改革所导致的[10]。燕继荣认为，中国政府过去被认为是一个“全能型政府”，带有明显的家长主义、包办主义的特征，对社会经济事务的管理较多实行特许经营和政府管制，并且主要采用事前监管和直接管理。行政审批是政府管理的主要手段，这会造成行政性垄断和权力寻租，并且会增加社会交易成本[11]。

赵晓雷认为，产能过剩是我国经济中较为突出的矛盾。中国经济运行的矛盾不是投资率和消费率的不平衡，而是投资决策、投资行为、投资效果之间权利和责任的不平衡。政府投资的主要决定因素是非市场性的，权利和责任又不平衡，所以投资效率难以保证。因此，中国的经济结构调整或经济“再平衡”的关键环节不是降低投资率，而是遵循市场经济规律，更有效地配置和使用资本，提高投资效率，使等量资本推动更多的国民收入增加[12]。韦森认为，目前中国各行各业企业的资本边际收益率普遍下降，这意味着中国宏观经济增速渐进下行是个必然趋势。这并不是一个悲观的预期，更不是有意 “唱衰中国经济”，而是要清醒冷静地把握和认识到中国经济发展的大趋势。中国经济的深层次问题是所有行业和企业的利润率都在明显下滑[13]。面对国际动态和国内矛盾，我们要有危机感、紧迫感和使命感，通过深化改革寻找新的突破。

二、只有深化改革才有希望

中国处于一个历史关口。改革进入了攻坚期、深水区，全面深化改革所面对的复杂性、艰巨性、敏感性前所未有。党的十八大报告指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”。2012年12月的中央经济工作会议提出，要深入研究全面深化改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图和时间表。十八届三中全会做出了到2020年全面深化改革的总体部署。李克强指出，既要敢于担当，以壮士断腕的决心坚定不移推进改革，又要讲究策略方法，因地制宜、试点先行、积微成著，渐进式推进，努力取得改革新突破。

（一）对深化改革取得共识

今天对深化改革的共识是经过争论的共识。吴敬琏指出，本世纪初期开始，面对我国经济发展方式转型举步维艰，腐败蔓延等日益加剧的矛盾，围绕“市场起决定性作用还是政府起决定性作用”的问题，发生了一场大争论。一种观点认为，这些矛盾之所以发生，是因为存在着许多“体制性障碍”。解决的办法是推进市场经济改革，克服这些“体制性障碍”。另一种观点认为，这些矛盾之所以发生，是因为改革出现了市场化的方向错误，纠正之法就是加强政府和国有企业对经济和社会的管控。随着后一种观点在全球金融危机爆发后相当活跃和某些逆改革方向的行为出现，各种经济社会矛盾非但没有消减，反而日益激化。这种情势使愈来愈多的人认识到，倒退绝没有出路，只有义无反顾地推进改革，才能克服日益加剧的经济社会矛盾，走向持续稳定发展的坦途[14]。

2008年美国金融危机爆发直至演变为世界经济危机，中国仍然保持很高的经济增长率。在这个背景下，引发了学术界对“中国模式”的争论。争论大致分为几派，一派不仅认为存在“中国模式”，而且对“中国模式”大加赞扬，许多人持这种观点。例如，张维为认为，中国形成了自己的发展模式。中国模式具有几个特征，即稳定优先、民生为大、渐进改革、强势政府[15]。另一派不仅否认存在“中国模式”，还认为此论很危险。高尚全认为，不能把应对危机的政府行政主导的政策措施，用“中国模式”加以固定下来。政府政策的重点在于撬动市场，而不是代替市场。强调“中国模式”，容易理解为中国改革已经到位了、定型了，不需要再深化改革了[16]。李泽厚指出，如果把目前的做法变成长期的制度，如果把现在走的路固定下来，说这就是“中国模式”，太危险了。“中国模式”就是要巩固目前的政策与制度，因此是非常错误的。不管是知识界还是政界，都应该保持清醒头脑[8]（P221223）。袁伟时指出，所谓的“中国模式”的特点，就是强调政府作用，强调政府介入经济。在中国政治体制改革明显滞后的情况下，盲目歌颂所谓的“中国模式”，这是很危险的[8]（P264）。兰日旭、钟慧心也认为，用中国模式来概括当前中国经济、政治、文化等方面尚未定型的经验，还不如用自我重塑来得更为恰当和形象[17]。还有一种观点对中国模式做出不同的解读。例如，燕继荣指出，这种模式包含了许多要素，如市场经济，一党执政，贤人政治，政府主导，举国体制，运动式管理，GDP锦标主义，出口导向的发展战略等。后发国家的经验显示，以威权体制、政府主导为特征的经济发展模式，对于完成经济积累和起飞可能是有效的，但它作为一种非均衡发展模式，为经济成就也付出了沉重的代价（民权、环境、腐败、协调发展、对外依赖性等）。恰当的态度应当是：少谈奇迹，多谈问题；少一点骄傲自满，多一点忧患意识；少一点畏葸不前故步自封，多一点锐意进取改革创新[18]。

许小年认为，经济转型失败的原因，最根本的是政府和企业没有感受到压力。GDP和财政收入年年增长，从政府到民间弥漫着自满和自傲的情绪，居安不思危，不想改变现状，甚至国际金融危机也没有触动传统经济增长模式的根基，恰恰相反，每一次出现危机，政府的有形之手就借势延伸，市场无形之手则被迫后退。政府参与的经济活动越来越多，对经济的微观管理越来越严，政府和相关部门从管制中获得的利益也越来越大。应当通过改革开放，特别是对内开放，消除过分管制，创造新的投资机会；需要全面减税，弱化政府的经济功能，强化政府的社会保障功能。我们再次呼吁及时启动改革，回到邓小平的改革开放政策上来[19]。吴敬琏认为，矛盾的激化也有一个好处，就是容易唤醒人们对于自己所处状态的认知和需要推进改革的觉悟。越来越多的人认识到，只有推进改革，才能消除转变经济发展方式的体制性障碍，才能遏制腐败，清明政治，保证人民的基本权利不受侵犯。从实际状况来看，确实出现了形成新的改革共识的可能性[9]。他认为，我们正处在一个很重要的关头。我们要重新启动“大改革”，这个改革涉及的目标比上世纪90年代更大、更高[20]。高尚全指出，在全面深化改革过程中，经济转型、体制转型乃至政府转型能否顺利进行，关键是思想转型。既得利益者并不一定就是改革的阻力。这些能够成为既得利益者的社会精英中有很大一部分，是可以通过思想转型积极争取的最重要的改革力量。思想转型是化改革的阻力为动力的重要武器。推动改革，需要以思想转型为突破口，而思想转型则有赖于一个宽松的舆论环境。国家也需要有力的监管来剔除渲染黄赌毒、宣传煽动民族分裂、恶意造谣中伤等违宪违法的言论，将舆论管理真正纳入法治的轨道[21]。endprint

（二）深化改革是场攻坚战

深入改革是啃硬骨头，必然有着预料不到的困难。习近平强调，当前改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头，这个时候就要一鼓作气，瞻前顾后、畏葸不前不仅不利前进，而且可能前功尽弃。改革开放是一项长期的、艰巨的、繁重的事业，必须一代又一代人接力干下去。必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力[22]。李克强也指出，现在遇到的深层次矛盾和问题，已成为经济社会发展的“拦路虎”，躲不开、绕不过、拖不得，不改没有出路，慢了会贻误时机，付出的代价将更大[23]。

慎海雄指出，现在很多问题盘根错节，一些矛盾积重难返，改革往往要动既得利益的“奶酪”。由此，一些人产生了观望态度、畏难情绪。其实，这些矛盾和问题恰恰是改革进入攻坚期和深水区的正常现象，恰恰表明全面深化改革面临着攻坚克难的繁重任务，恰恰表明我们必须从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏[24]。田国强认为，改革面临着多种艰难性。一是存在理论上的误区，当前中国最大的争论是围绕着“中国模式”展开的。中国尚不存在完全成熟的“中国模式”，只有“中国路径”或至多“中国经验”。二是改革本身的艰难性，改革具有极强的外部性，涉及许多人的切身利益而易于遭到反对，大家都在博弈，只有将大家逼到一个死角时，才会有动力去改革，这就是改革的艰巨性、残酷性[25]。周其仁认为，改革本来就难。站在当下这个时点，改起来就更难。但是拖延改革，不是出路。现实的局面，改革不但要跟腐败或溃败赛跑，还要和越来越年轻的社会主体的期望值赛跑，并有能量把大量法外世界的活动吸纳到体制里来。在这三个方向上，要是跑不赢，大麻烦在后面

[26]（自序）。许小年指出，和1978年相比，今天的改革要困难得多。社会与经济中出现了各种各样的权贵利益集团，改革势必影响既得利益，阻力可想而知。改革的第二个困难是缺乏共识。1978年的中国刚刚经历了十年“文革”，在社会大乱和经济濒临崩溃的情况下，人心思变，改革成为党内外的一致共识。今天的中国比那时富裕了，但如何解决温饱之后的问题，特别是收入分配问题，社会上没有形成共识。改革的难度越大，越是需要一个路线图和时间表以坚定公众的信心，提高政府改革政策的公信力。但是，要想事先确定路线图和时间表是非常困难的。因此，路线图宜粗不宜细。对于顶层来说，最重要的是表明态度，给出方向和目标，以强化改革的公信力。时间表或许只能是“有头无尾”，比如宣布某项具体改革大概的开始时间，但不限定结束的日期[27]。

汪玉凯指出，中国现在既得利益有三种表现形式：一是以贪腐官员为代表的权贵利益；二是以垄断行业为代表的垄断利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的社会财富。既得利益至少激化了三种冲突：官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。改革的成败，取决于我们能否有效地遏制、战胜既得利益[28]。李拓分析了2001年以来行政审批改革进展缓慢的原因在于隐蔽于权力背后的利益。人们担心，改革中往往会出现明减暗增、隐形审批的结果，原因在于既得利益者还想将利益攥在手里。针对政府自身的改革，本来就有着巨大阻力，而触动利益的改革如同逆水行舟，正所谓“动利益比动灵魂都难”[29]。张维迎认为，如果今天的既得利益者不能变成改革者，我们是没有希望的。他分析了可使既得利益者变成改革者的因素：一是理念的力量；二是既得利益者之间是有博弈的；三是改革是避免革命的最好办法[30]。郑永年指出，改革遇到了极大的困难，主要是庞大的既得利益的阻碍。既得利益都是以往改革的产物，一旦成长起来，政府就很难找到克服既得利益的有效手段。任何改革所遇到的困难都和既得利益有关。可以把既得利益定义为改革中的“难”，把新利益定义为“易”。要改革，首先就要培养新利益，等新利益产生和成长起来后，再去克服“难”，从而推进改革，这不仅是中国改革的经验，也是大多数国家改革的成功经验。从利益角度看，第一，改革触动既得利益，其反抗和抵制是正常的；第二，没有足够的压力和动力，没有人或组织会自愿放弃自己的利益，而压力和动力只能来自外部；第三，新利益就是这个外部动力和压力；第四，政府推动改革承担的是政治成本，新利益承担的是改革的物质利益成本。要通过培养新利益来克服老利益[31]。对于改革的“硬骨头”，厉以宁归结为两大问题：一是利益集团，利益集团认为改革有损于他们的利益；二是制度惯性，也叫路径依赖。这两个问题都要在改革中解决[32]。李克强表明了本届政府的决心：对不合理的既得利益，该调整的要坚决调整，该破除的要坚决破除，不能畏首畏尾。要讲究策略和方法，审时度势、通权达变、相机而动，牢牢把握主动权，打好改革攻坚战[23]。

夏斌认为，能否取得这轮改革的最后成功，关键在于决策者的战略勇气与历史责任的担当。当前中国经济态势表明，不改革肯定没有出路。改革的复杂性和深层次性态势表明，只要是动“真格的”，任务是相当艰巨。因此能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握之外，战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当具有唯一决定性的意义[33]。高尚全认为，与以往相比，改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有：转型与改革交织融合，经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在调整重大利益关系上取得进展；转型倒逼改革，改革的时间和空间约束全面增强[34]。习近平指出：“一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措。”[35]吴敬琏认为，所谓以更大的政治勇气推进全面改革，就是要有坚决捍卫改革开放伟大旗帜的政治决心，克服来自旧意识形态和特殊既得利益的阻力和障碍。所谓以更大的智慧去推进全面改革，就是要以很高的专业素养和运作艺术去规避风险和解决体制转轨过程中必然发生的种种困难[14]。由于改革是在原有的政府机构和执政力量的领导下进行的，这些机构本身与旧体制不可避免地有着千丝万缕的联系，因此也就存在一种危险，即改革的决心和意志被旧体制的习惯势力所软化，过分迁就反对改革的力量，在本来可以推进改革的时候迟疑不决[36]。经济发展模式的转变迟迟没有成功，原因是存在体制性的障碍。这个体制性障碍从“十一五”到现在没有太大的改观，在某些方面还有退步。所以，解决问题的办法是要消除体制性的障碍。消除的办法就是全面深化改革[20]。endprint

至于如何深化改革，慎海雄认为，尽管我们全面深化改革开放的总体“线路图”、“时间表”是明确的，但并不是所有难题都有现成答案，迫切需要广大干部群众以更大的勇气和智慧去创新创造，求得新解；通过基层首创、试点探索、投石问路的方法取得经验、形成共识、逐步推开。如果基层的探索出现失误，改过来就是，无碍大局[24]。

在组织方面，为了推进深化改革，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。谢春涛指出，这轮改革范围之广、力度之大是空前的。全面深化改革领导小组的成立更具权威性，能够保证改革的设计、协调、推进和监督每一个环节的落实，有助于确保改革的系统性、整体性、协同性。成立这个领导小组充分体现了中央对改革的高度重视，也充分表明了中央的改革决心[37]。

三、关键是摆正政府与市场的位置

习近平提出，全面深化改革需要调查研究六大问题：加快形成统一开放、竞争有序的市场体系；增强公有制经济特别是国有经济发展活力，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；以转变政府职能为抓手，处理好政府和市场的关系；通过社会体制改革创新，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展；依法保障人民权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务；进一步提高党的领导水平和执政能力。

李克强强调，要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，逐步建立各级政府的权力清单制度，为市场主体营造公平竞争的发展环境。

（一）市场机制在资源配置中起决定性作用

吴敬琏认为，政府与市场的关系，一直是中国改革面临的核心问题。今后的成功将在很大程度上取决于从政府主导的市场经济迈向基于法治的市场经济的改革[36]。他认为，十八届三中全会决定中有两段话是最重要的，一段话是：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”另外一段话是：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”这次全会把市场在资源配置中起“基础性作用”的提法改为“起决定性作用”，吴敬琏更加看重的是它的政治意义，它明确回答了过去几年的争论中尖锐地提出的“在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用”这个问题。第二段话的重要意义在于它提出了几项要求：建立统一的，即一体化的市场，意味着消除条块分割造成的市场碎片化；对所有市场主体开放意味着实行“负面清单”和“准入前国民待遇”的制度；强调加强竞争性，意味着消除行业保护、地方保护和目前为害甚大的行政垄断行为；所谓“有序”就是指交易活动应在规则即法治基础上展开，防止不正当竞争、欺行霸市等行为；改变要素市场十分落后的状况，建设完整的市场体系[14]。

林毅夫根据战后发展的经验得出，少数成功的经济体都有一个共同的特点：在经济发展和转型中既有“有效的市场”，也有“有为的政府”。前者是因为企业追求的是利润，只有在充分竞争、完善有效的市场体系之下形成的价格信号，才能使企业家按照当时要素禀赋所决定的比较优势进行技术、产业的选择，从而使整个国家具有竞争优势。后者是因为基础设施和上层制度的完善不是一个企业家所能单独推动的，必须由政府来组织协调相关企业的投资或由政府自己提供这方面的完善措施。另外，政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面对的风险和不确定性。对于转型中国家，有为的政府尤其重要[38]。

林兆木指出，市场经济之所以能够使资源配置以最低成本取得最大利益，是因为在市场经济体制下，有关资源配置和生产的决策是以价格为基础的，而由价值决定的价格，是生产者、消费者、工人和生产要素所有者之间在市场资源交换中发现和形成的。但是，现行经济体制仍然存在不少束缚市场主体活力，以及干扰、阻碍市场和价值规律起决定性作用的体制机制弊端。我国经济体制改革的起始点是政府高度干预的计划经济；当前改革开放所要解决的主要问题，也仍然是进一步发挥市场机制作用，解决政府对经济干预过多、干预不当和监管不到位的问题，因此提出使市场在资源配置中起决定性作用。但这绝不是说市场是万能的、可以把一切交给市场、所有领域市场化；更不是认为政府对市场可以撒手不管[39]。

史正富认为，中国特色市场经济是三维市场经济，改变了政府与市场的二元对立，代之以中央、地方与企业之间的三元互动，从基本结构上超越了西方常规市场经济。具体说，形成了竞争性地方政府体系、国家理财、国有资本、国家级长期发展管理这些新的结构要素。他称之为中国社会主义市场经济的四大支柱。中国当前的经济制度，既属于市场经济，与西方经济制度有共性，又超越了西方常规市场经济，因而具有中国自主制度创新的个性[40]。

针对有人在解读市场与政府的关系时只提尊重市场规律、实行市场化改革，不提加强宏观调控等误读，刘国光和程恩富认为，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，但社会主义经济决定资源配置的是有计划按比例发展规律，需要将市场决定性作用和更好发挥政府作用看作一个有机的整体。既要用市场调节的优良功能去抑制“国家调节失灵”，又要用国家调节的优良功能来纠正“市场调节失灵”，形成高效市场即强市场和高效政府亦即强政府的“双高”或“双强”格局。刘国光还认为，当前我国经济领域存在着中国特色社会主义和新自由主义思想的斗争，这个斗争是经济领域中的意识形态斗争。这个斗争关系到改革向何处去的问题[41]。市场在资源配置中起决定性作用，应该限制在微观层次。而政府职能如行政审批等的缩减，也主要在微观领域。至于宏观层次上的资源配置问题，政府要加强计划调控和管理，不能让市场这只“看不见的手”盲目操纵，自发“决定”。对市场提供服务、实施监管、做“守夜人”的责任，政府还是责无旁贷的。这样来理解社会主义市场经济中“政府”与“市场”或“计划”与“市场”的关系，符合马克思主义经济学原理，更加有利于坚持既是“市场经济”的、又是“社会主义”的改革方向[42]。卫兴华针对泛化市场决定作用的言论指出，应由政府监管市场，由宏观调控调节市场运行，而不是反过来由市场决定政府的监管和宏观调控作用[43]。endprint

建设这样的市场体系是一项浩大的工程，许多学者提出了有益的建议，吴敬琏进行了归纳。（1）要明晰市场体系的产权制度基础。（2）要放开商品价格和要素价格。（3）要确保不同所有制企业能够平等地使用生产要素。（4）要完善反垄断立法和执法。（5）要划分政府职能和边界。（6）实行“法不禁止，自由进入”的原则。（7）要实现司法公正。法官要独立行使审判权。（8）要改善市场监管。市场经济不是不需要监管，而是应以事后监管为主，就是所谓宽进严查[44]。

（二）厘清政府的权力边界

对于中国地方政府在经济增长中的作用乃至对社会风气的影响有着各种看法。姚洋认为，中国经济改革的成功依赖于中国的中性政府。中性政府追求的是整个社会的经济增长，追求的是增加全体人民的利益而不是特定集团的利益[45]。但卢周来认为，把中心关切指向经济增长的政府，必然是“亲资本”政府。这固然造就了中国经济因资本超常投资带来的超常增长率，但是，因其给资本以更高的激励，给资本要素所有者以“超国民待遇”，导致政府职能异化。用公权力去吸引与撬动资本，腐败的发生也就无可避免[46]。迟福林等人认为，中国在市场化改革中取得的成功，主要由于政府这只“看得见的手”在培育市场化、扶持市场化中发挥了重要作用。但是也形成了行政主导资源配置的突出特点，形成了政府主导型经济增长方式。随着内外环境的深刻复杂变化，政府主导型经济增长方式的成功经验在新阶段不仅不能复制，还成为加大产能过剩、地方债务危机、房地产泡沫等重大经济隐患的体制根源[47]（P240）。

赵振华认为，让“市场之手”发挥作用，不等于“政府之手”就可以一放了之。而是需要两只“手”各负其责、各司其职，“市场之手”缺不得，而“政府之手”也松不得。在坚定推进市场化改革解决政府“越位”问题的同时，要解决好政府“缺位”问题。政府关键是做好“规则”的制定者，更好发挥监管职能。通过简政放权转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。实现政府职能转变，最终还需靠法治[48]。

韦森认为，只有管住了政府的权力，我们才能真正建立起法治化、规范化和良序的市场经济体系。换句话说，只有政府的权力得到实质性的制衡和监督，被关进了各种适当的“制度的笼子”里，中国才能形成一个良序的、公正的、法治的市场经济。他一再呼吁，政府内部权力制衡这一现代民主政治建设的核心问题，首先是预算民主问题。预算民主政制的建设，应当成为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是未来中国民主政治建设的一项重要任务[49]。

关于政府管理体制方面的改革，郑永年指出，我国存在体制创新平庸化的危险。现在特区的体制创新能力微弱：首先，特区体制的最初设计存在问题，没有解放思想；其次，即使原来有些体制创新，但后来逐渐被现存体制同化；最后，一旦体制改革的动议出现，最后往往演变为意识形态之争。体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性，特区体制成功后要推广到其他地方[50]。2013年建立的上海自由贸易区首次采用“负面清单”管理模式，对于未列入“负面清单”的外商投资一般项目，采取非禁即入的管理模式。李燕和程楠认为，“负面清单”管理模式是我国行政管理体制改革的一项重大突破。其意义在于进一步厘清政府和市场的边界，微观层面应由市场决定的，政府坚决放手，交给市场决定，政府管理的重点放在事中与事后的监管以及公平竞争环境的营造方面[51]。2013年我国政府取消和下放了406项行政审批权，2014年还在继续此项改革。 李克强指出，“正确地处理好政府和市场的关系，市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体‘法无禁止即可为，让政府部门‘法无授权不可为，调动千千万万人的积极性，为中国经济的发展不断地注入新动力。”[52]减少事前审批，事中事后的监管必须跟上。现在的问题：一是监管不到位，政府该管的没有管好，这样对于守法的企业很不公平；二是监管太随意，总是用运动式的方法搞“大检查”。因此，完善和创新监管要重规则、重机制，特别要建立健全科学的抽查机制、责任追溯制度，规范自由裁量权，防止缺位失位或选择性监管，堵塞缝隙和漏洞。这不仅可以使监管更有效率、更加公平，也可以有效抑制腐败。“各级干部要学会在约束中工作，习惯在监督下干事，把压力变成为人民谋利益的动力。”[53]侯永志认为，简政放权大有文章可做，一是我国政府简政放权的空间还很大，二是简政放权本身也是一篇难做的大文章。需要研究哪些权力可以放，哪些权力需要加强[54]。范迪军、倪良新也认为，随着审批制度改革的深入推进，市场监管问题日益凸显。简政放权必须加快构建新型市场监管体系，促进监管部门真正成为企业合法经营的保驾护航者、不良企业的“啄木鸟”，为人民群众提供健康安全的市场环境[55]。

改革要求地方政府必须放弃某些权力，改变过去的行为方式，并且还会影响部分人的利益。吴敬琏指出，必须清醒认识到，贯彻执行十八届三中全会决定会遇到来自陈旧意识形态和特殊既得利益的阻力和障碍，也会遇到体制转轨过程中由于经济社会系统各个环节不协调所产生的实际困难。如果说观念上的障碍可以通过人文社会科学知识的普及和正确的社会舆论引导来加以克服，特殊既得利益方面的障碍将更加严重。由于近年来寻租活动体制基础的扩大，每一个领域的改革都会触及这类以权谋私的既得利益，遇到的阻力也会更大。除了意识形态和特殊既得利益的阻力和障碍，贯彻落实决定还有实际工作上的挑战[14]。

迟福林认为，关键是推进以公共服务型政府建设为重点的政府治理。这就要求围绕“放权”、“分权”、“限权”，推进以公共服务建设为中心的政府转型，形成有效的政府治理结构。“放权”包括向企业放权、向社会放权、向地方放权。目前向企业放权已经比较成熟；向社会放权亟待加强，一方面社会组织的行政化色彩太浓，另一方面民间行业组织发展严重不足；向地方放权有待中央地方事权、财权关系理顺以后进一步规范。当前，以放权破题政府职能转变、加快行政审批制度改革，已成为本届政府加快政府职能转变的重点。“分权”就是行政范围内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。 “限权”就是实行政务公开，让权力在阳光下运行，这是把权力关进制度笼子的根本之策。只有把权力制约权力和社会广泛的监督权力结合起来，才能找到“限权”的有效路子[47]（P67）。田国强认为，中国下一步改革的关键在于实现政府职能的两个根本转变：一是从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变，二是从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变[25]。endprint

政府改革不仅具有经济意义，而且具有政治意义。李克强指出：“我们把简政放权作为深化改革的‘当头炮，这也是减少权力寻租、防治腐败的‘釜底抽薪之策。同时，通过深化改革，进一步健全制约权力运行的机制。”通过取消下放审批权和修订政府核准投资项目目录，“不仅激发了市场活力和经济发展内生动力，成为我们顶住经济下行压力、促进经济稳中向好的关键一招，也从源头上降低了发生腐败的风险”[53]。

然而，政府职能转变并非易事。常修泽分析认为，第一个比较直接的原因是干部考核体系与财税体制导致地方政府行为微观化。加上实行分税制后，地方政府又有独立的经济利益，经济利益驱动与政治晋升驱动两股力量的合流，形成“双驱动”机制。由于 GDP 实际至上，地方政府具有强烈的增长偏好，这种偏好至今犹存。这是地方政府职能难以转变，并热衷于招商引资、经营城市的原因所在。第二个比较深层的原因是市场化缺位导致权力膨胀与既得利益集团掣肘。各级权力部门仍掌握着土地、矿产、资金以及垄断性行业等最重要的资源，并通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段不同程度地干预微观经营活动，从而使当前经济呈现一种“市场性和统制性并存”的特征。在开放市场化改革滞后、停顿的情况下，某些拥有较大资源配置权以及自由裁量权的政府官员，利用掌握在手的资源，借助权力之手“寻租”。一在经济决策上“寻租”，二在市场监管上“寻租”，三在投资项目审批上“寻租”，追求本部门和个人的利益最大化。一次性“寻租”还不够，还试图将这种公权力资本化及其带来的特殊利益定型化，从而形成了一个以“权力寻租”为特征的特殊利益集团。这个“寻租”利益集团与社会其他特殊利益集团（如垄断利益集团等）结合在一起，成为妨碍改革进一步向纵深推进的力量。第三个更为深层的原因是纵向型权力来源结构和民主监督机制缺乏。从实际情况看，近年提出 “权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，但回避了一个更根本的问题：“权为民所授”或“权为民所赋”、“权为民所予”。权力来源结构的先天缺憾，妨碍了政府的基本权力配置格局的转变。由于传统的以上级“任命制”为特征的组织模式，难以建立自下而上公民参与的决策程序，在经济利益驱动与政治晋升驱动“双驱动”下，加之民主监督机制缺乏，自然就固守原有的追求 GDP 的传统职能[56]。

夏斌认为，改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。改革要有时间表，有具体的量化指标要求。已有教训证明，改革中对政府有关部门不能没有改革压力，不能允许政府部门“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在下去。统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，确定不同的时间目标[33]。

（三）法治市场经济和法治政府

十八大要求更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，推进依法行政。习近平提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

吴敬琏认为，在建设竞争性市场体系相配套的改革项目中，最需要优先考虑的是加快法治建设。这包括：在全体人民中，尤其是在党政干部中树立法治观念；按照宪法所体现的公平正义来制定法律和修订法律；独立审判，公正执法，这一项是目前法治建设中最薄弱的环节，必须下决心补上这一课[20]。迟福林提出推进法治中国建设，法治中国建设首要任务是维护宪法法律权威。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度，坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。依法独立公正行使审判权和检察权。这是实现公平正义的重要条件，更是建设法治中国的关键所在。实现司法公开。司法过程向全社会公开，并受全社会监督。全社会监督司法的过程，是保证司法公正的重要条件。司法运行去行政化，建立专业化的司法队伍。司法运行去地方化，探索建立中央地方双重法院体制。建议由中央层面的法院体系，专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，以克服经济领域司法的地方保护主义[47]（P6）。

关于市场经济法治，吴敬琏认为必须推进几方面的改革：明晰市场体系的产权制度基础，确保不同市场主体的财产权利得到平等保护，例如现在土地市场就是隔绝的两个市场；放开各类商品价格和包括利率、汇率在内的要素价格；清理修订现行法律法规，在商品市场和要素市场上实行“法无禁止即自由进入”的原则，保障不同所有制企业能够平等地使用生产要素；完善反垄断立法，严格执法，消除地方保护和行政性垄断；按照“市场能办的放给市场，社会能办的交给社会”的原则，划分政府职能边界；确保司法独立，法官独立行使审判权，克服司法地方化的倾向；市场监管实行“宽进严管”的方针，由事前监管为主转向以事后监管为主，实质性审批转向合规性监管[20]。迟福林等人认为，从实践来看，市场主体有不规范的行为，政府也有不规范的行为，单靠政府用行政手段来维持市场秩序不仅不够，而且还可能影响法治化营商环境建设。如果没有法治作保障，就难免会出现市场秩序的混乱。走向法治市场经济，不仅是市场化改革的重大任务，也是实现国家治理体系、治理能力现代化的必然要求[47]（P291）。

新一届国务院第一次常务会议通过的《国务院工作规则》明确表示，国务院及各部门要带头维护宪法和法律权威，建设法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，行使权力，履行职责，承担责任。任进指出，所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标，来思考和处理问题、做出决定；而法治方式是法治思维在实践中的具体体现[57]。丁利认为，中国传统上一个秘而不宣的机制设计手段是，上级政府关注的是统治秩序的巩固而较少注重社会公平，以容忍一定程度的牺牲部分人的社会福利来换取下级政府及其官员的忠诚。但随着社会发展，地方政府及其雇员追求自我利益的行为带来的负面影响越来越大，也与中央政府的社会福利目标越来越偏离。地方法院不能独立于地方政府，被强行捆绑在集团利益或地方利益的战车上，是司法不公的重要原因之一[58]。张千帆认为，无论是市场经济还是民主政治，都离不开一个基本法治秩序，而法治秩序的建构则离不开公正独立、不受政治干预的法官与律师队伍。当前，中国司法体制存在的弊端主要体现于三个方面：严重缺乏独立性，法官判案极易受到政治与行政干预；司法腐败十分严重；各级党政违法干预司法过程的行为普遍存在。因此，执政党应有意识地维护司法独立，主动避免干预个案；宪法设计应强化司法垂直管理，遏制地方保护主义；法院内部应弱化政治与行政控制，行政控制是滋生腐败的温床。法制化改革不只是局限于法院，而是囊括所有政府行为[59]。季卫东认为，现代市场经济运行良好的国家都以法治为基础。不仅限制公民的侵权行为，而且还限制政府滥用权力行为的现代法治原则，才是财产权和契约履行的可靠保障，才构成自由竞争、公平竞争的前提条件，从而有利于减少交易成本、提高办事效率、防止寻租行为。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。改革的最佳切入点是注重程序公正的法治。正因为现代法治国家的本质是让权力和权利同时受到适当制约，特别是防止政府滥用权力，强调理性、自由以及公正，并且以承认原则为规范效力的基础，所以法治可以被视为适应社会多元化态势的一种新型的权威体系[60]。endprint

除了摆正政府与市场的关系，我们还必须扩大开放。2013年中央批准成立了上海自由贸易试验区。周瑞金认为，中国的整个改革进程，就是以开放倒逼改革、促进发展的过程。所以，建立中国（上海）自由贸易试验区是十八大以后中央做出的第一大改革开放的决策，是我们新一轮改革攻坚的很重要的一个战役。这一战一旦打开，冲破峡口，前面就是一马平川。自贸区的进一步开放是一次新的思想解放，中国跟上世界的潮流不但不会对中国有危险，相反会给中国带来更大的好处[61]。

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责任编辑：张新颜endprint