大力加强党内法规制度建设

谢忠平

[摘要]党的十八届四中全会明确提出了要加强党内法规制度建设的重要任务。在新的历史条件下，适应依法治国、依法执政、依规管党治党以及推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，加强党内法规制度建设，应坚持正确方向、问题导向、法治思维、从严治党的方针和科学统筹的方法，坚持党章在管党治党中的统领地位，围绕党内法规制度建设的重点进行突破，提高立法建制的质量以及增强党内法治制度的执行力。

[关键词]党规党法；从严治党；依法治国

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01001005

党的十八届四中全会做出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法制国家的有力保障”的新论断，并明确提出“要加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系”的新任务。认真贯彻党的十八届四中全会的精神，加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，无疑具有十分重要的理论与实践意义。

一、在新形势下加强党内法规制度建设的重要性

（一）加强党内法规制度建设是推进依法治国的有力保障。早在改革开放之初，邓小平就指出，“没有党规党法，国法就很难保障”[1]（P147），这深刻揭示了党规党法与国家法律的关系。首先，党内法规制度体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。全会把完善的党内法规体系与完备的法律法规体系、高效的实施体系、严密的法治监督体系、有力的保障体系一起纳入中国特色社会主义法治体系。国家法律和党内法规都是在党的领导下制定的，都反映和体现了人民的意志和利益，两者同属国家法治体系和国家治理体系，统一于依法治国、依法治政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的实践中。党内法规制度建设成为建设社会主义法治体系的重要内容和基本途径。如果党内法规制度不完善，就会造成国家法治体系的不完善。其次，党规党法与国家法律的衔接与协调是依法治国顺利推进的重要条件。党将自己的意志和主张通过合法的程序上升为国家法律后，依法治国就是贯彻执行党的政策主张；依据在遵守和维护国家法律的基础上制定的党规党纪来管党治党，最终也表现为依法治国。如果执政党不重视自身的法规制度建设，党规党法与国家法律相互冲突，自身的活动超出了国家法律允许的范围，做不到依法执政和依法行政，国家法律的权威就会丧失，依法治国就会落空。再次，依规治党可以引领依法治国。党的性质、宗旨、使命以及在国家政治生活中的地位，决定了党的法规制度的制定情况及执行好坏直接影响国家的法治建设的效果、关乎国家治理体系和治理能力现代化进程。办好中国的事情，关键在党。党作为领导核心，通过加强自身的法规制度建设，依规依纪管党治党，有利于培养和提高党组织和党员的规则意识和法治思维，促使他们带头依法办事、自觉遵法守法，以优良的党风带政风、促民风，就会对依法治国产生明显的带动示范作用。

（二）加强党内法规制度建设是管党治党的重要途径。依规依纪管党治党是我们党一大优势、一大法宝。我们党就是依靠党规党纪保持了党的集中统一，保持了党的凝聚力和战斗力，使得党能够在革命、建设和改革的不同时期取得了一个又一个胜利。“文革”时期，党规党纪遭到严重破坏，给党和国家的事业造成了严重的灾难。邓小平正是在总结“文革”教训的基础上，提出制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，在实践中成功开辟了一条不搞政治运动而依靠制度建设来加强执政党自身建设的新路子。党的十八大以来，党中央一再强调“把权力关进制度的笼子”，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，这体现了依靠制度制约和监督权力、依规管党治党的思路。2014年1月14日，习近平在十八届中央纪委第三次全会上指出：党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。党的纪律就是党内法规制度所规定的关于党组织和党员必须遵守的行为规范。当前，我们党在管党治党方面存在诸多现实挑战，尤其是党内的政治生活、党员领导干部廉洁自律、党纪处分、党员权利保障以及纪检监察工作本身等方面存在不少不容忽视的问题，这就要求我们继续发挥好、运用好依靠党规党纪管党治党这一政治优势和有效武器，通过深化党内法规制度建设，做到用制度管权管事管人，把党要管党、从严治党落到实处。当年苏共就是没有做到依规管党治党，在所谓的公开化、民主化的口号下放松了党的纪律，不能用有效的法规制度来约束和规范手中的权力，党内产生了一个脱离人民群众的官僚特权阶层，使得党迅速蜕化变质，普通党员和社会民众都对党产生了疏离，从标榜代表人民利益的政党最终走到了人民的对立面，最终失败倒台自在情理之中。这也表明，为人民掌好权、执好政绝对不能停留在理论阐释和政策宣传的层面，只有通过法规制度建设，采用明确的法规、健全的制度和铁的纪律，才能保证手中的权力不变质，才能从根本上防止党内特权阶层的出现。

（三）加强党内法规制度建设是深化党的建设制度改革的内在要求。深化党的建设制度改革是提高党的建设科学化水平的重要途径，而构建一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度则是党的建设制度改革的根本目标。经过改革开放以来的探索实践，尽管党内法规制度体系日趋合理、日渐成形，但与依法治国、从严治党的新要求相比，特别是与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求比，党内法规制度还存在一些不完善、不符合、不配套等问题。从内容上看，有的陈旧过时，已不适应新形势、新要求；有的法规制度之间衔接不够，存在脱节分散、交叉重叠甚至相互矛盾的问题；有的过于空泛和抽象，在内容上偏重于说教，在外在形式上类似伦理道德规范而非法律规范；个别领域和环节还缺乏相应的制度规范；短期应急的多，长期管用的少；“应当”、“不准”、“禁止”、“严格遵守”等一般性规定多，而如何做到“应当”、“不准”以及“不禁止”、“不严格遵守”违规后怎么处置的规定少。从运行上看，精神懈怠带来的惰性、现实利益藩篱带来的阻力以及程序性制度的缺失，都导致了党内法规制度运行动力不足、机制不畅。有的法规制度缺乏相关的配套规定和实施细则，系统配套性不够，如党员领导干部报告个人财产制度就缺乏严格的公开制度和社会信用制度做配套。从执行来看，有的党内规范制度缺乏相应的监督保障机制与惩戒追责机制；有的惩戒力度小、违规成本低导致法规制度过宽过软；有的执行主体存在缺位、模糊或者多头执规导致最后无法执行；有的地方与部门存在重制定、轻执行的情况。目前党内制度在执行层面存在变通折扣、随意性和选择性大的状况，这严重损害了党内制度的权威性。总体来说，目前党内法规制度还不同程度地存在制度缺位、制度碎片化、制度休眠、制度残缺和制度无力的现象，这种状况亟需给予高度重视并切实加以改进。endprint

二、把握党内法规制度建设的原则遵循

适应依法治国、依法执政、依规管党治党以及推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，加强党内法规制度建设应坚持遵循五个原则。

（一）坚持正确方向。加强党内法规制度建设，是有方向、有原则、有立场的，最根本的就是要有利于始终坚持和切实改进党的领导，决不能危害和削弱党的领导。党的法规制度直接关乎党和国家的领导制度和政治体制，政治性、敏感性很强，方向正确是党的法规制度建设首要要求，否则就会出现颠覆性的错误。在新的历史条件下，党的法规制度建设既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路，一定要在原则问题上保持清醒和定力。坚持正确的方向，具体来说就是要把有利于保持和发展党的先进性和纯洁性，有利于增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，有利于提高党的领导水平和执政能力，有利于调动广大党员的积极性、主动性、创造性，有利于密切党同人民群众的血肉联系作为党的法规制度建设的出发点和落脚点。

（二）坚持问题导向。习近平指出，改革是由问题倒逼而产生的，又在不断解决问题中而深化。党内法规制度建设亦是如此，必须直面矛盾、正视问题，否则就会无的放矢、隔靴搔痒。加强党内法规制度建设，应该强化问题意识，以问题为导向，从党的建设现实矛盾和主要问题入手，深入研究分析党内法规制度的现状，从法规制度的内容条款到贯彻执行的各个环节中查找影响和制约从严治党的突出问题，特别是要抓住群众普遍关注、社会反映强烈的热点难点，找到健全完善党内法规制度的切入点和突破口，理清破解难题的思路与方法，既要解决久拖不决的老问题，又要解决改革进程中出现的新问题，在发现问题和解决问题的过程中推进党内法规制度体系不断成熟完善。

（三）坚持法治思维。党内法规制度是在尊重国家法律的前提和基础上形成的党内行为规范，是法治思维和法治方式在管党治党中的实际运用和具体体现。加强党内法规制度建设的根本目的是要做到依法治党，实现党的建设以及党的各项活动有法可依、有章可循。一方面，就是要以党内法规来处理党内关系和党内矛盾，规范党的活动，将“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的理念贯彻落实到管党治党的各个方面，在党内形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。另一方面，政党要严格在宪法、法律的范围内活动，用法律规范党与国家政权、政党与社会的关系，党内法规制度不能违背国家法律。

（四）坚持从严治党的方针。我们党不同于一般的社会组织，而是胸怀远大理想、肩负神圣使命的政治组织；党员也不同于一般的普通公民，自从宣誓入党的那一刻开始，就意味着比其他人多一份义务、多一份责任、多一份忠诚、多一份服从、多一份纪律，党的先进性要求党必须以更严的纪律和更高的标准管理和约束自己的各级组织和成员。党内法规制度也不同于一般的国家法律制度，在适用范围上，国家法律的约束对象是包括党员在内的全体公民，而党规党纪的对象只是党员，即党员要受国家法律和党规党纪的双重约束；在内容上，国家法律只是党员必须遵守的底线，凡是国家法律规定的，党规党纪一般不再重复；在约束方式上，党规党纪比国家法律更强调自觉性和义务性；从后果上看，党员违背国家法律一定于党规党纪所不容，而违反党规党纪不一定违反国家法律，因而党规党纪要严于国家法律[2]。在党内法规制度建设的过程中坚持从严治党的原则，目的就是要使党内的政治生活更严肃、工作更规范、规矩更严格、纪律更严明，使严以修身、严以用权、严于律己成为全党上下的高度自觉。

（五）坚持科学统筹的方法。构建一套完备的党内法规制度体系，不可能毕其功于一役，更不能脱离党内实际从主观想象、某个概念出发，否则就会犯主观主义和本本主义的错误。党内法规制度建设本身是一个不断发展变化的动态过程，也有自身的规律，需要有计划、有步骤地进行，需要总体的规划和周密的安排，需要确定优先顺序和明确推进方式，需要经过不断的探索实践才能完成。加强党内法规制度建设应坚持科学统筹的基本方法，坚持理论与实践、整体与局部、当前与长远、继承与创新相结合，做到缺位的抓紧建立，不全面的加快完善，不合理的坚决废除，不适应的及时改进，通过重点领域和关键环节的率先突破，带动党内法规制度体系的整体推进。

三、加强党内法规制度建设的路径选择

加强党内法规制度建设，并不是说法规制度越多管党治党就越有效、党的建设就越科学。事实上，从严治党面临的最大问题不是法规制度供给的数量不足，而是法规制度本身的质量不高；不是缺少法规制度，而是法规制度如何才能更科学、更系统、更有效，即如何能行得通、做得到、管得住的问题。显然，加强党内法规制度建设的关键是要在科学规划、衔接协调与贯彻执行上取得实质性的成效。

（一）坚持党章在党内法规制度建设中的统领地位。要形成从严治党的新常态，就必须实现由政党个人权威向政党组织权威的转变，以法治代替人治，从运动式、突击式管理走向常态化、规范化和制度化管理。在党的制度体系中，党章具有最高地位，是建党管党治党的根本大法。党章不但对党的性质、宗旨、路线、纲领、指导思想和奋斗目标都做了明确规定，为全党统一思想、统一行动提供了根本准则，而且对党内的政治生活、行为规则和纪律约束的所有重大原则问题都提出了明确要求，为各级党组织开展党的工作、规范党的活动和加强党的建设提供了基本的原则遵循。同时，党章还对党员的权利和义务以及党员领导干部应该具备的基本条件做了明确规定，为广大党员进行自我教育、自我约束和自我管理提供了最好教材。党章所规定的党内各项基本制度，更为制定其他党内各种具体规章制度提供了根本依据和准绳。如果不确立党章的权威性和严肃性，其他依据党章建立起来的一切制度更无权威性和严肃性可言，离开了党章来谈从严治党就成了不切实际的空谈。党内其他规章制度都必须服从于党章，保障党章的贯彻执行，而不能与党章相违背。依规治党，就是通过党内法规制度建设，使党章成为管党治党的最高准则。所以，必须树立“党章至上”的观念，切实把遵守、贯彻和维护党章贯穿于整个党内法规制度建设的立、改、废、释等各个方面，依据党章来建立健全其他的规章制度，使管党治党有制可依、有章可循。endprint

（二）抓住党内法规制度建设的重点。为体现从严治党的要求，当前和今后一段时期党内法规制度建设要围绕“强化权力运行制约和监督体系”这个主攻方向，进行重点突破。一是进一步修订完善有关保障党员权利的法规制度，确立和尊重党员主体地位。进一步明确党员行使自身权利的方式、程序，细化党员权利保障措施，落实党员权利保障责任，真正实现党内权力为广大党员所有、所授、所用、所控，真正达到制约和监督权力的效果。二是进一步修订完善有关选人用人的法规制度，推动形成干部能上能下、能进能出的干部人事制度。关键要改革和完善党内选举制度，完善党内选举的提名程序，扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，在选举中真实反映选举人的意愿。三是进一步修订完善有关党的政治纪律的法规制度，严格党内政治生活。要认真贯彻落实党的十八大以来党中央关于管党治党的一系列新观点、新论断、新举措，特别是要深刻总结群众路线教育实践活动的好经验、好做法，修订《关于党内政治生活的若干准则》，进一步严明党的政治纪律。四是进一步修订完善有关党风廉政建设方面的法规制度，加快形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。如修订《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》，健全改进作风常态化制度；修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，厘清和落实党委的主体责任和纪委的监督责任；修订《中国共产党纪律处分条例》，完善党内惩戒体系；修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》，完善党内监督制度等[3]。

（三）提高党内法规制度建设的质量。良法是善治的前提；制度之要，在精在细。好的法规制度一定是对客观规律的把握，一定是科学立法和民主立法的结果，一定是系统而严谨的，一定是适用而简便的。一是加强党内法规制度的历史渊源、地位作用、战略目标、总体思路、体例形式、产生程序等方面的理论研究，为法规制度建设提供理论牵引和支撑。二是坚持科学立法、民主立法，把公正、公开、公平、民主的原则贯穿于党内法规制度建设的全部过程，防止部门立法和个人立法，从源头上提高法规制度设计的科学性。三是坚持党内法规与国家法律的协调，在严格遵守国家法律的前提下，善于将成熟的党内法规上升为国家法律，着力排除党内法规与国家法律的冲突。四是坚持党内实体性制度与程序性制度、单项制度之间，基本制度与具体制度之间、基本法规制度与具体的实施细则之间的相互衔接、环环相扣，形成整体合力和制度体系。五是坚持把党的法规制度建设同党的其他建设结合起来。党的建设是一个系统工程，任何一个方面都不能偏废，制度建设是其他建设的依托和保障，而其他建设是制度建设的前提和灵魂。要坚持党的思想、组织、作风、执政能力和先进性建设每前进一步，制度建设就跟进一步，把党内法规制度建设统一于“五位一体”的党的建设的总体格局。六是健全党内法规制度的备案审查机制、落实评估机制和动态清理机制，及时发现法规制度的内容设置以及程序设计等方面存在的问题，做到自我纠错、自我提升。

（四）增强党内法规制度的执行力。法规制度的生命力和权威在于执行。“制定一百条好的制度，不如将一条好的制度执行到位”。制度的灵魂和精髓在于“制度面前人人平等，执行制度没有例外”[4]。要实现从严治党，就必须提高党内法规制度的执行力，确保制定颁布的各项法规制度能落地生根。如果制度没有刚性，留了“暗门”、开了“天窗”，就会产生“破窗效应”，制度的权威和效用就会大打折扣。实践证明，法规制度能否得到落实，关键在领导。领导干部的率先垂范是最重要的，是保证制度真正落实和执行的重中之重。要把能否遵守法规、能否执行制度作为考验领导干部党性强弱的主要标准，切实把领导干部贯彻执行党内法规制度的情况作为考核、任用和提拔的主要内容，纳入干部管理中去，使领导干部带头遵法、信法、守法、用法、护法。同时，法规制度的权威还来自人民的内心拥护和真诚信仰。要通过宣传教育，增强广大党员对党内法规制度的信仰、认同和敬畏，将尊崇法治、遵守制度的观念深入人心，形成守法光荣、违法可耻的良好氛围。除此之外，还要健全党内法规制度的监督保障机制，建立以上带下、以下促上与上下联动相结合的监督体系，对那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避的行为，发现一起就查处一起，让遵守制度的人受益，让破坏制度的人受惩。总之，党规党法绝对不能是松紧带和橡皮筋，必须使之成为管党治党的紧箍咒和高压线。

参考文献：

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]李雪勤.依照党规党纪管党治党——学习党的十八届四中全会精神的体会[N].中国纪检监察报，20141104.

[3]侯觉非.依法治国必须实现依规治党[N].中国纪检监察报，20141104.

[4]光明日报评论员.制度治党应贯穿于党建工作全过程——三谈学习习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话精神[N].光明日报，20141011.

责任编辑：何敬文endprint