论对行政机关强制撤离行为的司法审查

王 鹏

论对行政机关强制撤离行为的司法审查

王 鹏*

2014年7月,在抗击台风“威马逊”的过程中,海南省和广东省采取了强制撤离受台风威胁的居民的措施,在保障居民生命安全的同时,对被撤离者的人身权和财产权造成了一定的侵害。①张冰:《海南抗击台风“威马逊”抢险救灾进展情况(7月25日)》,http://www. hinews.cn,下载日期:2014年7月30日;林龙勇:《强制转移实现“零死亡”》,http://gd. people.com.cn,下载日期:2014年7月30日。笔者以“强制撤离”为关键词在中国知网“中国重要报纸全文数据库”中检索,得到121篇关于强制撤离的新闻报道②之所以加上限定词“关于”,是因为若直接以“强制撤离”为关键词进行检索,可得到416篇新闻报道。它们是在三种不同语境下使用这一词语的,即对交通事故中当事人的强制撤离、军事意义上的强制撤离、灾害中的强制撤离。本文所述之“强制撤离”是行政机关在灾害应对过程中,对易受灾害影响的居民所采取的行政强制措施。在这一含义下,报道中与“强制撤离”同义的词语还有“强制转移”和“强制疏散”,后文检索结果均为三个词语的综合。,其中21篇提到了强制撤离行为(以下简称“强撤行为”)对相对人人身权和财产权的侵犯。然而,如何从司法层面实现对强撤行为的救济,以维护相对人的合法权利,在我国实务界和学术界都缺乏应有的讨论与关注。

强撤行为作为最有效的灾害应对手段之一,是政府为保障公民的生命权免受突发事件的侵害,强制转移危险区公民至安全地带的应急性行政强制行为。尽管强撤行为在实践中出现了大量侵权事例,但当前立法体系和司法实践都缺乏对该行为的司法救济。从立法体系上看,笔者以“强制撤离”为关键词,在北大法宝“法律法规数据库”查询到4部地方性法规、1部地方政府规章和50部地方规范性文件,但没有相关的法律或行政法规。从司法实践来看,笔者在北大法宝和中国裁判文书网均未检索到法院审查强撤行为的案件。即便把检索主题扩大为“法院对应急强制行为的审查问题”,也仅能查询到8起相关案件③其中,许智坤等不服三明市梅列区人民政府行政强制拆除案的判决书对强制撤离问题有所提及,但严格来说本案仍属于对财产的行政强制案件。参见(2006)闽行终字第92号行政判决书。。

从理论研究来看,当前学界尚未有如何对强撤行为进行司法审查的成果,仅有两篇论文讨论了强撤行为的合法性问题。如果将检索主题扩大为“对应急强制行为的司法审查问题”,则能找到25篇有价值的研究成果,对应急状态下法院司法审查权的有无、被告的认定、审查的原则和内容、赔偿与补偿等问题进行了探讨。但这些研究仍存在较多问题:首先,在法院的审查权方面,尽管研究者都认同法院对应急强制行为的审查权,但对审查权的权力来源和限制等更根本的问题却未能深入讨论。其次,在被告的认定方面,实践中强撤行为多由军事机关作出,学界对军事机关能否作为被告参与诉讼缺乏一致的意见。有学者认为军事机关是“隐形的”救灾主体;①王旭坤:《紧急不避法治:政府如何应对突发事件》,法律出版社2009年版,第135～144页。有学者则认为行政机关是救灾的“主要指挥者”,军事机关仅是执行者。②赵颖:《公共应急法治研究》,法律出版社2011年版,第62～63页。再次,在审查的原则和内容方面,有学者认为法院应严格依照法律对应急强制行为进行合法性审查,另有学者认为法院应将政府的内部文件、政策及灾害的威胁程度纳入考量的范围,并进行合理性审查。③戚建刚:《法治国家架构下的行政紧急权力》,北京大学出版社2008年版,第191页。最后,在赔偿与补偿方面,由于强撤行为是政府为相对人利益而作出之行为,相对人在主观上并无过错④凯尔森称之为“直接行政”。参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第310页。,因此,对这类行为侵权的赔偿与补偿方式必然有别于一般应急强制措施,学界对此差异却未有关注。

与我国相比,西方国家(尤其是美国和澳大利亚)由于灾难的多发,其学界近年来对政府的强撤行为进行了深入的讨论,在司法实践中也形成了较多判例,其中典型的有阿留申家禽公司诉美国案、汤姆斯船坞诉美国案以及科纳诉路易斯安那州案⑤Aleutian Livestock Co.v.United States,96 F.Supp.626(1951);Thames Shipyard and Repair Co.v.United States,350 F.3d 247(2003);Patricia L.Konie v.Louisiana State,Et al,C-A-05-6310,Section L(2010).等。

为解决上述问题,本文首先探讨法院审查的权限,并在此基础上对法院的受案范围、审查的原则及内容、赔偿与补偿的标准等问题作进一步讨论,以期实现对强撤行为的司法审查和对相对人权利的保护。

一、法院审查强撤行为的权限

法院审查强撤行为首先需要解决的问题在于,作为应急强制行为之一的强撤行为,能否因其“应急”的属性而免受司法审查。对此,实务界和学术界存在分歧:实务界倾向于否定法院的审查权,学术界则持相反的态度。笔者认为,法院的审查权不仅能得到理论上的证成,也能得到当前规范体系的支持。但同时根据“紧急时无法律”的原则,法院的审查权应受到一定的限制。

从理论上看,法院有权审查强撤行为的原因主要有三点:第一,从应急状态的特点来看,它是介于紧急状态和正常状态之间的状态。在应急状态下,正常的法律法规仍然在发挥作用,并未因事态紧急而被中止或废止。第二,从权力的类型来看,强撤行为是典型的行政强制措施。根据《行政强制法》第2条、第9条的规定,强撤行为是行政机关为“避免危害发生”而对公民人身自由进行“暂时性限制”的具体行政行为。第三,从权利保障的角度,对政府侵犯人身自由的行为有司法救济之必要。根据《立法法》第8条的规定,人身自由属于法律的绝对保留事项,除非基于法律的明确规定,否则政府任何对人身自由进行限制的行为都是违法行为。而且《突发事件应对法》(以下简称《应对法》)立法的根本目的,也正如于安教授所言,“在于使宪法和法律规定的国家民主制度和公民的基本权利和自由,在非正常情况下得以保持和维系”①于安:《制定<突发事件应对法>的理论框架》,载《法学杂志》2006年第4期。。

我国现行规范体系对上述结论予以认可。在立法方面,《应对法》第11条规定的比例原则,《行政诉讼法》第12条、第13条规定的受案范围,《行政强制法》第8条规定的行政诉权为法院受理强撤案件提供了法律依据与审查标准。在司法解释方面,最高人民法院对政府应急行为可诉性的态度经历了从否定到肯定的转变。2003年最高人民法院《关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》指出:“相对人对政府防治‘非典’行为提起的行政诉讼,法院应当书面告知相对人暂不予受理。”此后,最高人民法院转变态度,在其2008年发布的《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》和《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见(二)》中明确规定:“相对人对行政机关在灾害中所为行政强制措施或行政处罚等行为不服而起诉的,法院应当受理。”无独有偶,国外也有类似的规定,美国《州公共卫生紧急权力示范法》第605条第C款第1项规定:“被隔离的相对人有权向初审法院起诉。”由此可见,强撤行为作为行政强制措施依法应受到法院的审查。

但法院对强撤行为的审查应受一定限制,以保证行政机关应对灾害之效率。限制主要体现为两个方面:一为对紧急状态下的强撤行为不审查。紧急状态是指《宪法》第67条、第80条和第89条,《戒严法》第2条,《应对法》第69条等法律规定的具有高度政治性的极端状态。此时司法权应让位于国家的“生存理性”,其作用仅限于“给政府行为盖上合法性的印章”①David Bonner,Emergency Powers in Peacetime,Sweet&Maxwell,1985,p.50.。根据《行政诉讼法》第13条的规定,法院对政府在此期间的强制行为无权审理。另一限制为事后审查原则,即相对人只有在应急状态结束后方可起诉。强撤行为一般只有在事态紧急、可能危及公民生命的情境下才会作出,此时任何对强撤行为的干预都可能会阻碍正当行政目的的实现,因此,在应急机制下的救济主要是事后救济。当前我国规定应急状态结束的法律规范主要有两类:一般性规范和单项应急规范。一般性规范主要有两个,分别是《应对法》第16条(结束突发事件应急处置工作)与第47条第2款(解除预警)、《国家总体应急预案》的“预警”和“应急处置”部分;单项应急规范主要有8个,分别是:《传染病防治法实施办法》第54条、《核电厂核事故应急管理条例》第29条、《国家地震应急预案》第5部分第12条、《国家安全生产事故灾难应急预案》第4部分第10条、《国家自然灾害救助应急预案》第6部分第1条第4款、《国家海上搜救应急预案》第5部分第13条、《国家防汛抗旱应急预案》第4部分第12条、《国家突发地质灾害应急预案》第5部分第5条。法院在审理过程中,可依“特别法优于一般法”的原则,根据上述规范查明其对强撤行为行使审查权的时间节点。

可见,强撤行为的“应急”属性决定了法院审查该行为的权限。在司法实践中,上述权限会进一步“辐射”到具体的审判工作之中,使强撤行为与一般强制措施在法院的受案范围、审查的原则及内容、赔偿与补偿等方面产生较大差异。对此后文将作进一步的探讨。

二、受案范围

受案范围是行政相对人起诉行政行为的“门槛”。当前规范体系未明确将应急强制行为纳入司法审查的原因主要在于应急状态的特殊性,但如上所述,法院有权监督应急强制行为。具体到强撤行为,法院应依照《行政诉讼法》第12条、第13条,《行政强制法》第8条及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条至第5条的规定来明确此类案件的受案范围。法律法规另有规定的,应从其规定。具体来说,法院在受理此类案件时需特别注意以下三个方面的内容。

(一)对具体行政行为的认定

法院应认定强撤行为属于具体行政行为。与一般人身强制措施相比,强撤行为有两个特点:行为的作出往往会产生大量的行政相对人;行为以(潜在)危险区作为强制力的作用范围。因此,强撤行为可能会因而被认定为抽象而非具体行政行为。然而,从具体行政行为的本质看,“具体行政行为能直接产生有关权利和义务的法律效果。也就是说,它能使行政相对人的权利和义务发生变化”①熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社2000年版,第245页。。强撤行为符合这一界定:危险区的确定就标志着强制权行使对象的确定,即危险区内的每一个个体。也就是说行政机关在某一特定时刻对特定的、可确定数目的相对人进行了人身强制。根据《行政诉讼法》第12条的规定,这种限制人身自由的具体行政行为属于法院的受案范围。

(二)相对人证据的提供

在强撤诉讼中,法院对相对人证明自身适格的证据的审查应较为宽松。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条的规定,相对人在起诉时“应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”,以证明自身是合适的原告。在起诉强撤行为时,相对人应首先证明行政机关已经作出该行为。然而,虽然行政机关限制人身权需要遵守法定程序,但在实施强撤行为时由于情况紧急,行政机关可能会出现程序上的疏忽。或者在极度危险的情况下,行政机关直接进行了即时强制,导致相对人难以证明强撤行为的存在。对此法院可分两个步骤解决:首先建议相对人向行政机关索要执法回执,如果行政机关不予提供,法院可先行受理,其后依《行政诉讼法》第40条向行政机关调取相应的证据材料。

(三)被告的确定

在实践中,绝大多数强撤行为都有军事机关的参与,由此引出的一个问题就是:军事机关能否成为强撤诉讼中适格的被告?笔者认为,尽管军事机关往往是强撤决定的执行者,但不宜作为行政诉讼的被告应诉。理由主要有三点:首先,不符合依法行政的基本要求。依法行政的首要要求就是行政主体的合法性。从我国的规范体系来看,限制人身自由强制措施的实施主体主要有公安机关、海关及军事设施管理单位。②袁曙宏主编:《行政强制法教程》,中国法制出版社2011年版,第20页。其中军事设施管理单位的强制权,根据《军事设施保护法》的规定,仅限于保护军事禁区的安全。因此,军事机关不是有权实施强撤行为的合法主体,而仅能被看作是有权行政机关行使强撤权的“工具”。其次,不符合军事机关的法律定位。根据《应对法》第8条、《防洪法》第39条、《防震减灾法》第51条等法律法规的规定,行政机关是应对各类突发事件的主要指挥者,军事机关在应急行政机关(机关成员可包含军队负责人)的领导下进行救灾。再次,不符合司法审查的目的。法院审查强撤行为的目的在于防止行政机关滥用权力,保障人权。如果把法院(除了军事法院)审查权的行使对象扩展至军事机关,则由于后者强烈的政治色彩,会造成法院权力的不当扩张。实际上,即便是在“司法至上”的美国,其法院在审查军事机关的活动时也是极为谨慎的。在1974年的帕克诉列维案(Parker v.Levy)中,联邦最高法院法官的多数意见为:军队“是一个与平民社会有区别的特殊社会”,所以法院对军事机关的行为“是极为宽容的”。①戚建刚:《中国行政应急法学》,清华大学出版社2013年版,第116页。

三、审查的原则及内容

在明确受案范围的基础上,法院还需要确定在审理强撤案件过程中所应遵守的审查原则及审查的具体内容。依据《行政诉讼法》的精神、学界通说和司法实践,行政诉讼过程中法院应坚持的最主要的审查原则有合法性审查原则、比例原则和权利保障原则。强撤案件作为行政诉讼案件,本应同样遵守这三项原则。但笔者认为,鉴于应急状态的特殊性,应将合法性审查原则“变通”为正当程序原则和有限的合理性审查原则。

(一)合法性审查原则的“变通”

法院在审理强撤案件时,之所以难以坚持合法性审查原则,最主要的原因在于强撤行为所处情境的高度不确定性。当前规定强撤行为的规范多以“情况紧急”和“必要时”作为权力行使的前提条件。在这种情境下,行政机关由于难以判明事态的变化,因此不可能有充分的策略选择空间。所处情境的高度不确定性不仅使强撤行为难以为法律规范所约束,而且使法院在审查过程中还要考虑法律之外的要素,如威胁程度、社会价值、公共政策和行政目的等。因此,法院不宜以传统的合法性原则审视强撤案件。然而,这并不意味着法院应彻底放弃该原则。尽管法院对强撤行为的事实依据难以查明,但程序作为“具体行政行为有效的要件”②胡玉鸿:《合法性审查原则新论》,载《福建政法管理干部学院学报》2000年第3期。,有明显的物理“外壳”,因此较为容易判断。另外,法院还应适度采纳合理性审查原则。

1.正当程序原则

“行政应急权既包括实体权,也包括程序权。”③侯晓蕾:《行政应急权研究》,法律出版社2012年版,第59页。正当程序原则是行政机关在作出行政强制措施过程中须坚持的重要原则,是形式合法的重要标志。实践中强撤行为可通过两种程序开展:一种是一般程序,即按照《行政强制法》第18条的规定,行政机关的强撤行为需经过上级批准、出示身份证件、说明理由、听取申辩以及制作笔录等步骤。另一种是特殊程序,即按照《行政强制法》第19条和第20条的规定,行政机关在情况紧急时可实施即时强制,并在之后补办批准手续。法院在审理过程中应注意区分这两种程序:对一般程序,法院应按审理一般行政强制措施的方式进行审查;对特殊程序,法院应审查被告有无补办批准手续;没有相关手续的,法院应要求被告补办,并以手续的内容作为审查的证据材料。

2.有限的合理性审查原则

该原则的“有限性”体现在两个方面:一方面,合理性审查的前提应该是强撤行为没有任何规范依据;另一方面,法院应尊重行政裁量权,只判决显失公正的强撤行为无效。

对于前者,由于强撤行为的特殊性及应急立法的不健全①如我国目前还没有在恐怖事件、燃气泄漏、重大爆炸以及公共交通事故等方面进行应急专项立法。,法院在审查强撤行为的过程中可能会出现两种情形:(1)单项应急法律直接授予行政机关强撤权或强制措施实施权。(2)强撤行为没有直接的法律依据,仅有《应对法》第45条和第49条关于转移、疏散或撤离相对人的间接规定。对于第1种情形,法院可以直接依据相关法律的规定进行审理。第2种情形较为复杂,尽管根据《立法法》第8条和《行政诉讼法》第63条的规定,法院对限制人身自由的强撤行为进行审查的依据只能是法律,但针对平时状态制定的法律难以满足应急状态的需求,从而使法律的“变通”成为必要。诚如波斯纳所言:“宪法和法律应被允许随着威胁等级的改变而改变。”②Richard A.Posner,Not a Suicide Pact:The Constitution in a Time of National Emergency,Oxford University Press,2006,p.7.因此,作为审查强撤行为依据的法律既应包括现行有效的立法,还应包括人大及其常委会以“立法追认机制”形成的后续立法或决定。如果无权机关在审理过程中主动(或通过上级部门)向全国人大及其常委会报告说明情况,法院应暂时中止对案件的审理,待人大及其常委会就此进行立法或作出决定后,按照新规定重新进行审理。

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对于后者,法院应参照《行政诉讼法》第70条的规定,只判决明显不当的强撤行为无效。相比一般行政行为,行政机关在实施强撤行为的过程中享有更广泛的裁量权。法院在审理过程中应当综合考察强撤行为的动机、效果、危害性及公共利益等多重因素,只对明显不合理的强撤行为作出违法判决。实际上,法院在审理应急强制案件的实践中,已经在运用这一原则。在本文第一部分搜集到的行政应急强制案件中,就有一起案件的判决指出:“尽管《动物防疫法》没有规定扑杀动物的具体程序和条件,但在应急状态下行政机关享有较大的裁量权,可自行决定强制措施的运用方式。”①具体案情可参见“高正全不服孟州市人民政府等扑杀牛羊强制措施案”。这一陈述体现了法院对应急状态下行政机关裁量权的尊重。

(二)比例原则

比例原则是司法审查应当坚持的基本原则,包括适当性、必要性和平衡性三个具体原则,是法院限制行政裁量权、防止行政权滥用的重要手段。法院在审理强撤案件时,应当以《行政诉讼法》第1条、《行政强制法》第5条、《应对法》第11条第1款和第63条等体现比例原则精神或内容的规定为依据,查明强撤行为是否符合适当性、必要性和平衡性三个原则的要求。

法院应首先考虑强撤行为是否符合适当性原则,即行为是否有助于达成保护公民生命权和维护公共安全等正当行政目的。由于强撤行为是限制人身自由的强制行为,行政机关在强撤过程中应当出示证据,证明突发事件的发生确有较大可能或已经威胁到了相对人的生命安全。如果突发事件仅可能对相对人的财产权造成损害,或者强撤行为主要是为了实现其他行政目的(如整体拆迁或市政规划),则该行为不符合适当性原则。与我国类似,美国部分州的刑法典和法院也认为,政府只有在灾害可能危及生命的情况下才可实施强制撤离。②Amy L.Fairchild,James Colgrove&Marian Moser Jones,The Challenge Of Mandatory Evacuation:Providing For And Deciding For,Health Affairs,2006,Vol.495, No.25.

法院还应审查强撤行为是否符合必要性原则,即相比较于其他方式,强撤行为属于对相对人的权益损害最小的方法。行政机关在行使强撤权之前,应首先采取其他相对柔和的方式,如告知相对人灾害的详细信息、政府的应对方式、建议撤离的意见等。只有在柔性手段无效后,出于保障相对人生命安全的考虑,行政机关才可为强撤行为。据此,法院在审查过程中应对“是否在法定的应急区域内”“是否在应急期限内”与“是否符合应急的需要”③莫纪宏主编:《宪法与紧急状态》,法律出版社2010年版,第397页。等问题进行判断,以探明强撤行为是否达到了“最小侵害”的法律效果。

如果强撤行为通过了上述两项原则的检验,法院还应进一步探查强撤行为限制人身自由的程度与保护的生命安全价值之间有无达成平衡,亦即二者有无比例失衡的问题。为了保障生命权,对人身自由进行适度、有限和有期限的限制,符合平衡性原则。在汤姆斯船坞诉美国案中,原告起诉海岸警卫队的强撤行为限制了其人身自由并要求赔偿,但被上诉法院驳回。上诉法院法官科贝指出:“判断海岸警卫队强撤行为是否过度侵犯了原告的人身权,需要考虑两个问题:一是该行为是否为法律授权给海岸警卫队的行政裁量行为。二是相对人受到的威胁是否如此之严重,以至于危及生命,使警卫队必须要在人身安全、财产保护和个人自主的衡量中以人身安全作为主要考量因素。”在其后的科纳诉路易斯安那州案中,法院也指出:“要证明强撤行为违法,原告必须证明强制力的运用超越了实际需求,而且客观上也是不合理的。”与之类似,我国《行政强制法》第5条也规定了平衡性原则:“采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”法院在审理此类案件时可参照上述标准,衡量强撤行为所减损的人身利益与所保护的生命安全价值,只有在前者小于后者时强撤行为才可被认定为合法。

(三)权利保障原则

然而,仅靠上述相对确定的原则进行救济尚显不足。在强撤行为于法无据,或者处于合法与违法的灰色地带时,法院的判决就会体现其价值取向:究竟是以行政效率为取向,还是以权利保障为取向。尽管法院对二者的取舍会因行政行为类型的差异而有所不同,但在强制撤离的语境下,法院应该以权利保障原则作为 “兜底原则”。这是因为,强撤行为的目的在于保护相对人的生命权,即便行政机关未能达成这一目的,对合法行政原则和行政法体系也不会造成冲击。反之,如果强调行政机关的效率和裁量权优先,则可能会导致出现大量行政机关滥用行政强制权的事例。因此,无论是从法理还是从行政目的来看,法院都应以权利保护的理念指导强撤案件的审判,从而切实保障相对人的合法权益。

四、行政赔偿与补偿

根据《国家赔偿法》第3条和《行政诉讼法》第76条的规定,公民有权对行政机关提起侵权赔偿之诉。尽管政府在强撤过程中有比平时更大的裁量权,但仍应遵守比例原则,对给相对人造成的任何过度或不必要的损害均应承担赔偿责任。

然而,由于当前我国缺少相关的立法或案例,法院在实践中难以解决具体的赔偿问题。对此,可在借鉴美国相关判例的基础上,根据我国的情况进行调整。在上述汤姆斯船坞诉美国案中,原告提出海岸警卫队应对其违法的强撤行为进行赔偿。对此,法院提出了赔偿的认定方法,即首先应明确损害的存在,且损害出现的原因是被告未能尽到合理的关照义务。之后,还需要探求有无免于赔偿的两种例外情形,亦即:或者政府行为是“非裁量”行为,即联邦法令对该行为进行了明确规定;或者政府行为是裁量行为,是基于公共政策的保护性措施。此外,在阿留申家禽公司诉美国案中,联邦最高法院还提出:“在备战等特殊紧急情况下,公共利益超过了个人得失,此时政府可能不合理的强撤行为可因主权等事由的存在而免于赔偿。”这也就是说,只要威胁是足够“真实和迫切的”①David G.Tucker&Alfred O.Bragg,Florida’s Law of Storms:Emergency Management,Local Government,and the Police Power,Stetson Law Review,2001,Vol.30, No.4.,政府就可免于承担赔偿责任。

尽管上述结论是根据美国的判例法体系得出的,但探查我国相关规范,可以发现其原则和精神是与这些结论基本相符的。我国法院可参考美国的做法,并将之融入我国现行的规范体系之中。具体来说,对于有单行法特别规定了赔偿原则和方式的,遵照该法执行。如果没有相关立法,政府应在遵循《国家赔偿法》第3条至第5条关于行政赔偿一般规定的基础上,根据比例原则,衡量、评估灾害的威胁程度和强撤行为对相对人人身造成的损害。如果强撤行为是在灾害威胁到了相对人生命的情境下作出的合法行为,那么即便在行使过程中给相对人的人身造成了损害,行政机关也可免于承担赔偿责任。

应当指出的是,虽然行政机关可对合法的强撤行为不予赔偿,但根据结果责任理论,只要行政行为损害了相对人的权利,就应对相对人的损失予以补偿。②姜明安:《行政补偿制度研究》,载《法学杂志》2001年第5期。《应对法》第12条、《防洪法》第45条第2款、《地质灾害防治条例》第32条第2款等法律法规都规定了应急状态下行政行为造成财产侵害的补偿问题。虽然这些规范未直接规定对人身损害的补偿,但是从立法结构来看,相比较于对财产的保护,国家对人身的保护要严格得多。既然对保护层次较低的财产权的损害都应予以补偿,那么对保护层次较高的人身权的损害更应给予适当的补偿。因此,法院在判决行政机关不需为其合法的强撤行为赔偿后,如果相对人的人身确因强撤行为遭受了较大伤害,还应要求行政机关给予相对人适当补偿,以保障相对人的权利。

结 语

当前,由于应急法制的不健全以及司法审查功能的局限性,法院对本质上是行政强制行为的强撤行为缺乏应有的审查权。对此,应肯定法院对强撤行为的审查权,明确法院的受案范围、审查的原则及内容、赔偿与补偿的方式,在审理过程中遵循正当程序原则、有限的合理性审查原则、比例原则和人权保障原则。只有将强撤行为纳入司法审查的范围,才能切实保护相对人的权利,完善应急法制体系,为最终实现国家治理体系和治理能力的现代化、达成依法治国的总目标提供司法上的支持。

*作者系清华大学法学院宪法与行政法博士研究生。