财税政策支持循环经济发展的现状、问题及对策研究——以甘肃省为例<br/>

财税政策支持循环经济发展的现状、问题及对策研究——以甘肃省为例

2015-04-09窦德强

生产力研究 2015年10期

窦德强，马军

（1.兰州工业学院管理学院；2.兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃兰州 730050）

党的十六届五中全会把“大力发展循环经济，加快建立资源节约型、环境友好型社会”作为我国重大的历史任务和制定国家发展规划的指导思想。这意味着我国循环经济的发展已经从前期的理论引入发展到全面实践阶段。促进循环经济的发展，需要有效的政策工具，而在宏观调控的工具中，财税政策是循环经济发展的主要驱动力。我国尚未形成一个完整的财税政策体系来指导政府支持地方循环经济发展。因此，本文以甘肃省循环经济发展为例，对甘肃省支持循环经济发展的财税政策进行研究。

一、甘肃省财税政策支持循环经济发展的现状

2010年5月，国务院出台了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，明确要强化财税政策对甘肃转变经济发展方式的支持。2013年3月，甘肃省人民政府关于《2013年推进国家循环经济示范区建设工作方案》的通知中进一步要求完善甘肃省的财政、税收政策，在财政政策方面，创新循环经济发展专项资金支持方式，研究鼓励再制造产品推广应用和强制回收产品、包装物的专项政策。在税收政策方面，继续认真落实资源综合利用税收优惠政策，及时准确贯彻执行国家关于促进再生资源回收体系建设的税收政策。

（一）专项资金

2007年甘肃省财政设立了节能降耗专项资金2 500万元、设立了促进循环经济发展专项资金3 000万元、污染减排专项资金500万元，主要用于支持循环经济示范试点。2008年，专项资金分别增加到各5 500万元，有力地支持了循环经济的发展。2004—2008年甘肃省争取国家资源节约和环境保护中央预算内投资补贴项目和节能技术改造财政奖励项目共计118项，项目总投资93.4亿元，国家下达资金总额7.64亿元。2011年底，国家支持甘肃省园区循环经济发展下达补助资金4.84亿元。甘肃省各级政府也根据财力情况安排循环经济发展专项资金，重点扶持技术改造、环境保护、特色产业发展、科技创新、高新技术产业化等关键领域，对重大项目给予贷款贴息、补助或直接投资等扶持。

（二）政府采购政策

近年来，甘肃省政府采购部门要求各级政府按照国务院《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》、财政部国家发改委《节能产品政府采购实施意见》所附的“节能产品政府采购清单”内的节能产品进行政府采购，并随时根据财政部国家发改委调整节能产品政府采购清单进行调整。甘肃省财政厅也制订了《关于政府强制采购节能产品优先采购环保和自主创新产品的实施意见》，优先安排节能环保和自主创新产品预算项目，对列入政府采购目录清单的节能环保和自主创新产品作为优先采购项目编入预算项目，对列入政府采购强制采购清单的产品，要求必须强制采购；对进行技术创新与节能环保产品生产和经营的企业，给予降低履约保证金、提高政府采购预付款比例、缩短付款尾款扣押期限等优惠政策。

（三）生态补偿机制

近年来甘肃积极开展生态补偿试点加强环境保护工作。中央出台扩大内需10项措施以来，甘肃省通过落实天然林保护、三北四期防护林等工程项目，全省林业生态建设总投资超过32亿元；水土保持项目投资1.3亿元；落实国家和甘肃省公益林生态效益补偿资金5.7亿元。引进生态环境建设外援项目12个，受援资金总额近13亿元人民币。其中，日元贷款重点风沙区综合治理工程项目总投资11.6亿元，外援项目区覆盖了甘肃省14市（州）的41个县（区）。石油产区庆阳市部分地区由于石油开发造成了这些地区的地表水质下降，水环境变差等一系列环境问题。2010年7月，庆阳市向甘肃省政府上报了《甘肃省石油开发生态环境补偿费征收使用办法》，请求省政府批准实施以加大对石油开发生态环境的保护力度。2007年，甘肃省率先出台草原植被恢复费及其收费标准。2008年以来共收缴草原植被恢复费约3 000多万元。征收的草原植被恢复费按照“取之于草、用之于草”的原则。从2010年开始，按草原植被恢复建设项目下达资金920多万元，通过人工种草、异地栽植等措施，在甘肃省的高台县、民乐县、瓜州县、玉门县、庆城县、华池县、景泰县等地恢复草原植被，促进了草原生态环境的改善。

（四）现有税收政策

甘肃省现行税收制度促进循环经济发展的政策有六个方面：一是对企业投资方向的引导，鼓励产业结构升级，如在国家重点支持的高新技术领域内，拥有国家自主知识产权，取得高新技术企业认定证书的高新技术企业，按15%税率征收企业所得税；对从事符合国家鼓励类产业项目的企业，可以享受国家西部大开发税收优惠政策；对节能环保项目所得，三免三减半征收企业所得税。二是推进节能降耗，提高资源利用效率，体现在消费税和车辆购置税政策中。三是鼓励资源综合利用和废旧物资回收，体现在增值税和企业所得税规定中。四是鼓励企业购买、使用节能环保等设备，设备投资额的10%可从企业当年的应纳所得税额中抵免。五是限制资源过度开采，以自然资源为课税对象征收资源税。六是鼓励企业从事技术研发与创新，企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，在据实扣除的基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税前加计扣除。

（五）国家的排污收费政策

甘肃省充分发挥排污收费对环境保护的调节作用，着力解决影响排污收费作用发挥的不适应问题，提高工作效能和水平，使排污收费制度在贯彻落实“环境立省”战略中发挥了积极的作用。2009年甘肃省共征收排污费4.53亿元，保持持续增长的势头。作为一项重要的环境经济政策，排污收费制度在促进甘肃省企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境以及提高环境监管能力等方面发挥了重要作用。

二、甘肃省财税政策支持循环经济发展中存在的问题

现行的财税政策在鼓励资源综合利用、控制环境污染加剧、促进废旧物资有效利用等方面发挥了积极的作用，并取得了一定成效。但是，体现对循环经济发展的支持性财税政策数量有限，且分布在若干政策和法规之中，没有形成合力，调节的范围和力度远远不够。

（一）财政投入总量不足

根据发达国家经验，循环经济是政府财政投入的重点领域。一些发达国家环境治理投入占GDP的比例已超过2%，日本甚至已达到4%。世界银行的研究结果证实，环保投入占到GDP的2%～3%才可以改善环境质量和基本保证环境与经济社会的协调发展。据《中国环境保护》白皮书的统计数据，从1996—2004年，我国环境污染治理投入达到了9 522.7亿元，占同期GDP的1%，2005年这一比例上升到 1.3%，2006—2007年这一比例略有上升，但是仍然不足1.4%，这其中包括了企业投资、民间投资以及其他方面的资金，真正的财政投资不足GDP的1%。不难看出，与发达国家相比，我国的环保投入严重不足，难以达到改善环境质量的要求。甘肃省经济落后，财政投入比东部省份更少。

（二）财政补贴政策存在缺陷

甘肃省在环保设施投资、生活污水实现达标排放、集中整治城市工业、退耕还林、农业环保等方面都有环保补贴，但是补贴环节单一，且补贴数量有限。财政补贴政策存在着不合理之处。如果市场价格脱轨就用财政补贴来保持价格平衡将会造成利益外溢。不合理的财政政策性补贴，会使被补贴商品的价格偏低，结果导致资源利用效率低下，甚至造成浪费，出现了商品高价、原材料低价和资源无价的状况，加重环境资源的污染和破坏，与可持续发展的目标相背离。

（三）绿色采购制度不尽完善

自2006年由国家环保总局和财政部联合发布《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》以来，政府绿色采购进程加快且成效明显。但是现行的采购规模与采购模式，仍存在不合理之处：采购规模小，与发达国家政府采购占政府预算总支出的1/3、占 GDP的比重为 10%～20%相比，我国政府采购规模占财政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重过低；缺乏明确的绿色采购的法律法规；绿色产品认证制度不完善，采购清单范围窄；未能建立信息化的绿色采购制度和绩效评价机制；未能很好发挥政府采购政策导向的作用。

（四）税收优惠政策不尽合理

甘肃省现行的促进循环经济发展而采取的税收优惠措施相对而言形式单一，激励力度不够，效果不明显。一方面，资源综合利用目录中目前仅有少数项目可以享受有关减免税优惠政策；另一方面优惠方式过于单一，仅限于减税和免税，而税收抵免、税收豁免、纳税扣除、税收信贷、税收饶让、优惠税率、延迟支付、加速折旧等间接的税收优惠手段很少运用。那些经济效益不明显且污染严重的项目常常被纳入受益范围，这样不仅缺乏公平性还对环境保护起了负面影响。

（五）排污收费政策不完善

一是排污计费依据不合理。排污收费制度主要根据污染物排放浓度超标收费，而且同一排污口排放两种以上有害物质的，仅对同一污染体浓度最高的一种污染物收费。二是排污收费标准低，不能弥补污染治理的成本，不利于污染物的减排和治理。造成企业违法成本低、守法成本高，不利于调动企业治污积极性。三是征收范围小。生活垃圾、污水、工业废弃物等没有纳入征收范围。而且主要针对部分企业单位，第三产业和乡镇企业的排污收费部分实行，居民生活污染物排放基本未实行。四是大量收费资金被非法使用，大比例资金用于环保部门自身建设，有限的环保资金没有真正投入到生态环境保护和建设中去。

三、甘肃省支持循环经济发展的财税政策的对策建议

（一）支持甘肃循环经济发展的财政政策的对策建议

1.争取中央财政资金。甘肃作为一个西部欠发达省份，当前正处于工业化初期，高耗能工业所占比例非常大，各种形式能耗需求持续不断增加，给甘肃省节能降耗工作带来了很大压力，在现有条件下完全依靠自身力量来推动循环经济的发展是不现实的。为了促进循环经济的发展，国家财政对欠发达地区的环境治理和资源保护提供了相应的财力支持，积极争取中央财政的支持是促进甘肃循环经济发展的有效途径。今后，在组织实施节能、节水和资源综合利用等示范工程和重大项目时，做好项目储备和前期工作，争取中央预算内各项专项资金支持。

2.增加预算投入。政府应该通过预算为环境保护、资源节约及循环经济发展提供稳定的资金支持渠道。环境保护支出已经成为我国政府预算经常性支出项目，政府应该合理调整环境保护支出和其他预算项目支出的比重，增加环境保护的预算资金安排，使预算内资金用于环境保护的数量稳中有升。政府用于发展循环经济的预算资金主要着力点必须紧紧围绕循环经济的发展重点进行，合理安排资金用于企业技术研发补贴、环境产品补贴。一方面要加大对循环经济的相关技术研发的投入，以解决企业对循环经济技术研发投入不足的问题。另一方面，要通过有效的激励政策，促进循环经济技术的推广和应用，鼓励资源重复利用的产品的消费，对循环经济的环保产品给予财政补贴，引导鼓励环境保护和资源循环型企业发展。

3.健全专项资金。根据财政情况逐步增加与循环经济相关的专项资金的支持力度，整合现有的投资和其他专项资金，用更多的资金支持循环经济发展和相关科研的技术发展及重大攻关项目。甘肃省应建立健全循环经济专项资金，组成相关领域专家委员会，对循环经济有关企业、项目、技术进行评估和审核，通过专项资金直接拨款，或者采取财政贴息、低息或无息贷款的形式，对具有一定外部效益的企业、项目、技术予以补助，扩大高效节能产业在工业中所占的比重，支持资源循环利用和新能源开发，提高企业的技术创新能力和科技成果转化率。

4.深化政府绿色采购制度。政府实施绿色采购可以引导和促进绿色产业和技术的发展，带动市场绿色消费行为，因此甘肃省要提高政府绿色采购规模占财政支出的比重，加大采购节能环保产品的力度。首先，对纳入《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》中的产品，要列入各级政府采购范围。其次，要完善绿色产品采购的制度和绿色采购的信息公开平台，及时公布采购信息，方便供应商和采购者及时获悉相关绿色信息。最后，在实施绿色采购时，财政部门可以对绿色产品的购买给予一定的价格补贴优惠，以此来保证采购人购买绿色产品时有资金来源。此外，通过政府的表率作用，也可以引导社会团体和公众积极参与绿色产品消费。

5.完善生态补偿财政转移支付制度。同发达国家相比，我国财政转移支付还处在不规范、不完善状态，无论在解决政府间财政收支平衡方面，还是在缩小地区间经济差距方面，按照均等化要求和规范的要求，都没有达到令人满意的效果，亟须进一步规范和完善。甘肃是一个多民族的省份，民族地区资源丰富，但生态较为脆弱。因此，国家应该从顶层设计角度完善我国财政性转移支付制度，在加大中央对地方转移支付力度的前提下，可以借鉴德国的州际财政平衡基金模式的横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在某一区域内的有效交换，从而形成生态服务生产与消费的良性循环。同财政转移支付的公共服务均等化目标不同，生态转移支付制度目的主要是为激励贫困地区增加环境投资的积极性，并补偿其因保护生态环境而丧失发展可能的机会成本。因此，在坚持“谁受益谁付费”的原则下，可以设立省际间生态转移支付基金以调节利益分配，通过相关受益省份和生态供给省份之间的谈判，达成彼此可以接受的合理支付比例范围，给予生态供给省份相应的补偿。

（二）支持甘肃循环经济发展的税收政策的对策建议

1.资源税方面。一是扩大资源税的征税范围，将所有不可再生资源及部分严重短缺和破坏浪费严重的可再生资源纳入其中。扩大资源税的开征范围不仅能够提高资源尤其是不可再生资源的利用效率，起到全面保护资源环境的作用，也能够增加政府的财政收入。二是调整计税依据，改从量计征为从价计征，将依照销售数量计征税款的方式改为依据生产数量，让资源税的调节作用与市场价格相结合，以促进开发主体合理开采资源，避免资源的浪费。三是提高资源税的税负标准，实行幅度税额，综合考虑资源的自然属性、稀缺程度、资源品种、损害环境成本大小等因素，确定不同的税额税率。

2.增值税方面。一是扩大增值税优惠政策范围。对企业开发新节能环保技术、研究新工艺、新产品、替代能源的研究费用可给予一定的进项税额抵扣优惠。将资源回收再利用企业（如垃圾发电厂、废旧电池处理厂）购进或无偿取得的废旧物资纳入增值税抵扣链条中，从而降低企业税负，促进资源的循环利用。二是以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标，通过提高进项税抵扣的办法，实现循环经济的税收优势。

3.消费税方面。一是扩大消费税的征税范围，将高耗能、高污染、不可回收利用的产品纳入征收范围，提高其消费税率，拉开其与循环经济产品的税负差距，用经济手段达到控制污染和改善环境的目的。二是考虑环境成本，设计差别税率，对重污染产品可以提高税率，通过税收调节消费者和生产厂家的使用成本，制定一些优惠措施来鼓励可再生资源的使用。

4.所得税方面。企业所得税能够引导社会投资方向，有效地减轻企业负担，从而提高企业发展循环经济的积极性。第一，进一步扩大所得税优惠幅度，如企业研发环保节能产品的费用、购买环保技术等无形资产或专利权所发生的费用可在税前据实列支；企业的环保类设备等固定资产投入全额在企业当年应纳税额中抵免；企业综合利用再生资源的所得税税收优惠可以考虑不同档次的再生资源利用比率分档减征所得税。第二，以间接优惠为主，采用购买专利权减免、设备加速折旧、企业生产性投资退税相结合的优惠形式，使企业所得税优惠政策倾向于增强企业技术研发能力与创新能力。

5.新税种方面。我国现行税制中，并没有专门的生态税收的税种，所以，在今后的税制改革中，要开征新的税种、开辟新税源。借鉴国际经验，应分期分批开征大气污染税、水污染税、噪音税、污染源税、生态补偿税等一系列专项新税种。对于新税种的纳税人，应严格界定。在税基选择上，要综合考虑污染的范围、污染源的监测成本以及操作的可行性，目前应以污染物的排放量课税，以刺激企业增加治理污染的投入，减少废弃物排放，刺激企业采用治污新技术，另外企业也可以自由选择防治污染的方法。此外，对于排污收费制度，应根据各种污染的特点，对污染费进行分类，合理界定排污收费标准，在充分发挥排污收费制度作用的基础上开征环境税。