城市社区协同治理动力机制的构建与培育——以绍兴市北海街道社区为例

李茂松

（绍兴职业技术学院，浙江 绍兴 312000）

一、社区协同治理是时代发展催生的力量

随着改革的不断深入和“单位体制”的瓦解，居民已由过去的“单位人”转向“社区人”，人们将更多的利益诉求转向社区，作为社区公共利益提供的主导者，政府面对社区日益增长的问题显得力不从心，如何整合社会多方资源，逐渐满足社区居民日益增长的多样性和个性化的需求，是目前亟待解决的重要问题。

（一）社区利益主体的多元化

随着城镇化进程的加快，社区的规模也越来越大。从组织层面来讲，社区中存在着社会组织、非正式组织、企业组织等；从居民角度来看，社区中的居民来自不同的家庭与不同的行业，同时也存在着如老年群体、外来务工群体等等。社区中这些不同的组织与群体均有着不同的利益追求，仅靠政府运用自上而下的方式提供整齐划一的服务，显然难以满足。社区协同治理主体集合多股力量，整合多方资源来满足和协调不同组织与群体的利益诉求，是社区良性发展的必然选择。

（二）公共产品需求的多样化

随着人们生活水平的逐渐提高和社会经济的快速发展，人们的需求也多种多样，政府作为人民利益的代言人，必须满足不同时期人民不同的公共需求。社区作为社会的细胞，政府应该为社区提供诸如环境、卫生、教育、养老等多方面的公共需求，仅仅依靠政府自上而下的公共产品供给已经不适应时代发展的潮流，这从客观上要求政府自上而下和多元主体自下而上的多元供给路径形式相结合，来满足社区居民日益增长的多元利益需求。

（三）社区治理功能的社会化

城市社区承担着政治、经济、文化等多种功能，随着市场经济的高速发展，政府职能也在逐渐发生改变，政府的角色已从台前转至幕后，政府从社会管理与服务中逐渐脱离出来，一些社会保障与社会服务项目交由社会组织或非正式组织来管理。随着经济的发展和人们生活水平的提高，这种趋势将会进一步增强。因此，在社区治理中培育多种组织，强化协同治理，是城市社区治理走向社会化的必然。

二、城市社区协同治理的实证探索——以绍兴市北海街道社区为例

北海街道位于绍兴市越城区西北部，辖地6.21平方千米。全街道共有西小路、北海、铁甲营、水木清华、火车站等11个社区，常住人口5.6万。到目前为止，全街道有规模以上工业2家，外贸企业66家，房地产公司18家，较大批发、零售、住宿、餐饮单位32家，纳税单位共计约5 200家。

北海街道党工委、办事处在上级部门的领导与引导下，紧紧围绕上级政府的战略发展目标，以经济建设为中心，强化服务品质，创新工作机制，加快社区发展步伐，促进了各项事业的健康发展。近几年来，先后获得了绍兴市文明单位、人民调解优秀单位、计生先进单位等多项荣誉。

（一）北海街道社区协同治理的具体做法

1.治理主体多方参与。实地调查走访中，我们发现北海街道社区在街道党工委、办事处的领导与关心下，充分调动了社区居委会、社区居民和社区非正式组织等多元治理主体的积极性，赋予社区充分的自治权力，并在治理过程中各司其职。街道党工委与办事处在宏观上给予社区事务管理指导，并提供资金支持，整合有效资源；社区居委会依照上级部门的有关工作安排，同时根据社区居民的需要，积极引导居民参与到社区日常事务管理中来；社区居民通过参加社区日常管理，发表民意，通过公开讨论，表达个人意愿，最终形成居民自治组织，参与到社区公共事务管理中来；政府通过购买社会服务让社区中的一些非正式组织参与到社区的社会事务管理中来；而社区志愿者则主动为社区的发展提供力所能及的技术支持与管理咨询。北海街道社区治理有效地将政府、居民和社会组织进行了有机结合，形成社区协同治理的合力，各组织充分发挥自身的优势，做到取长补短，使社区协同治理有声有色。

2.治理过程公开民主。北海街道在各社区正式成立以来，社区日常事务管理过程中一直秉承“公开、透明、参与、讨论”的原则。社区居委会的党委组织在工作中起着绝对的领导作用。社区中的大事小事都有社区党员的全覆盖，从社区居委会、物业公司、非正式组织，楼栋长或单元组长都有了解社区居民的实际需求，并运用社区公开信息栏，社区网页论坛等方式进行公开与征集。社区的每一个建设项目都是在征集民意的基础上进行论证实施，在实施过程信息公开，让居民参与讨论。

3.治理机制创新多样。在实地调查中，我们发现北海街道社区在治理过程中，尝试了很多新的路子，建立了相应的机制。如协商机制、参与机制、监督约束机制与财力保障机制，这些机制的制定让社区协同治理更加有效与顺利。协商机制保证了各治理主体之间的有效沟通，参与机制让居民更好地参与到社区治理中来，监督约束机制用来监督与约束各治理主体的行为与动机，有效杜绝了腐败行为的产生，财力保障机制为社区治理提供资金保障，改变了目前众多社区“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。

（二）北海街道社区协同治理过程存在的问题

1.权力主体责权错位。绍兴市北海街道社区在协同治理过程中由于受传统社区治理模式的影响，权力主体特别是社区居委会的责权错位明显。社区居委会作为自治组织，理应是社区治理的带头人，积极主动为社区的发展提出特色发展路子，但目前社区居委会的工作却主要来自上级部门工作的指派，全然充当着政府下派组织的角色。日常工作主要在于基层政府分派的各种关乎社区居民计生、户籍、老龄工作等多方面的事务性工作，导致社区没有时间与精力关注社区自治。同时对社区工作人员的业绩评估，也主要来自上级领导，很少将社区居民的满意度作为评价社区工作人员服务的主要指标。社区居委会作为自治组织，实质上失去了自治的自由，夹在政府与社区居民之间，却无法将政府对基层工作的要求和社区居民的需求进行有机的结合，开辟一条以社区居民需求为主线，以基层政府作宏观指导的社区自治之路。

2.居民社区参与不足。社区的治理最终是以满足社区居民的需要为目标，因此在治理中少不了社区居民的积极参与。在我国社区建设行政化导向仍处于主导地位的当下，社区参与不足成为社区建设的主要阻力。北海街道社区建设在居民参与中虽然作了很多的努力，但在社区居民参与的力度、广度和深度方面仍存在着诸多不足。在北海街道社区居民的参与中，参与的主体人群，集中在退休老人、在校学生和一些低保户，社区参与中中青年人的缺位，明显地弱化了社区建设的活力与动力。从参与的内容来看，主要集中在一些文艺汇演、环境保护、社区治安等相对低层次的社区活动中，而对社区项目建设方面相对层次较高的内容却常常无人问津。从总体上来看，北海街道社区居民参与积极性不高，参与形式被动。在实践中，很多牵涉民生的社区项目时常因为居民参与的不足，导致建设周期加长，甚至被搁浅。

3.社会组织培育不良。随着人民生活水平的提高，社区居民的需求越来越多样化，政府组织无法全面提供满足社区居民需要的所有资源，因此社会组织的完善与发展对社区协同治理有着极其重要的作用。虽然北海街道社区为社会组织提供了发展的空间与动力，但社区内社会组织的培育与发展仍存在着不少问题。首先，社会组织发展单一，目前主要集中在文化、娱乐、运动、环境、卫生等方面，服务对象也主要以老年人为主；其次，对辖区内的社会组织没有进行统一的管理，没有完善的约束机制与培育机制，任其自由发展；再次，社会组织资源缺乏，没有充足的资金为其发展提供保障。

（三）城市社区协同治理动力机制的构建与培育

1.治理主体多元化。随着社区居民需求的日益多样化，政府组织自上而下的为社区居民提供的公共产品已经无法满足社区居民的需要，这就需要社会组织与企业组织为社区治理提供部分无偿性或有偿性服务，为社区发展提供有益的补充。因此，社区协同治理需要政府、社会与市场各组织之间相互合作，实现资源的有效配置，达到社区善治的目的。

街道党工委和街道办事处作为基层党组织和基层行政机构，应充分发挥好其领导作用与引导作用，不仅应对社区的发展提供宏观的指导，更应提供资源的支持和部分公共产品的供给。

社区党支部应充分体现党员的带头和示范作用，做到社区事务党员全覆盖，积极引导社区居民及社区中的其他组织参与到社区建设中来。

社区居委会作为城市基层社会自我管理的群众性自治组织，是社区协同治理主体的主体。社区居委会要做实事，解决社区居民实际生活的需要，为社区居民提供各种社区服务。社区居委会作为社区居民与政府的沟通桥梁，应对政府的政策、方针在社区居民中进行有效的宣传与实施，同时应对社区居民一时无法满足的利益诉求向政府进行有效上传。

业委会是社区居民利益代表的自治组织，应有效合法地维护业主的权益，并同时和社区、街道办事处进行良性互动。

社区当中的非正式组织及企业组织为社区的发展充分发挥了其应有的作用，应积极鼓励参与到社区协同治理中来，非正式组织有效的管理与培育，是对政府提供公共产品不足的有益补充，为政府减轻负担，推动社会发展。

2.权责分配合理化。社区的协同治理，需要权力治理主体之间相互协作，协调一致，分工明确，责权分配合理。在目前城市社区参与的治理主体中，作为街道党工委和社区党支部，首先要提高党的凝聚力和团结力，发挥党的领导作用和先锋示范作用，积极引导社区居民参与到社区日常事务管理中来；其次，在工作形式上要有所创新，实现社区大事小事党员全覆盖，在各个组织与居民之间，都要有了解社区居民的实际需要，进行定期与不定期的协商。

作为城市社会的基层政府——街道办事处，要转变工作职能，在社区工作指导中，既不能缺位，也不能越位，树立服务精神，不拿政绩向领导请功，只拿实事为民说话。在社区治理工作中，去掉行政化色彩，扮演好幕后支持者和引导者的角色，充分发挥社区的自治功能。

社区居委会作为群众性自我管理的自治组织，是社区协同治理主体的主体，要发挥好自治的能力。首先，社区居委会作为街道办事处和社区居民之间联系的桥梁与纽带，对居民的实际需要与政府的政策宣传在上传、下达时，要做到信息的有效传递；其次，在工作过程中，树立服务的思想，去掉行政化色彩，尽可能地将行政化事务剥离出去，从社区居民实际需要出发，多为社区办实事、办好事。

社区居民作为社区自治的主体，要提高居民的社区参与意识，社区要多开展各种居民感兴趣的活动，建好社区活动的公共空间，让更多的居民参与进来，培养社区居民的认同感与归属感。同时，社区要建立民情反馈机制与社区建设信息公开透明机制，让居民在参与社区治理中，提高他们的认同感和归属感。

在社区治理中，积极鼓励社会组织、非正式组织与企业组织的积极参与，基层政府与社区党支部与居委会要为他们提供坚实的后盾支持，尽一切努力让他们主动参与到社区治理中来，对于他们的参与，给予支持与保护。同时对他们的规范性要进行监督与约束。

3.体制创新多样化。社区协同治理的目标在于多元治理主体之间相互协调、合作、信任，建立有效的社区治理模式，达到善治的目的。多元治理主体之间是否能够相互协调信任合作，需要建立完善的保障机制。

协调机制是社区协同治理的前提。社区多元治理主体之间彼此利益追求不同，在治理过程中难免产生矛盾与冲突，通过建立协调机制，兼顾各方利益，统筹各自优势，才能使治理主体之间相互协调统一，和谐共处。

参与机制是社区协同治理的核心。没有治理主体的积极参与，社区治理就成为空话。目前急需加强的是居民的社区参与，针对目前居民社区参与意识淡薄的现状，首先，基层政府与社区居委会应从自身做起，在工作方式上改变过去行政化手段变服务型模式，并做到社区信息的公开透明；其次，开通多种沟通渠道，让居民与居民之间，居民与政府、社区之间互动起来；最后，要不断拓宽居民参与的途径，组织丰富多彩的各种活动，让居民成为活动参与的主角。

监督机制与资源保障机制是社区协同治理良性运行的保障。在社会主义建设的初级阶段，任何一个组织在运行过程中都要进行监督与约束，否则，运行效率必定下降。因此，社区协同治理有必要对各权力主体建立约束监督机制，对其行为与动机进行监督与约束。社区协同治理同时需要强有力的资源保障才能顺利进行，因此拓宽社区治理资金渠道，加强社区人力资源建设就显得非常重要。拓宽资金渠道，政府可以通过加大社区治理资金预算、运用税收杠杆鼓励企业投入，同时也可以通过建立社区建设基金募捐等方式多方面筹集社区建设经费。在社区建设人力资源建设方面，除了加大现有人才的专业培训与培养之外，在社区人才招聘中开辟新路子，让真正有能力又有责任心的专业人士进入社区工作。

[1]丁康乐，黄丽玲，郑卫.台湾地区社区营造探析[J].浙江大学学报：理学版，2013（6）.

[2]张康之.国外社区治理自治与合作[M].北京：中国言实出版社，2012.

[3]何亚群，曾维和，郑昌兴.多元主体协同治理下的我国城市社区研究[J].阅江学刊，2013（6）.

[4]陈喜强，贾志永.城市社区组织的治理结构效应分析——基于经济社会协调发展的视角[J].软科学，2005（6）.

[5]谢红.上海市社区协同治理机制研究[D].华东理工大学硕士学位论文，2013.