精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究

2015-04-09张举国

生产力研究 2015年10期

张举国

（甘肃政法学院公共管理学院，甘肃兰州 730070）

为切实打好扶贫攻坚之战，确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标和基本消除绝对贫困现象的奋斗目标，我国政府一直倾力于实施各项有效的反贫困政策以缓解农村贫困问题。近年来，农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的“两轮驱动”模式的有效衔接对我国农村反贫困工作产生了积极影响。据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，按照年人均收入2 300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2014年中国农村贫困人口为7 017万人，比上年减少1 232万人。[1]2014年初，中央依据国情制定了精准扶贫的战略规划，这是新时期构建我国扶贫治理体系和实现扶贫治理能力现代化的基础、前提和首要任务。[2]2015年全国两会，习近平参加广西代表团审议时指出：“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，决不让一个地区掉队。”当前，如何在我国过去农村扶贫减贫的实践经验基础之上，不断完善精准扶贫的治理体系，努力探索出我国精准扶贫政策和农村低保制度融合发展的运行机制对于我国全面建成小康社会的宏伟目标和“中国梦”具有重要而深远的意义。

一、精准扶贫与农村低保制度的内涵探析比较

精准扶贫与农村最低生活保障制度是我国农村缓解贫困问题的两项重要社会政策。2014年颁布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确要求，要建立精准扶贫工作机制，切实做到扶真贫、真扶贫。[3]精准扶贫是旨在通过运用科学的程序针对不同区域的贫困农户实施精准识别、精准帮扶、精确管理的有效方式进行扶助。[4]较之于之前相对粗放的扶贫开发政策，精准扶贫战略是原有扶贫政策的进一步升级与发展。农村最低生活保障制度自2007年在我国实现全覆盖以来，作为一项长期的制度性政策安排，旨在是由地方政府为家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。从宏观政策实践来看，这两项制度相辅相成，互相补充，都是由国家财政支持的重点领域，扶持对象都是弱势群体、贫困区域和贫困人口。但是从具体的政策制度来看，两者在对象、功能、目标等方面存在着一定的区别。

1.服务对象不同：精准扶贫政策主要是在有劳动能力的贫困人口和低收入人口扶持开发的对象基础之上，进一步有针对性的依据贫困区域、贫困致因的差异化进行科学精准的扶贫，具体到扶贫政策的实施层面，服务对象较之扶贫开发的帮扶对象更加细致精准。而农村低保制度是以家庭为单位，主要针对的是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，较之前者的服务对象，农村低保制度的服务对象的选择显得更加机械化和常规化。

2.政策功能不同：精准扶贫政策主要是通过实施精准化的帮扶措施，重在关注提高贫困区域的可持续发展能力和农村贫困人口的自我发展能力，进而实现贫困居民的脱贫致富和农村经济的进一步发展。农村低保制度是社会的一道安全兜底保障网，它重在为农村贫困人口提供最基本的生活保障权益，从贫困对象的帮扶方式上更倾向于简单的“给予式”扶持保障。

3.目标任务不同：精准扶贫政策重在强调通过针对性的精准识别、扶持和管理措施，进而从根本上消除导致贫困的关键因素和脱贫致富的重要障碍，最终达到可持续脱贫的目标。[5]农村低保制度主要是为救助范围内的帮扶对象保障生存权益，以帮助他们维持最基本的生活水平。正因为两种制度的目标任务在政策制定界定上存在区别，所以通常情况下，一地区的农村低保标准在原则上也是低于当地的扶贫标准的。

二、精准扶贫与农村低保制度融合发展的反贫困效应

平衡好社会政策和经济政策之间的关系，实现两者的有效互动是现实反贫困所需构建的重要策略。[6]精准扶贫与农村低保制度的有效衔接与融合发展的制度运作对于我国农村缓解贫困问题存在着重大的反贫困效应，下面笔者将从社会发展的宏观层面和政策理论内涵的微观层面重点探讨精准扶贫与农村低保制度融合发展所带来的积极的反贫困效应。

从社会发展的宏观层面来看，两者的融合发展更加有利于促进社会经济的发展和贫困人口的脱贫致富，产生“1+1＞2”的良好效果。农村低保制度重在彰显社会公平理念，维持贫困人口的基本生存，这项兜底性的制度安排缓解了在扶贫开发工作中的部分负担，使得精准扶贫政策能够更加集中于提高贫困人口自我发展的目标。在此基础之上，精准扶贫工作能够更加精准科学有效的采取针对性的帮扶措施对有劳动能力的可帮扶之人进行脱贫，这在兼顾公平的同时也强调了效率，不仅有效遏制贫困者的“福利依赖思想”，也在巩固农村低保制度的丰硕成果同时平衡了社会政策与经济发展间的关系。[7]

从政策理论内涵的微观层面来看，两者的融合发展将会进一步促进两种制度彼此间的补充完善。精准扶贫在进行扶贫对象的精准识别过程中，要求采取“自上而下”的办法，逐村逐户进行摸底核实，精准识别到户到人，识别结果在公示后建档立卡并进行动态化的管理。这一做法对于农村低保制度在甄选救助对象过程中存在的骗保、人情保等不规则现象具有积极的遏制作用。同时，在农村低保制度剥离了扶贫开发中相应的贫困救助对象后，精准扶贫再有选择性的针对有劳动能力贫困者进行精准科学有效的帮扶，这样也避免了一些存在“等、要、靠”思想观念的贫困者对扶贫优质资源的挤占和浪费。

三、精准扶贫与农村低保制度融合发展的现实困境

2009年国家提出实现农村低保与扶贫开发的有效衔接是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在要求。此后，我国河北、福建、贵州等地相继开始两项制度衔接试点的探索。2014年国家依据我国国情和扶贫理念的变化又建立了精准扶贫工作机制，并将其作为新时期我国扶贫开发工作新的战略规划。基于对我国前几年农村低保和扶贫开发衔接试点实践的分析和对新时期精准扶贫政策的制度研究，笔者认为我国精准扶贫与农村低保制度的融合发展具有以下几个方面的现实困境。

（一）政策对象识别困难，制度实践中产生逆向激励

农村低保制度与精准扶贫是我国当前缓解农村贫困问题的两项基本制度，两者在进行制度衔接后，政策的实施对象分为三种：扶贫受助者、低保受助者以及同时享受低保和扶贫的受助者。在具体的政策对象考察甄选过程中，涉及到民政、扶贫和统计等多部门协作，政策标准指标的差异性将会增加政策帮扶对象识别的难度，造成了政策对象在低保和扶贫资源上的不合理分配。

在对这三种政策对象进行资源分配时，低保受助者只要达到一定的政策标准就可无偿享受受助，扶贫受助者在进行精准识别后也可受到具有针对性的帮扶，而同时享受低保和扶贫的受助者则不仅可以受到低保补贴还会有国家扶贫政策上的支持，因此在有些精准扶贫帮扶效果不佳的贫困地区，由于扶贫政策对贫困者的发展激励趋向弱化，所以这使得部分有劳动能力但发展意愿不足的扶贫受助者会受到逆向激励而选择成为低保受助者或是享受低保和扶贫两项优待的有劳动能力的贫困者。[8]这种行为在某种程度上造成了“福利陷阱”的负向激励和扶贫资源的严重浪费。

（二）行政管理部门分割，多元化运作协调机制缺位

从农村低保和精准扶贫两项制度的行政管理部门来看，农村低保是由民政部门主导，精准扶贫是由扶贫部门负责，两项制度的衔接融合发展还会涉及到地方各级扶贫办、统计、调查、民政、残联等众多部门，行政管理部门的分割与繁多则会造成信息不对称、标准不统一等问题。[9]

精准扶贫政策倡导通过政府、市场、社会新的“三位一体”的扶贫格局运行，最大限度地运用全社会的多项资源对贫困者进行帮扶。[10]当前农村低保与精准扶贫在融合发展上，由于实践经验欠缺，精准扶贫的理论体系不完善，因此两项制度在衔接运作上仍不成熟。例如：治贫发展的帮扶力度有限，无法调动更多的资源进行多元化的体系运作；相配套的养老、医疗、商业保险等相配套的社会保障制度协调机制缺位等。

（三）制度衔接成本高昂，精准动态化管理落实困难

精准扶贫尚属于新政策，其在精准识别，精准帮扶，精准管理等层面需要有大量的经费来支持制度自身的运行，尤其在这两年制度运行的起步阶段，成本花费更是高昂。农村低保与精准扶贫两项制度的融合发展，在制度的变迁衔接上也需要运行成本。因此制度融合发展初期，两项制度的衔接成本在一定程度上会削弱精准扶贫制度持续承担农村贫困者可持续建设发展帮扶的能力。[11]

实施精准化的动态管理是“扶真贫，真扶贫”的重要保障，当前我国农村低保制度的退保机制还尚不健全，精准扶贫所要求的建立动态化的进退机制的落实情况也不容乐观。同时，由于两者在管理运作上存在一定的差异性以及多部门协作机制的繁琐，因此在两种制度融合发展以后低保对象、扶贫对象和同时享受低保与扶贫的对象这三者之间在机制进退和衔接上将会存在很多的困难。

四、精准扶贫与农村低保制度融合发展的路径选择

精准扶贫是我国进入全面小康社会的关键阶段，国家推动新一轮扶贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发新格局的一项重要扶贫机制创新。[12]当前，精准扶贫与农村低保制度的融合发展在现实实践中虽然仍然存在一定的困境，但是两项制度的衔接发展是符合我国农村反贫困政策理念的，并对缓解农村贫困问题具有积极意义。下面笔者将从以下几方面对两项制度融合发展的路径选择提出相关建议。

（一）建立瞄准机制，精准识别扶贫对象

贫困人口识别是实施精准扶贫和农村低保制度融合发展的重要前提，我国贫困人口规模庞大、致贫因素复杂多样，因此要到村到户将贫困人口有效的识别出来是一项庞大而复杂的工作。[13]因此，各级政府要加大经费支持，充分调动各方资源，严格按照国家制定的统一的扶贫对象识别办法，按照以县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则对我国所有贫困村、贫困户进行准确识别并逐一进行建档立卡，在此基础之上要在全国范围内建立起扶贫网络信息系统。此外，政府在制定一些关键性的政策时，应该充分结合贫困地区的实际现状，对两项制度衔接后的政策对象的划分标准、大致帮扶时间期限等进行统一具体的规定，避免在低保制度和精准扶贫两者在衔接互动的过程中出现政策的真空地带。

（二）整体统筹规划，多元协调机制运作

在精准扶贫与农村低保制度的融合发展的实践过程中，其中一个很大的难题就是部门之间调节协同机制缺位，各自为政的机制运作使得政策难以形成合力，扶贫效果不明显。因此，在两项制度的衔接发展过程中，不仅只是单纯的注重农村低保与精准扶贫这两项制度间的协调运作，同时更要加强扶贫开发自身体制运作内的各部门协调。所以在制度融合发展的政策制定上，要加强顶层设计与整体统筹规划，打破部门分割、行政区划分割，建立协调机制，促进跨部门资源的大整合和跨区域行动的大协同。新一轮扶贫攻坚启动以来，国家有关部门和相关的省份共同推动形成了跨省的协调机制，目前国务院已批准11个。

同时，从发展性角度来看，我国低保制度由国家财政提供，精准扶贫目前资金来源渠道单一，主要以国家财政支持为主，因此新时期的精准扶贫工作要充分调动政府、市场、社会的多方资源进行协作化运作。此外，精准扶贫与农村低保在今后的融合发展中应注重同养老、医疗、教育救助等相结合，还可充分利用保险机制通过发展政策性农业保险、农房保险与巨灾保险等来壮大农村灾害补偿的物质基础，进而达到更有效地恢复灾害损失的目的。[14]

（三）动态精准管理，量化扶贫考核标准

精准管理意味着对建档立卡的贫困者的扶持将是动态化的，当信息系统检测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，同时一些新的贫困人口可以再次进入。[15]因此，在两项制度的融合发展过程中，一方面要加强完善农村低保制度的退保机制和精准扶贫帮扶的准入机制，另一方面还要注重贫困人口的贫困状况追踪和两项制度中政策对象的接收与转移等。在政策的具体实践中，要确保政策对象和扶贫资金的透明公平，严格实施公示制度，强化各级政府的监管责任，充分发挥各级人大、政协的民主监督作用。

同时，由于精准扶贫要求到人到户的精准帮扶，扶贫的措施和效果都会变得具体而可视化，科学可视化的量化指标体系能更直观的衡量贫困人口的贫困状态，使得脱贫人口可查询、可追踪和可考核，这样也更利于两项制度衔接后的动态化精细管理。因此，要建立科学多维的考核体系，制定出具体的、可操作的考核内容、评价方式和操作规程。

[1]2014年国民经济和社会发展统计公报（全文）[EB/OL].[2014-02-26].http：//society.people.com.cn/n/2015/0226/c1008-26599463.html.

[2]张一鸣.精准扶贫为新时期中国扶贫格局带来新变化——访北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦[N].中国经济时报，2014-10-09.

[3]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（印发）[EB/OL].[2014-01-25].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/25/c_119127842.htm.

[4]张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场，2014（9）.

[5]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）.

[6]张新文，李文军.反贫困战略下经济政策与社会政策的关系探讨[J].广西民族大学学报，2010（5）.

[7]向德平，刘欣.构建多元化反贫困政策：农村低保与扶贫开发政策的有效衔接[J].社会工作与管理，2014，14（1）.

[8]李学术，熊辉，刘楠.农村扶贫开发的功能定位及其发展机制--以低保制度为背景[J].经济与管理，2010（7）.

[9]朱冠穆.农村低保与扶贫开发有效衔接机制的研究[J].学术论坛，2012（4）.

[10]马尚云.精准扶贫的困难与对策[J].学习月刊，2014（10）.

[11]王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接[J].宁夏社会科学，2010（4）.

[12]黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究，2015（2）.