“房地一致”下宅基地与地上农房统一登记的实现

向道杰

(南京师范大学法学院，江苏南京210023)

在处理土地与建筑物的关系上，我国在采纳房地分离主义模式下，又坚持房地一致的原则，房地一致要求坚持房地的统一登记。2013年3月28日，国务院办公厅发出通知，要求整合房屋登记，出台并实施不动产统一登记制度。而目前存在农村宅基地使用权与地上房屋分头管理、分别登记，甚至在有些地区根本没有农房登记的现状，不利于贯彻房地一致原则，更不利于房地统一登记目标的最终实现。房地一致原则是否适用于农村宅基地使用权与地上房屋的物权变动?如何实现宅基地使用权与地上房屋所有权的统一登记?其登记的效力如何?在统一登记的过程中又有哪些问题亟待澄清，本文拟就上述问题一陈管见，做出探讨。

一、“房地一致”对宅基地与地上农房的适用

房地一致作为一项原则，是否适用于所有房地关系的物权变动，尤其是否适用于农村宅基地使用权与地上房屋所有权的物权变动?对此不无争议。有学者指出，在中国法语境下，“房地关系”或“房地一致”中的“房地”，所指只能为权利，且为建设用地使用权与房屋所有权。［1］我国立法确认建设用地使用权和房屋所有权主体保持一致，即权利最终归属的统一，房屋所有权移转时，建设用地使用权也一并移转，建设用地使用权移转时，房屋所有权也一并移转。［2］从学者的论述可以看出，通常意义上的房地一致主要是针对城市国有土地上建设用地使用权与地上建筑物，而不涉及集体土地使用权与地上房屋，或者更具体不会涉及到宅基地使用权上。

笔者认为，房地一致原则同样适用于我国农村宅基地使用权与地上房屋的物权变动。一方面，从房地一致的内涵上来看，我国房地产权的结构是房屋所有权加土地使用权。对房地一致中的房、地应作广义的理解。房地一致强调的是房屋所有权与土地使用权人的主体一致。这里的“房”即指地上建筑物。既包括国有建设用地使用权上的城镇房屋，也应当包括集体宅基地上的农民住房。而这里的“地”既应包括建设用地使用权，也应包括宅基地使用权。另一方面，从立法的基本规定来看，虽然《物权法》关于房地一致的“地”一直冠以建设用地使用权，并未提及宅基地使用权，而对于农村房屋，也仅规定了乡镇、村企业厂房的实现抵押的权利变动应坚持房地一致，并没有对宅基地上房屋的抵押作出规定。如此看来，是否房地一致仅适用于建设用地使用权与地上建筑物的物权变动?事实非然，对此，可以从房地一致的立法目的找寻思路。通常认为确立房地一致原则的目的有两个:一是土地为房屋提供物理基础和正当权源，建筑物和土地天然不可分割，二者在自然形态上是“房依地建，地为房在”，坚持物理上土地与其上所建房屋的不可分离性，从而避免出现“空中楼阁”的尴尬局面。二是坚持房地一致可减少纠纷、降低交易成本。“房地一致”原则可使土地与建筑物的关系简单化，避免建设用地使用权和建筑物所有权相分离所导致的纠纷，节省不必要的成本。从房地一致的立法目的即可看出房地一致原则同样适用于宅基地使用权与地上房屋。物理上，农房同样依附于宅基地使用权，宅基地使用权为房屋提供正当的权源基础，反映土地与地上建筑物之间物权利用关系的“房地一致”原则，自应类推适用于农村房屋与宅基地使用权之间。而从减少矛盾纠纷、降低成本来看，房地一致原则所体现的，不应仅限于房地一体处分，而是及于房地权利得丧变更的各个环节，且也不限于基于法律行为的权利变动，基于生效判决等事实行为以及继承等法定原因的得丧变更，也应包括在内。而考虑到宅基地使用权取得的无偿性及自身的福利性质，宅基地使用权的转让受到一定的限制，尤其是对受让主体的身份及自身条件，有着严格的要求。即便如此，实践中因宅基地及地上房屋的转让、继承、抵押进而带来的物权变动大量存在。事实上，坚持房地一致原则在化解农村房屋权属纠纷中起到十分重要的作用。如果在这些场合不能很好地坚持房地一致原则，将与确立这一原则的基本目的相悖，也将违背基本的法律价值和精神。因此，宅基地使用权与地上房屋同样要贯彻房地一致原则。只有坚持了房地一致，才能真正实现宅基地与地上房屋的统一登记。而如果不能很好地贯彻房地一致，由此带来的现存的房地分别管理、分头登记的局面，与构建统一的不动产登记的制度目的背道而驰。

二、实行统一的宅基地与地上房屋登记

(一)宅基地与农房统一登记的意义

在我国农村，长期以来，对于宅基地使用权及地上房屋的登记是忽视的，尤其是对于房屋的登记，在一些落后地区甚至是空白，一度认为仅仅办理宅基地使用权登记，而不必办理地上房屋的登记。不动产统一登记的立法前提是厘清不动产的权利类型，构建合理合法的不动产物权体系。即是说要构建一个层次清晰、内容明确的不动产权利体系。那种认为宗地可以将地上房屋全部包含，进而取消房屋登记单元的观点也许是不妥当的，否则就会出现作为用益物权的土地使用权吞并作为完全物权的所有权的情形。［3］因此，在农村房地登记中，不仅应有明确的宅基地登记，更要有地上农房的登记，且二者应统一登记机关、统一办理。有观点提出，实践中发生的房屋流转主要在农村集体经济组织内部，村民彼此相互熟识，房屋的物权变动以占有为公示方法，无需登记。农村房屋的买卖一般是以移转见证的方式进行，共同邀请当地德高望重的长者或村干部作为见证人，如此房屋买卖即告完成，无须到登记机构完成房屋所有权的转移登记。由于农村房屋的限制流转，农村房屋极少基于法律行为产生物权变动，加之农村地区相对落后的经济条件，房屋登记就显得并不十分重要，事实果真如此吗?基于法律行为产生的房屋物权变动大量出现，虽然《土地管理法》等法律法规禁止向本集体经济组织以外的人出售，但向本集体组织成员出售时，如何确认房屋的物权变动?在农村的借贷中，更有房屋的抵押?如果没有完备的登记如何保障购房者、抵押权人等相关利益主体合法权益?

笔者认为，实行房地统一登记具有如下意义:首先，完善农村房地登记，可以明晰产权化解纠纷。通过构建完善的登记制度和体系，真正明晰房地产权，从而为农村房屋的顺利流转、增加农民住房财产权收入奠定良好的基础。且我国目前农村房屋登记混乱，产权不明，实践中因房屋产权引起的纠纷与日俱增，农民合法权益受损，购房者的房屋所有权难以保障，交易安全亟待改善。而通过登记明晰农民房地产权，从而有利于解决实践中因房屋产权不明带来的纠纷，进而保障农民合法权益。其次，只有实行农村房地的统一登记，才能实现农村与城市房屋登记的接轨。我国长期存在的城乡差异、地区差异是一个不争的事实，而在我国的城镇房屋早已建立了相对完备的登记制度。而广大的农村地区宅基地尤其是是地上农民住房的登记并未受到足够的重视。因此，只有更好的完善农村宅基地与地上农房的登记，才能真正缩小城乡差距，实现城乡一体化发展，也才能真正纳入我国不动产统一登记的范畴，有利于不动产统一登记的早日实现。最后，构建完善的房地登记有利于保护农民在农村房屋拆迁中的利益。拆迁对农民影响最大的就是拆迁补偿，如果进行了完善的宅基地与房屋的登记，在房屋拆迁过程中，可以直接依据房地登记簿册记载的房屋与土地面积进行补偿，从而增加农民在房屋拆迁中的话语权，避免农民合法权益受损。与此同时，实行房地统一登记也是加强宅基地及地上房屋管理工作的需要。通过统一的登记，将土地与房屋的权属、用途、位置、面积大小、权利人等丰富的信息统一记载下来，从而为土地管理提供良好的信息基础。健全、完备的宅基地使用权登记资料所提供的信息，有助于土地资源管理部门全面科学地掌握分散在上亿农户手中的宅基地的空间分布状况、土地权属状况等宅基地相关信息，从而为国家对土地资源开发利用的宏观调控和对土地用途管制的强化，提供准确可靠的现实资料。［4］

(二)宅基地与地上房屋统一登记的效力

不动产登记模式的选择与登记效力构成整个不动产统一登记的核心。由于宅基地与地上房屋的物权变动坚持房地一致原则，在对二者进行统一登记的前提下，二者的登记效力也应当统一。就目前我国《物权法》对不动产物权变动的规定来看，采以登记生效主义为原则、以登记对抗主义为例外的混合模式。而具体到宅基地使用权与地上农房的物权变动，首先，关于宅基地使用权的物权变动，《物权法》第一百五十五条规定，“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应该及时办理变更登记或者注销登记。”虽然物权法对此作了规定，但其究竟采取的何种登记模式，《物权法》并未明确，对此学界也不无争议。崔建远、王利明等老师认为，物权法关于宅基地使用权的物权变动仍然采取的是登记对抗主义，对宅基地使用权的变更应当办理登记手续，主要是为了保障第三人的利益，而程啸老师又认为，已经登记的宅基地使用权的转让或者消灭应以登记为生效要件。还有学者提出，宅基地使用权的登记具有左右权利人处分其宅基地使用权的效力，对于未登记的宅基地使用权，不得处分其权利。关于宅基地上房屋登记的效力，可以说《物权法》对其并没有做出专门单独或者例外性规定。如此看来，房屋作为不动产应采登记生效主义。但也有学者根据是否践行初始登记将宅基地上的房屋分为未登记的房屋和已登记的房屋。对于已登记的房屋，宜仿照宅基地使用权，以占有作为公示方法，在物权变动上采交付生效模式;对于己登记的房屋，应以登记作为公示方法，物权变动模式随宅基地使用权的变动模式。另有观点认为，登记对抗的物权变动模式并不适用于不动产登记制度还不健全的农村地区，对于尚未建立房屋登记制度的农村地区，确认房屋的物权变动应依赖登记以外的其他因素。

由此可以看出，关于宅基地使用权的物权变动，虽然物权法作出了规定，但对其规定仍疑议颇多;对于宅基地上的房屋的物权变动和登记公示效力虽然物权法并未作例外规定，但目前也无定论。本文认为，未来应明确农村宅基地使用权与地上农房在基于法律行为的物权变动中，应采统一的登记生效主义。为贯彻房地一致原则和坚持统一登记，根据物权法的规定，房屋的物权变动应与宅基地使用权的物权变动相一致。反对采登记生效模式的观点主要是因为考虑到在我国有些农村地区至今不存在房屋登记制度，房屋买卖根本无从登记，此时不可能以登记作为房屋所有权转移的标志。但本文讨论的前提是要在我国农村建立统一的宅基地使用权与地上房屋的统一登记制度，这是必须要实现的目标，我们不能以现阶段农村地区登记不发达或者房地交易并不频繁为理由而去否认统一登记的效力。实行完善的房地统一登记制度与明确房地登记生效主义是一致的。就现阶段而言，并不否认交付或者占有房屋所有权转移的生效要件，其能够在一定程度上明确法律关系、减少交易成本、保障交易安全。但以交付作为农村房屋买卖时房屋所有权转移的生效要件，仅仅是现阶段的临时举措。通过实行宅基地与地上房屋登记生效主义，引导当事人进行登记，明晰权利，进而从源头上解决因宅基地与房屋权属不明引发的纠纷，对于构建和谐农村和降低诉讼成本将意义深远。对此，可采取在经济相对发达，农村房地物权变动相对频繁的沿海和江浙地区，先行试点，并在全国逐步开展起来，树立登记的意义，强化登记的效果。虽然我国幅员辽阔，各地经济发展水平各异，地区差异大，但这不能成为我们不去行动的原因，制度建设是一个零星社会工程，需要每一代人不断努力。

三、宅基地与地上农房统一登记的构建

在房地一致原则下，如何实现宅基地使用权与地上农房的统一登记将是本文接下来重点探讨的问题。笔者认为，其统一登记的实现至少应包括登记机构、登记簿册的统一。第一，统一登记机构。当前宅基地登记与地上农房登记分属于不同的部门，甚至在一些边缘地区，缺乏农房所有权的登记，仅有宅基地使用权的登记。在机构的选择上，有人提出，由于我国建立的是以土地为核心的不动产登记体系，因而建议由土地部门作为登记机构，统一发放包含宅基地与房屋信息的登记证书。根据刚刚施行的《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本文建议本着方便群众的原则，可由地方人民政府在乡镇设立不动产登记所，专门负责农村地区的不动产登记。该不动产登记所的登记人员可由原来的土地登记部门与房屋登记部门的人员共同组成，统一审查递交的宅基地与农房的申请资料，即将房屋登记与宅基地登记合一，统一按一件不动产案件进行收费，以最大限度的满足群众需求，降低成本，提高效率。第二，统一登记簿册。我国《物权法》第十六条规定:“不动产登记簿是物权归属和内容根据。”有关宅基地与地上房屋的所有资料一起记载于不动产登记簿册，对于符合登记申请条件的，应将房屋信息与宅基地信息统一记载，统一核发房地产权证。第三，建立统一的房地登记资料查询制度。《不动产登记暂行条例》第二十七条规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。因此，可在农村建立灵活性与原则性相结合的登记资料与信息查询制度，以方便权利人和利害关系人查阅。比如有学者建议，可借鉴法国不动产登记制度中不动产登记员要为其辖区内的每一个市镇建立不动产登记卡片方便公众查询的做法，每一个乡镇建立不动产登记卡片，以方便公众，尤其是农村群众查询登记资料，减少当事人的查询成本。［5］

综上，房地一致不仅仅体现在房地的一体处分上，更应在房地统一登记中得到落实。只有统一宅基地使用权与地上房屋登记的效力，才能在房屋的物权变动中更好地贯彻房地一致。房地一致原则与农村宅基地使用权与地上房屋的统一登记具有内在的必然一致性。当前，不动产统一登记工作正在各地如火如荼地开展，这其中，我国农村落后的农房登记现实不得不引起足够的重视，将农房纳入宅基地使用权的一体登记，唯此，才能真正实现不动产统一登记的目标。

［1］张双根.论房地关系与统一不动产登记簿册兼及不产物权实体法与程序法间的交织关系［J］.中外法学，2014(4).

［2］王利明.物权法研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2013.

［3］程 啸.处理好各类不动产单元之间的关系［N］.中国国土资源报.2014－08－05.

［4］喻文莉.论宅基地使用权的登记生效主义——基于不动产登记价值功能［J］.江苏农业科学，2011(5).

［5］周 珏.浅议宅基地使用权登记制度的完善［J］.云南大学学报，2011(2).