未成年人观护帮教机制之困境与完善

张福坤，韩秋杰

(重庆市永川区人民检察院，重庆402160)

2012年《刑事诉讼法》创设了刑事特别程序重要组成部分的未成年人刑事案件诉讼程序。这是刑事司法治理过程逐步走向专业化、精密化的表征，使刑事司法系统能够更加积极、有效地回应司法实践的调整与诸多社会问题，进而标志着我国刑事司法系统功能的完备化与科学化。［1］刑事诉讼法及相关司法解释的修改及制定过程中，涉及未成年人刑事案件诉讼程序的部分，多处明确提及应当强化社会力量在这一程序中的参与，尊重社会力量的介入。涉罪未成年人无论是刑事诉讼程序中，还是改造之后的复归社会，都离不开社会体系的支持与协助。社会力量要规范有序的介入未成年人犯罪刑事案件诉讼程序，在遵循诉讼基本理念要求的前提下应当恪守教育为主、惩罚为辅的基本原则，坚持教育、感化、挽救的方针，强调对未成年人的特殊保护。

一、当下检察机关办理未成年人犯罪案件的概况——以重庆市Y区为样本

从1984年我国上海长宁区法院创建第一个少年法庭到2012年《刑事诉讼法》以专章的形式规定了未成年人刑事案件诉讼程序，我国的少年司法制度走过了30个年头。2012年刑事诉讼法修改，对未成年人刑事案件诉讼程序进行了专章规定，说明我国未成年人司法制度已经进入了深入发展期，但未成年人犯罪问题的解决依然不尽如人意。在司法改革已然启动的当下，我们应当及时把握新的未成年人犯罪特点，反思未成年人刑事案件办理机制的运行实践，从而推动未成年人司法制度的有效发展，充分尊重和保障未成年人的人权和法定诉讼权利。为此，以Y区涉罪未成年人犯罪案件及特点为分析蓝本，旨在说明当下未成年人刑事犯罪案件的基本概况。

(一)未成年人犯罪形态主要为侵财型犯罪和侵犯公民人身权利犯罪

近年来，尽管犯罪领域具有逐步扩展的趋势，但青少年犯罪仍主要以涉财型犯罪为主。从图表中自Y区检察院未检部门先后的未成年人犯罪类型统计情况分析，不论是2012年以前职教学生的犯罪类型，还是2012年以后所有未成年人案件，我们看出:Y区包括职教学生犯罪人数存在高低回升的势态，犯罪类型逐年呈多样化特征，但侵财型犯罪和侵犯公民人身权利的犯罪仍然是未成年人犯罪的主要类型。以侵财类犯罪为主，暴力性犯罪突出。受理案件数量排在前四位的罪名依次是:盗窃罪、抢劫罪、故意伤害罪和强奸罪，其中受理盗窃罪100件128人，占受理案件总人数的45.7%，抢劫罪63人占22%，故意伤害罪24人，占8.6%，强奸罪10人，占 3.5%。

表1 2011年－2014年10月份未检部门案件审查类型

(二)未成年人羁押率有所下降，但被起诉率有所上升

1.批捕情况分析。Y区人民检察院未检部门实行侦诉一体的办案机制，自未检部门成立之日起，申请批准逮捕总人数为1654人，批准逮捕的人数为1417人，批准逮捕率为85.62%。其中，受理申请批准逮捕的未成年人为153人，批准逮捕的未成年人为128人，批准逮捕率为83.66%，低于总批捕率。作出不批准逮捕决定的有29人，仅占受案人数的18.5%，其中不构罪不捕占不捕人数的3.4%，存疑不捕占41.4%，无逮捕必要不捕占55.2%。从Y区检察院未检部门办理未成年人和在校学生刑事案件情况来看，少年犯罪的案件羁押率依然没有下降，对于在讯问时有相关友好成年人在场需求反而不断增加。

表2 Y区成年人批捕率与未成年人批捕率的对比

如上图所示，自未检部门成立至今，Y区人民检察院的总批捕率虽然有波动，但总体呈下降趋势，类似地，未成年人的批捕率波动趋势与总批捕率趋同，一直低于全区的总批捕率。值得说明的是，自刑事诉讼法修订以来，一段时间内在总批捕率上升的趋势下，我院在探索实施未成年人工作机制的过程中，虽然批捕率有所上升，但在2014年实施至今有所回落，课题组认为这样的批捕趋势符合法律实施的一般规律。在实践中，未成年人的批捕率过高受到了检察机关对于未成年人案件证据要求严苛、侦查机关一般不轻易报批等因素的影响。

图1 Y区的总批捕率与未成年人的批捕率趋势变化

2.公诉情况分析。自未检部门成立至今，Y区人民检察院受理的审查起诉总人数为3037人，被提起公诉的人数为2564人，起诉率为84.43%。而未检部门受理未成年人的审查起诉总数为273人，审查后被提起公诉的人数为206人，起诉率为75.46%，低于全区的总起诉率。在审查后被作出不起诉决定的未成年人和在校学生人数比例则较小。作出不起诉决定的有27人，占受案总人数的9.6%，其中微罪不诉占不诉总人数的74.1%，附条件不起诉占14.8%，绝对不诉占7.4%，存疑不诉占3.7%。

表3 Y区人民检察院自未检部门成立之日起被起诉人数统计

在这一环节中，未成年人起诉率逐年升高，且在2014年超过总起诉率，不起诉比重较小的问题十分明显。虽然自未检部门成立以来，我院未检部门积极探索试行附条件不起诉制度，但其使用率相当低，自未检部门成立之日起，被附条件不起诉的被告人仅有6人。出现这一现象的现实原因在于，启动附条件不起诉程序繁杂，在决定对涉罪未成年人实行附条件不起诉时，要经过检委会讨论和审议，在缓诉期过后，要经过检委会审查，司法成本较高。因此，正是基于以上的条件和因素，刑事诉讼法关于未成年人刑事案件诉讼程序的构建过程中也充分体现了对社会力量的关注和重视。我们需要在刑事诉讼层面对未成年人权益予以特殊保护，通过检察实践，将涉罪未成年人的观护帮教贯穿于整个刑事诉讼活动当中，在法律框架内来推进未成年人刑事办案机制的改革与完善，实现社会力量与司法权的良性互动，进一步完善未成年人司法保护体系和少年司法制度。

图2 全区起诉率与未成年人起诉率对比

二、观护帮教机制的地区探索模式

(一)出台专门的《重庆市Y区涉罪未成年人社会观护工作实施细则》作为理论支撑和技术指导

《重庆市Y区涉罪未成年人社会观护工作实施细则》(以下简称《细则》)中明确了社会观护工作的定义和适用范围。《细则》规定，涉罪未成年人社会观护工作是:在Y区委统一领导下，以区检察院为主导，相关职能部门配合，组织专门力量、建立专门基地，对该区涉嫌犯罪的未成年人进行观察、监督、矫正、保护、管束，并综合其在考察期间内的表现，依法作出相应处理决定的活动。社会观护工作适用于该区涉嫌犯罪但无羁押必要的未成年人，包括采取非羁押强制措施及附条件不起诉的涉罪未成年人。

(二)根据涉罪未成年人的身份情况，对应设置三类观护机构。

一是团区委观护总站。在团区委设置团区委观护总站，以各镇街为单位成立观护点，观护点负责人由镇街团委书记兼任，妇联等组织成员为观护小组成员。该区户籍及在该区有固定住所的外地籍涉罪未成年人，一般由镇街观护点进行观护。二是学校教育观护总站。在区教委设置学校教育观护总站，以区属学校为单位成立观护点，观护点与区教委基础教育科合署办公，观护点负责人由区属学校学生管理部门负责人兼任。对涉罪未成年在校学生，一般由其就读学校的观护点进行。三是观护基地。选取社会责任感强、具备观护条件的企业或职业技能培训机构设立观护基地，对于无固定住所、无收入来源、无监护人且年满十六周岁的涉罪未成年人，一般在企业观护基地进行观护;对具有上述情形已满十四周岁不满十六周岁涉罪未成年人，一般在职业技能培训机构进行观护。

(三)体系设计实现涉罪未成年人复学、就业

在Y区检察机关主导下，对符合一定条件的观护对象，可视具体情况在三类观护机构间流动。如在镇街完成观护后效果良好的涉罪未成年人，可进入学校观护点入学或在企业观护基地就业;在职业技能培训机构完成观护的涉罪未成年人也可进入企业观护基地就业，从而实现对涉罪未成年人的复学、就业全程一体化。目前，企业的观护基地位于Y区凤凰湖工业园区的新泰机械厂内，名为“启航观护基地”。观护基地将对被不捕、不诉的涉罪未成年人进行观护帮教，着力解决对在本地区无监护人、无固定住所、无经济来源的年满十六周岁涉罪未成年人的观护帮教问题。在观护基地内，涉罪未成年人的食宿都能得到保障。为了避免涉罪未成年人存在心理负担，基地对所有观护人的身份都进行严格保密。

(四)检察机关派驻中心检察室主导观护工作

Y区检察院作为全市中心检察室首批试点之一，2011年底设立了3个中心检察室，依托该区凤凰湖、三教、港桥3大工业园区设立的三个派驻中心检察室，出台了专门的《派出中心检察与内设机构工作协作规定》，强化内外协作的同时也赋予了中心检察室在推动涉罪未成年人观护、社区矫正、司法救助等重要职能。其重要职能之一即是代表永川检察机关依法对涉罪未成年人和在校学生进行帮教。三个检察室辖设区域覆盖全区各镇街，与观护机构的全覆盖设置一致。由派驻中心检察室具体联系观护点及观护基地负责人，主导观护工作，既充分发挥检察室的职能作用，又便于观护工作的衔接，将观护落实到实处。

三、把脉现实:观护帮教机制进一步探索的实践困境

(一)法律地位及依据的欠缺

何谓“观护”?我国现行法律仅对帮教观护作出了具有指导意义的规定，即“接受矫治和教育”，而在未成年人保护的诸多法律中也仅提及对未成年人实施帮教观护的前提条件，对于观护制度的设置、观护机构的建立、帮教队伍的组成、帮教内容的制定等均没有相应的细致规定，缺乏具体的操作规程或细则。在实践中多是由地市级检察机关与各部门联合发文，法律效力偏低，对各部门的约束性较差，难以取得实际效果。同时，对于“观护”法律概念的争论不止于此，理论界基于对刑罚执行与观护内在关系的不同解读，围绕社区矫正功能定位及制度运行重点，形成了不同的主张。有学者认为，观护只是未成年司法的特有理念，超出少年司法范畴属于后现代意识或者非本土化概念;还有学者认为，观护应当“突显社区矫正中帮扶内涵”的观点［2］。因此，由于在未成年人恢复性司法理念的“高置掩护”之下，有关涉罪未成年人的“观护”重心似乎无需争议，但目前未成年人的观护概念与刑罚、成人社区矫正之间的逻辑关系重叠不清，法律上也缺乏较为明确的定义及规范，使得目前观护帮教工作缺乏明确的导向，而这正是任何新生事物所必需的艰难过程，也正是我们思考和探索的动力所在。

(二)传统的刑事管控观念与新恢复性理念的冲突

目前，我国未成年人违法犯罪较为猖獗，社会对年幼无知的未成年人危害社会秩序，侵犯他人的合法权益的行为感到不安，尤其侵害对象中有相当数量的受害者也是同龄人。因此，在目前几乎没有形成完整系统的刑事犯罪被害人物质救助机制的现实下，对于被害人心理救助和干预的工作处于法律的空白状态，民众对于涉罪未成年人的帮教观护是否能够实现刑罚特殊预防与一般预防的目的存在怀疑。也由此出现了有些人认为的“事实上带来另一种对遵纪守法民众的不公”［3］的观点，认为帮教观护为违法犯罪的未成年人投入了相当的社会资源，诸如:心理矫治、技能培训等均需要设置稳定的机构及人员投入，是对于刑事关系修补重心的“错误置放。”在以上心态的铺垫下，部分司法机关及民众认为对于将涉罪的未成年人置于某一机构进行帮教观护，是否能取得预定的效果，是否能保证诉讼顺利进行等皆是未知数，也使得观护工作在推进过程中遇到种种障碍和阻却。

(三)前置程序社会调查报告问题重重

在西方的观护制度规定当中，观护制度建立以审前调查为基础。在我国《刑事诉讼法》规定由“人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”，在Y区实践中，采取由Y区司法局所出具的社会调查报告是作出观护决定的重要依据。这种做法带来了“双刃剑”的行为后果，正面积极的后果是将观察者放置于相对“旁观”的第三方具有了一定的中立性;而其可能出现的负面后果是:不够严密的前置程序可能影响办案人员的司法判断。因为社会调查报告不是靠严格的执法、正当的程序等就能够较好地完成它的运作过程，而是需要靠具有极高素质和知识水准的司法人员和观护人的细致“调查”和“筛选”，这种标准下“人”的因素具有了较为重要的作用。一旦社会报告的调查人员综合素质和知识、责任心稍有欠缺，就可能造成调查和筛选的失误和拖沓。而这种欠缺情况在现实司法中却是常见，作为调查主力的地方司法局、司法所工作人员，谁人担任社会调查员无规范选任办法，人员选择具有随意性，社会报告调查内容往往已格式化，缺乏侧重点，千篇一律，社会调查机制问题重重。

(四)帮教观护工作缺乏规范化

帮教人员、帮教内容缺乏规范化。目前，我国司法专业社工队伍正在逐步扩大，但是在政策体系、配套制度、岗位设置、人才队伍建设等方面还不完善，其职业化、专业化水平还较低。这就构成了司法实践中对专业社工的需求量不断增加而适格的专业社会工作者又不能满足这种需求之间的矛盾。在Y区帮教观护的人员多以兼职者为主，大多未经过专业的培训，甚至无短期的岗前指导，仅凭自身的工作经验和生活阅历开展帮教工作，以至于帮教方式过于简单，某些方式甚至非常生硬或只是流于形式，缺乏专业性和针对性。例如，实践中最常用的考察方式即让帮教对象上交思想汇报，其方便、简易、无需任何经费投入的特征受到观护组织的广泛青睐，但此种方式单调、乏味，不仅容易让帮教对象产生抵触情绪，而且也不利于帮教成员与帮教对象建立良好的互动关系，帮助、教育的效果甚微。

观护机构组织与监督缺乏规范化。帮教观护工作凝聚了社会上的诸多力量，是一份涉及范围广、参与人员众多的工作，这就需要进行统筹与协调。但目前帮教观护工作并无明确的主管部门，实践中主要由公检法司、家庭、社区、学校、企业等各组织之间配合协作，Y区也仅会同区综治办、区教委、团区委、区妇联出台了《《重庆市Y区涉罪未成年人社会观护工作实施细则》，文件效力位阶自然存在不够高的问题。同时由于各部门齐抓共管，谁都无法真正约束对方，欠缺一个较统一的管理体系，某一个环节执行不到位，整个帮教观护工作都会受到影响。此外，对帮教的内容、形式及权责利等方面没有具体要求，也没有监督、考核、奖惩机制，出现工作做得好与坏、多与少一个样的局面，使得帮教工作随意性大、操作性差，严重影响了帮教质量和社会效果。以企业观护基地为例，企业经营者参与帮教观护并无实际好处，仅凭着爱心和社会责任感从事帮教工作，在不享受权利仅承担义务的不平衡状态下，更是难以对其施以高要求、严监督，企业帮教观护工作开展全凭自觉自愿，既无职能履行的督促规定，亦无责任承担的相关约束。

(五)缺少相应经费和人员的保障

经费问题是所有机制探索遇到的棘手难题。在Y区实践中，观护帮教与合适成年人库成员具有相同之处，主要由团委、妇联、学校、社区、企业等单位的工作人员担任帮教小组的成员，他们开展帮教观护工作不计报酬，全凭爱心无偿奉献。帮教小组成员有其繁杂的本职工作，在有重要、紧急事务时，往往会冲淡帮教观护工作，造成帮教观护工作开展松散、无序。观护机制要作为一项长效制度落实下去，仅凭相关单位工作人员的“兼职”与“献爱心”是难以担负的，长此以往，不仅影响工作效率，降低参与人员的工作积极性，帮教观护的社会效果也将大打折扣。另外，经济基础是任何制度得以有效运行的有力保障。没有相应经费支持，无法招募专业的社工人员，无法开展观护培训工作，无法维持如心理矫治、公益活动的必要开支，在未来的工作中，要实现帮教观护的专业化、系统化，必然需要相应的经费保障。

四、破冰之举:完善涉罪未成年人观护帮教体系的对策

(一)加强观护帮教的规范化建设，以适时推动立法

按照少年司法以及非监禁性刑罚趋势的要求，加强观护帮教的规范化建设，改变目前未成年人帮教观护工作的自发状态，以立法形式确认观护制度势在必行。建立由司法部门领导的专门观护机构，并辅以民间观护基地，接受观护机构的业务指导、考察与评估。民间观护基地可以在符合条件的企业、社区、学校、社会福利机构等单位中择优确定，并应同时具备以下条件:热心涉罪未成年人帮教观护工作、具有与帮教观护工作相适应的人员与经济能力、经过专门观护机构的确认等。观护机构负责协调、管理以及组织具体帮教活动，选派合适的帮教人员，设计主要的帮教方式，协调帮教活动与司法矫正活动之间的关系等。［4］制定相应的鼓励机制，对帮教观护工作开展突出的民间观护基地给予精神上或物质上的奖励，激发参与积极性，保障帮教观护工作的顺利进行。同时，由检察院充分发挥法律监督职责，对帮教观护工作进行监督，如通过跟踪考察、定期回访的方式，了解工作开展的情况和效果，落实动态监督。

诚然，立法推动和司法行政机关主导的制度形成不可能一蹴而就，对于观护体系当前的机制推进仍然应当按照合适成年人制度的思路，以自下而上的形式继续推动探索的步伐和节奏。一方面，建立严格流畅的观护流程是推动观护机制的决定因素。办案机关应当在对涉罪未成年人作出观护决定后限期时间内，向观护总站或观护基地送达《帮教考察执行通知书》。观护总站或观护基地应当在收到《帮教考察执行通知书》后应在限期时间内建立帮教考察小组，帮教考察小组应当核实涉罪未成年人身份等相关信息，建立《帮教考察登记表》等帮教档案，并告知其应当遵守的法律法规和权利义务，建立办案机关、观护基地统一的协调组织机构作出处理决定后，办案机关应及时将结果反馈观护站，便于与跟进观护工作相衔接。另一方面，司法机关也应根据详细的调查情况设置有针对性的帮教内容，制定科学的帮教方案。在现有帮教手段基础上，采取一些新的帮教形式，以最朴实的方式了解帮教对象思想动态，并让其感受尊重与重视，将被动式的汇报转换为主动式交流，重视对涉罪未成年人的隐私保护，更容易产生积极效果。

(二)加强办案机关与司法行政机关、学校、社区矫正机关的互动，形成全面观护体系

社会观护体系是未成年人犯罪预防的社会保障平台。涉罪未成年人真正复归社会，仅仅依靠办案机关在刑事诉讼活动中的有限帮助是远远不够的，“建立以政府投入为主导，吸收志愿单位及个人共同参与的观护体系”的重要性不言自明。加强办案机关与综治部门、青保部门以及团委、妇联等人民团体和学校、社工组织、企事业单位、志愿者社团等社会力量的沟通联系，整合社会资源，以刑事诉讼为载体，实现职能互补，共同开展对涉案未成年人的教育考察、帮教矫正工作，争取把帮教观护工作经费列入财政预算，并根据实际逐年增加，争取建立观护对象回归社会专项资金，从而实现全社会语境下的观护帮教体系。

1.须明确司法行政机关的责任，完善社会调查报告机制。在有条件的地区，可成立专门的社会调查机构，如:上海已经成立了专门失足青少年保护机构负责社会调查报告工作，既可保证调查的专业性，又符合了社会调查报告的中立性要求。另外，吸收懂教育学、社会学、心理学、法学等各方面的人员成为调查人员也是将来发展的必然趋势。丰富社会调查报告内容，提高参考价值。社会调查的内容必须全面、具体、客观公正，这样才能准确掌握调查对象所处的家庭、学校、周边环境，了解其成长经历以及对其走上犯罪道路的影响。

2.应当加大对于少年司法以及恢复性理念的调研论证，宣传观护帮教对于未成年人犯罪预防的重要作用，消除社会质疑。就社会认知层面而言，要打破民众对帮教观护工作的疑虑，化解担忧，最有效的做法即是切实地做好帮教观护工作，取得社会成效，让大众看得见其意义所在。首当其冲，应结合社会调查报告对未成年人的犯罪行为、个人情况、家庭情况、保障支持条件等风险指标进行量化，并据此做出是否进入观护阶段的决定，正确预防和应对风险。及时做好宣传工作，凭借新闻媒体或检察机关自制宣传手册等方式，对帮教观护工作的意义、专业帮教组织、有效的做法、工作手段及成功个案等方面进行宣传，让全社会理解、认同、支持和参与帮教观护工作，打消民众对于观护帮教机制的顾虑和质疑。

3.可将观护帮教机制与心理干预机制互为融合，二者互为支持依托。总之，无论是观护帮教，抑或是心理干预，二者均无需另起炉灶，可以充分整合彼此的司法资源和社会资源，从而建立起完整的涉罪未成年人复归体系。心理干预工作的参与主体以具有资质的心理咨询机构为主导，具备心理咨询师资格、政治业务素质高、热心未成年人权益保护的社工为辅助的阶梯化结构为目标，这对于复归社会难度较大、心理障碍明显的涉罪未成年人能够起到最好的观护作用，极大地夯实了观护帮教机制的专业人员队伍。而观护帮教机制已经形成的观护基地、人员配置为心理干预机制提供了有效的平台保障。当然，二者的资源共享自然不是完全的重合，并非所有适用于观护帮教的涉罪未成年人都需要用专业的心理知识予以心理干预，部分人格障碍极其严重、犯罪性质较为恶劣的涉罪未成年人当然不符合观护的条件。

［1］陈卫东.构建中国特色刑事特别程序［J］.中国法学，2011(6).

［2］王利荣，程 炀.社区矫正语境中的观护与观察［J］.海峡法学，2014(1).

［3］李朝辉.保护观察制度与缓刑、假释的考察监督［J］.法学评论，2001(3).

［4］徐江林，蒋 莉，徐 嘉.未成年人社会帮教制度研究［M］.北京:中国检察出版社，2014.