司法体制改革的基本目标与内在逻辑

崔永东

司法体制改革的基本目标与内在逻辑

崔永东

司法体制改革“让审理者裁判，由裁判者负责”

当前司法体制改革的基本目标是实现“权责统一”，用中央文件的话说就是“让审理者裁判，由裁判者负责”。而司法体制改革的价值取向是司法公正。“基本目标”与“价值取向”有别，前者是具体的、制度性的，后者是抽象的，精神性的；但前者的达成更有助于后者的实现。

实现权责统一的基本目标有两条基本途径：一是“还权”即把权力归还于一线办案人员；一是“归责”即落实司法责任制。前者属于“让审理者裁判”，后者属于“由裁判者负责”。目前的司法体制改革，倡导“去地方化”、“去行政化”，主要解决“还权”问题；而当前司法机关加强司法队伍建设的种种举措，主要是解决“归责”即落实司法责任制（核心是错案责任追究）问题。

习近平总书记最近在一次会议上称司法体制改革的关键是落实司法责任制，必须牢牢牵住司法责任制这个“牛鼻子”。可谓一语中的。司法责任制是世界司法通例，也是中国古代、近代司法惯例。早在秦汉时期就已确立了司法责任制，如当时的一些罪名“不直”（重罪轻判或轻罪重判）、“纵囚”（将有罪者判成无罪）、“失刑”（因过失而导致量刑不当）等等均与司法责任制有关。《唐律》中的“出入人罪”罪名也体现了司法责任制。所谓“出人罪”指将有罪者判成无罪、将罪重者判成轻罪；所谓“入人罪”指将无罪者判成有罪、将罪轻者判成罪重。出入人罪的法律后果是“反坐”，即法官反受其罚。

司法体制改革的“去行政化”成为大家关注的焦点之一。就法院系统内部来说，司法权的“行政化”主要表现在如下几个方面：一是案件审批制度，指院庭长对案件的审查批准，一般认为应当废除该制度；二是请示汇报制度，指下级法院就个案处理请示于上级法院，上级法院给予指导性处理意见，多数人认为应当废除该制度，但也有人主张对其进行诉讼化改造；三是审判委员会制度，即审委会讨论决定个案的判决，对该制度虽屡有废除之声，但一般认为目前应当对其进行改革，即淡化其决定具体案件的功能，而强化其总结审判经验、实行类案指导的功能。

可以预见，如果“去行政化”、“去地方化”做得足够好的话，那么当然就可以防止出现所谓的“司法独裁”现象。“去行政化”使主审法官、主任检察官不会唯上命是从，否则错判将被追责。“去地方化”使目前的人财物归省级司法机关统管过渡到将来归中央机构（独立的中央司法委员会）统管，使地方法院、检察院不再受制于地方党政系统。

司法体制改革的内在逻辑是：司法体制改革的关键是落实司法责任制，而落实司法责任制的前提是“还权”（不是“扩权”），一线办案人员只有独立行使完整的司法权（审、判合一），才能独立承担责任（合议庭是主审法官承担主要责任，其他法官承担次要责任）；“还权”的前提是形成一支司法精英队伍。如果司法队伍非精英化，如业务不精、能力不强、品质不高，甚至贪赃枉法，那么还权于此类司法人员还有积极意义吗？他们不可能正确行权，而是有可能行权不当甚至以权谋私。

衡量一个司法人员是否“司法精英”，我认为至少有这样三个标准：一是恪尽职守，其前提是有优良的业务素质和道德素质；二是责任担当，即敢于为自己的行为负责，办了错案要勇于承担责任；三是独立判断，其前提是具有独立人格，能够独立思考。符合上述三个标准者可谓司法精英。当然，这也需要在制度上加以保证。另外，还应当建构一套司法人员履职保护制度，即非因法定事由不得撤换、处罚司法人员。

总之，队伍建设是基础，体制改革是保证，司法责任是关键，其最终目标是实现“权责统一”，而权责统一更易促成司法公正。

司法体制改革需要一支作风优良、素质过硬的司法精英队伍

根据司法体制改革的逻辑，落实司法责任制的前提是“还权”，即还权于主审法官、主任检察官和主办侦查员。而还权的前提是有一支作风优良、素质过硬的司法精英队伍。在目前司法机关人员分类管理的改革中，“员额”制是实现司法队伍精英化的重要举措，其大方向当然是正确的。从制度设计上讲，进入员额的司法官必须是具备优良的业务素质和道德素质的人，这是保证其正确行使职权的前提。

司法责任制对平庸和腐败的零容忍是必然的，它是促进司法精英化的基本保障。其制度设计的意图是：它面对的是一支职业化、精英化的司法队伍，具有一流的道德素质和业务素质，他们不会轻易犯错、极少办错案，而办了错案也有责任担当的勇气，为自己的行为负责；对错案的追究也会警示其他司法官，使其以更加谨慎、公平的态度行使自己的职权。这样一来，司法责任制（核心是错案责任追究制度）基本上就像进行“核威慑”的原子弹一样，虽然悬而不用，但因其威慑功能对促进司法公正发挥着正能量。

据说，目前法院系统出现了所谓“辞职潮”，但这有点夸大其词，充其量也就是些许“浪花”而已。与千军万马过独木桥、争着涌向司法机关就业的法学本科生、硕士生和博士生相比，不可同日而语，而后者才可谓“就业潮”呢！因此，法院、检察院的领导不必过于担忧，应该认识到这未尝不是好事，是一种自然淘汰，那些滥竽充数的平庸之辈、那些贪赃枉法之徒自知今后日子不好过了，想趁早离开，难道不是好事吗？新陈代谢是客观规律，新人更比旧人强也是不争的事实。人员流动有利于司法队伍的纯洁化，这就是“户枢不蠹，流水不腐”的道理。

仔细分析起来，近来所谓的法官辞职现象，原因复杂。有的说是因为案多人少，法官很累，故基于身体健康的理由而辞职。我看这未必是真实原因，因为现在各行各业都很累，其他行业的人并未因为累而辞职。也有人称法院搞员额制改革，一些法官感觉难以进入员额、升迁无望，故选择辞职，另谋发展。这可能是部分法官辞职的原因。其实，员额制也确有改进的必要，如果说进入员额的大都是院长、副院长、庭长、副庭长，那么这与员额制的职业化、精英化导向并不相符，因此有必要加以改进：凡进入员额者必须放弃行政职务，员额内的法官都是专司审判的纯业务型法官。而法院的行政领导不必进入员额，对他们的定位就是行政管理人员，负责对审判事务进行协调、服务和监督，而且其待遇也不应当低于主审法官，甚至还略高一些。

不过，我认为导致一些法官辞职的主要原因还是司法责任制的推行。以错案责任追究制度为核心的司法责任制体系，如同达摩克利斯之剑一样悬在半空，这使那些平庸之辈、滥竽充数之徒或者是贪赃枉法之徒处在高度的惊恐之中，生怕因水平所限办错案子而被追责，或因贪赃枉法而东窗事发被追责，故当机立断选择去职，这也是一种为求“自保”的高明之举吧。上述人员的离开对法院来说或许为“幸事”，这说明司法责任制正在发挥其正能量——荡涤污垢和平庸了！

司法体制改革需要在司法机关内部加强监督

权力意味着责任，有权必有责。在“还权”之后，司法人员依法独立行职权并受到有效制约，同时还要为自己的不当行权行为承担责任。为了督促司法人员正确履行职责，司法体制改革还需要在司法机关内部加强监督。任何权力都应受到制约，司法权也不例外。国外的先进法治经验值得我们借鉴。

大陆法系国家法院系统也设立了“纪律法庭”或“司法委员会”之类的机构，作为对法官、检察官行为的监督和惩戒机构。根据《德国法官法》规定，法院院长虽享有一定的监督权，但这种权力很有限，只能对违纪法官作出最轻一级的处分，即警告处分，其他处分由法官纪律法庭作出。根据《德国法官法》第26条的规定：法官所属法院的院长和法官纪律法庭行使职务监督权，并对法官的违纪行为采取相应的惩戒措施，具体惩戒措施包括：警告、罚款、减薪、降职、开除公职等。

从各国对法官的监督制度看，主要是弹劾制度和惩戒制度。弹劾制度实际上是指立法机构对法官行为行使监督权，美国对法官的弹劾事由包括刑事犯罪、滥用职权、执行公务中的重大疏忽、不敬的举止及淫秽行为和滥用自由裁量权的行为等等。由于弹劾制度程序复杂，费用昂贵，法官惩戒制度于是取而代之在西方各国发展起来。

1960年，美国加州建立了以惩戒委员会为中心的法官惩戒体制。惩戒委员会负责对法官的惩戒事由进行认定，提起正式指控并举行听证。惩戒委员会认为有必要对法官提出指控，必须向州最高法院提交惩戒建议，最终由州最高法院作出惩戒决定。美国法官惩戒制度规定的应受惩戒行为很广，不仅包括违法犯罪行为，还包括不雅观、不道德的行为，如不道德的性行为，粗野无礼的行为，在公众场合打架的行为等等。禁止法官及其家属接受其审理案件之利害关系人提供的礼物、宴请、好处或贷款，法官与其审理案件有利害关系却不自行回避的，或者与当事人单方接触的，法官在审理案件时习惯性拖延的，法官在庭审时以一方当事人角度询问证人的，法官粗暴对待当事人及律师的，都要受到惩戒。法官道德败坏、不诚实且有腐败行为的，一律免职，故意枉法裁判者也一律免职。

根据德国法律，违法违纪的联邦检察官由联邦最高法院纪律法庭进行审判，违法违纪的州检察官由州高等法院纪律法庭进行审判。法国对检察官的惩处可以由上诉法院院长、总检察长或司法部部长在权限范围内提起，对检察官违纪的处罚决定由司法部长根据最高司法委员会的意见作出。对检察官违纪的惩处方式主要是：警告、记录在档、调离、降低工资级别、降低职务等级、解除职务、强迫退休、降低甚至剥夺退休金等等。如果检察官对违纪处分决定不服，可向行政法院提起行政诉讼。检察官犯罪则按普通刑事诉讼程序追究其法律责任。

日本检察厅法规定，检察官有下列行为之一的，将视情节轻重分别给予免职、停职、减薪或训诫的处分：（1）违反国家公务员法；（2）违反职务方面的义务或玩忽职守；（3）有与作为全体国民的服务者不相称的违法行为。

（崔永东，华东政法大学司法学研究院院长、科学研究院副院长，教授、博士生导师。）