上海虹口：行政执法机关廉政勤政预警防控探索

上海市虹口区人民检察院

上海虹口：行政执法机关廉政勤政预警防控探索

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近年来，全国反腐倡廉工作又掀高潮，并且随着各级职务犯罪预防体系的不断完善，一手抓堵漏建制、一手抓队伍建设，从源头上减少和遏止职务犯罪的发生已成为众多国家机关及国有企业惩防体系建设中的重要内容。同时，各级行政执法机关由于执法权力集中、社会矛盾突出、自由裁量权较大、职务犯罪易发等原因，往往更加需要具有针对性、操作性的系统机制对其廉政勤政风险进行预警防控。

一、创“双政”活动的内容及意义

由虹口区人民检察院组织发动的创“双政”活动，即国家公职人员“创廉政拒贪腐，创勤政防渎职”活动，是主要针对各级行政执法机关所开展的专业化廉政勤政系统预防工作。在该工作机制的指导下，通过有序的先期评估、方案制定、分步推进等阶段对行政执法机关的廉政勤政实际情况进行客观评价，随后进行兼顾专业性和针对性的贪污贿赂、渎职侵权犯罪预防活动，并适时进行论证、总结，归纳形成具体有效的工作成果，供各行政执法机关互相借鉴推广，从而形成“以预防对象为工作主导，检察机关适时参与，以监督和服务为重点”而长期开展的专项反腐倡廉系统工作。“创廉政拒贪腐”，即廉洁从政，自律反腐，结合检察机关查办贪污贿赂案件职能，要求公职人员拒绝贪污受贿，能够正确看待及使用公权力。

各行政执法机关立足本行业特点，在检察机关的监督指导下进行科学的自我评估，进而制订系统化、规范化制度准则，建立长效廉政教育机制；倡导主要领导干部率先垂范，风险岗位自查自纠等观念；通过健全社会监督、制度监督等机制，将职务犯罪预防工作战线前置，预防于未惩、防患于未然，切实做到惩防并举；通过树立廉洁模范、建立廉政文化、健全制度预防等方式积极主动地弘扬廉洁新风，牢固树立以廉为荣、以贪为耻观念，自觉构筑倡廉拒腐心理防线。

“创勤政防渎职”，即勤勉为政，主动抗渎，避免庸职惰政，结合检察机关查办渎职侵权案件职能，倡导公职人员积极主动投入工作，提升强化责任感及荣誉感。各行政执法机关结合自身工作职能，运用“科技加制度”方法，融合各岗位特色，制订科学的勤政工作考核目标，细化激励及奖惩办法，完善防渎制度；摒弃消极滞后的“不出害虫不打药”“不出腐败不教育”以及以惩为主的警示模式，营造各岗位争先创优良好风气，努力营造不消极、不懈怠、不取巧、不推诿的工作风气，打造服务性政府，树立行政执法机关的良好社会形象。

二、行政执法机关廉政勤政的专题调研及实践探索

（一）行政执法机关廉政勤政工作的不足：以专题调研为基础

为了对创“双政”活动的深入推广进行可行性分析并进行更为科学全面的完善和补充，课题组先后在辖区内海关、税务、工商等行政执法机关中开展了问卷调查及实地走访调研，分别从当前行政执法机关工作人员对所在单位反腐工作认可度、期待度、相关单位反腐倡廉工作的侧重点、已经开展的预防工作（制度）这些方面进行了调查研究。

1.部分单位反腐工作的长效性、吸引力有待加强。根据数据分析，在有效的178份调查问卷中，对于本单位反腐倡廉整体工作情况的评定较为一般，普遍认为“比较好”以及“一般”的较多，共占63.92%（分别为70份、42份），感到“非常满意”的近三成（53份），认为“有待加强”的占7.3%（13份）。另外根据调查反馈，对于各行政执法单位已经开展（制订）以及正在开展（制订）的预防工作（制度），仅有30份问卷显示为非常满意，其他都提出了需要加强的方面（见下页表一）。

2.行政执法单位廉政勤政手段相对集中，传统措施为主。通过与相关单位沟通交流以及对问卷数据进行分析，我们发现辖区内各行政执法单位的廉政勤政活动形式整体较为传统，在课题组拟定的十类预防工作（制度）中，高度集中于“警示教育或法制教育”和“外部信访、举报渠道”，其他如“廉政勤政文化宣传”“文明执法规范制度”等活动的开展度及知晓度尚不尽如人意，尤其是“行政执法岗位专项培训”以及“高风险岗位权力清单及制约”等活动未得到相应部门的应有重视，极有可能产生部分行政执法高风险岗位的职务犯罪隐患（见下图一、图二）。

根据此次调研发现，受调查人群对于单位开展廉政勤政的反腐倡廉预防工作的必要性都较为认同，认为“很有必要”的问卷数超过八成，说明在各行政执法机关有序开展具有针对性、实效性、长期性的廉政勤政活动深得人心。

（二）上海浦江海关创“双政”活动实践探索

上海浦江海关自2010年11月与虹口区院签订了关检双方《关于在反腐倡廉工作中加强联系配合的意见》以来，开展了形式多样且全面细致的反腐倡廉建设。尤其是在全关范围内开展的“严把国门、严守底线”专题反腐教育活动，分别从整顿报关秩序、加强廉政教育、提升行风建设等多方面开展了有针对性的反腐倡廉工作。围绕“创廉政拒贪腐，创勤政防渎职”的“双政”目标，分别开展了以廉政教育课、廉政文体活动、关检青年交流会为主的“廉政”教育活动和以岗位职责重新修订、业务技能竞赛、勤政模范表彰为主的“勤政”教育活动。活动中，浦江海关先后对其通关二科等多个主要业务科室的高风险岗位进行了权力清单梳理，明确了定期轮岗制度、监督权责分配等制约机制；同时通过自查自纠，浦江海关发现了原有电子派单系统中存在的业务漏洞及职务犯罪隐患，随即完善技术，进行了有效的预防措施。自关检创“双政”活动开展以来，浦江海关围绕廉政目标开展的完善通关电子系统、完善风险岗位防控制度、“一案双析”案例分析，围绕勤政目标开展的爱心小屋、廉政趣味运动会、科室品牌建立等活动均初见成效、各界反响良好。

三、《创“双政”工作指引》指导工作

《创“双政”工作指引》是创“双政”行政执法机关通过活动建立廉政勤政风险预警防控机制工作的核心组成部分，将起到充实内容、明确要求、统一标准等重要作用。课题组根据多年开展创“双政”的经验以及专题调研等成果，经过梳理和总结，构建了“廉十条”“勤十条”动态工作体系，对行政执法机关反腐倡廉工作中的关键点、核心点、着力点进行了归纳和整理，形成行政执法机关廉政勤政工作中应当开展及推荐开展的活动内容及活动要求，以此作为其活动前期综合评估、中期活动指引以及终期成果评定中的重要参考。

（一）“廉十条”

1.反腐工作有计划。行政执法机关领导班子每阶段（原则上为每个自然年）初都需要制定详细的反腐倡廉建设阶段工作计划，明确各阶段廉政勤政总体目标和阶段工作目标，并将工作目标按照进程层层分解，制作切实可行的时间表，明确具体责任部门和责任人，由其直接负责工作计划的落实和推进情况。每阶段工作结束后，责任部门需要将本阶段工作完成情况与阶段初制定的工作计划一一对照，认真核查计划落实情况，并形成阶段性反腐倡廉工作报告报领导班子讨论通过。对未按照阶段计划完成相关工作任务的，责任部门必须说明情况，机关领导班子适情对相关责任人予以问责或处罚，并分析、找出未能完成的原因，以总结经验和教训。

2.警示教育有内容。常态化的警示教育应注意形式和内容的多样化，不应千篇一律，避免枯燥乏味。每个行政执法机关可以结合自身单位的特点开展内容丰富的警示教育活动，既要走出去，也要请进来；既可以聆听他人的经验教训，也可以现身说法、身体力行。例如：组织机关干部至监狱、看守所等警示教育基地参观；邀请检察官、法官到本单位为执法人员讲课；组织观看廉政教育影片；由干部自编自导表演廉政节目等。警示教育不拘泥于形式，应提倡干部亲身参与、切身体验，在耳濡目染中凝聚正能量、弘扬主旋律。

3.外部监督有保障。这里的外部监督主要指社会监督，譬如信访举报、社会舆论、媒体等。畅通的社会监督有助于制约行政机关的执法行为，对行政执法人员产生从严执法的约束力，使之不敢贪腐。机关领导班子应重视社会群众的来信来访，对于有关举报廉政问题的信访件应由专人负责，并配合行之有效的信访件处理流程，专业化处理此类信访件，并及时就处理情况明确答复来信来访人。对于社会舆论、媒体的监督，行政执法机关应当根据相关规定，通过合适方式保持与媒体间恰当的联系沟通，并对自身确实存在的问题及时加以整改，必要时应建立机关与社会媒体间公开透明的信息渠道，以此来维护行政执法机关在广大人民群众中的形象。

4.内部监督有机制。在保障外部监督渠道畅通的同时，行政执法机关也应重视机关内部监督机制的构建：其一，机关内部应设有执法监督部门或人员，以进行专门性的执法监督，原则上尽量配备具有执法经验或查案经验的人员具体负责相关工作，并赋予该机构具体职权，例如审查权、调查权、查阅案卷材料权、建议停止行政执法权等，以保障其工作的有效性和及时性；其二，注重加强内部监督制度建设，根据相关法律、法规制订行政执法责任追究机制、制裁机制，并通过开展多种形式的执法监督工作，保障执法监督落实到位；其三，单位内部应制订、明确行政执法流程和环节，通过环节间的制约，形成不同环节、不同部门间的有效监督和制约。通过针对性、常态化的内部监督机制，使行政执法中的腐败行为无滋生之地。

5.政务公开有媒介。政务公开，让权力在阳关下运行，用制度管人、用制度管事，保证国家机关信息合法公开，行政权力公开透明运行，达到明确政府职能的效果。通过政府工作内容向社会的公开，使任何公民都可以通过特定途径获取相关政务信息，并以此制约政府公共权力。政务公开的要求和内容应当严格遵照相关法律、法规和上级主管部门的规定，公开内容可以包括政策法规、工作制度、监管工作、人事管理、财务支出、政府决策等事项。政务公开的媒介可以选择政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等便于公众知晓的方式，也可以在办事大厅、接待大厅等公共区域设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。此外，还可以选择微博、微信等新兴媒介进行有效的政务公开，以便人民群众获取相关政务信息。

6.禁止行为有清单。每个行业都有其从业人员的禁止行为，行政执法机关中的工作人员也同样如此。禁止行为是每个行政执法人员都必须遵守的基本行为准则，是杜绝贪腐行为的前提，是职业道德和职业操守的底线。各行政执法机关都可以根据自己所涉及的领域、行业以及自身执法工作的特点，制订相应的执法人员禁止行为清单。通过列明清单来明确哪些行为是绝对禁止的，并在列明禁止行为清单的基础上，规定相应的罚则，对违反清单内容的人员进行适当的处罚。以此在行政执法人员中形成抵制各类“黑色”或“灰色”执法行为的理念，筑牢“高压线”意识，预防贪腐行为的发生。

7.支部学习有规范。规范化的党支部学习有助于增加党性修养，同时集中的警示教育和专题学习也有助于抵制歪风邪气。各行政执法机关都应充分认识支部学习的重要性，切忌支部学习“走过场”。各级党组织应当根据党中央的要求，将党风廉政建设同反腐倡廉建设、干部队伍建设紧密结合，切实制订学习计划和内容，组织对学习制度落实情况的考核。学习形式可以采取集体学习、交流发言、专家辅导等多种形式，必要时可以吸收本机关内的入党积极分子及非党内人士列席参加，扩大学习的覆盖面。

8.廉政文化有载体。机关廉政文化是机关思想和工作作风的重要组成部分，行政执法机关可以充分结合实际，激发年轻同志的创意和活力，通过开展活泼生动、形式多样的廉政文化活动，将无形的文化建设具体为多样化的有形载体，提高干部文化品位，引导干部形成健康的生活情趣，激发干部工作热情，形成干部自觉抵制贪腐行为的良好氛围。例如在明显位置设置廉政文化板报、宣传栏、廉政长廊，在机关内部的图书室、阅览室和电化教育室等地方设立廉政书架、廉政教育影视角，在内部局域网或官方网站上设置廉政专题网页，定期开展反腐倡廉理论研讨和论文交流，举办廉洁文化主题艺术类比赛等。通过多种形式和载体将廉政文化渗透到每个干部的内心，转化为每个干部的自觉行动。

9.岗位风险有评级。行政执法机关可以遵照“科学定级、层级管理、动态防控”的要求，根据自身执法工作具体情况，对机关内各工作岗位实行廉政风险定级，并细化具体防控方案。从机关领导班子、部门科室、个人岗位等多个层面，根据工作职责和岗位特点，紧紧围绕权力运行这一核心，查清、查准具有岗位特征的廉政风险点，梳理风险类型，并根据权力性质、范围、自由裁量权、腐败发生的概率和危害程度等因素，对本机关内的各个岗位进行廉政风险定级。针对排查出的各类廉政风险点，依据法律法规、政策规定、廉政要求、工作职责等标准，分类制订切实可行的防控措施，完善防控制度。

10.权力制约有技术。随着信息化、电子化的大趋势，行政执法业务中的多项工作都可以通过现代信息技术手段优化业务流程，固化管理要求，减少制度落实过程中人为因素的干扰。通过信息技术与公共权力的结合，将权力制约建立在信息技术平台之上，实行电子化监督，有效改善“熟人社会”、“人情文化”对制度和规则执行力的消解，增强权力执行的刚性，提升权力运行的透明度，实现权力监督的实时性，使抽象的权力变得可控、可查、可纠，大大压缩“暗箱操作”和权力滥用、私用以及权力寻租的空间。因此，各行政执法机关可以根据自身执法的特征，制订一套行政执法信息系统，将执法中的各个要素都输入执法系统中，通过有效的信息科技手段实现机关内各权力环节间的监督与制约。

（二）“勤十条”

1.岗前资质有培训。科学制订培训制度，开展多层次、全方位的行政执法培训，有序开展岗前综合培训、岗位素能培训、法律保密培训等各类培训活动，使机关内各关键岗位，尤其是行政执法人员具备应有的文明素养、依法行政理念、法律知识和执法技能。不断拓展规范各种社会渠道培训，建立行政执法人员系统培训计划；突出加强行政法律法规及行政程序的学习培训，使其知法、守法，并监督法律的正确实施；通过编制《行政处罚案例选编》《执法环节法律法规汇编》等材料，以案释法，规范执法，指导基层执法办案，为同类案件处理提供借鉴，避免相同案件处罚结果畸轻畸重；完善行政执法人员资质管理，落实培训上岗要求、杜绝无证上岗现象，并形成优胜劣汰的良性循环。

2.文明执法有制度。近年来，随着对行政执法工作要求的不断提高，社会舆论监督压力逐年加大，对文明执法等工作带来了新的任务和挑战。“以事实为根据，以法律为准绳”“合法、合理、合情，公平、公正、公开”等宏观执法要求也应细化相应执法标准。各执法机关应根据工作实际，制订相应的执法制度，应兼顾以下方面：一是执法事实清楚、依据充分、纪律严明；二是执法手续完备，行为规范，包括执法主体合格，执法证件齐全，履行必要的调查、取证、告知、听证、申辩、复议、诉讼等法律程序；三是执法高效便民，在行政审批方面，优化审批流程、整合审批环节、简化办事程序、提高行政审批效率；四是执法权责明确，坚持权力和责任的统一，执法机构和执法人员要正确行使职权，强化责任意识和自律意识，努力减少和杜绝滥用职权、违规执法以及相互推诿、行政不作为等现象的发生。

3.窗口服务有规范。大部分行政执法单位都有相应的对外接待窗口，包括税务大厅、工商大厅、公安派出所接待窗口等，各单位应根据各条线工作要求，制订具有操作性、规范性的窗口岗位服务准则，切实转变服务理念，优化发展环境。坚决杜绝“门难进、脸难看、事难办”等现象，严禁不作为、慢作为、乱作为；窗口工作人员应衣着整齐、仪表庄重、态度和蔼、举止文明；对常用窗口服务用语、窗口执法基本要求、基本规范作出明确的细化规定；通过网络媒体、公示墙等方式将本系统、本部门执法范围、职责、权限、程序、许可条件及标准等信息最大限度地向社会公开，确保信息全面、准确、真实；热情接待群众投诉，虚心听取意见。

4.基础考核能优化。围绕各系统、各部门工作职能和工作目标任务，明确细化工作职责，将工作任务分解落实到具体岗位和个人，实行科学的岗位基础考核管理。岗位基础考核应以体现业绩优先、岗位责任与组织群众“双满意”为原则严格执行。各单位应广泛听取基层干部的意见，然后进行综合考量，加强过程管理，完善科学评判标准，真正做到奖罚分明，使业绩不优者下、群众不满意者下、作风不实者下，促进整个机关勤政敬业良好氛围。

5.执法裁量有限制。各单位可以对本部门、本系统实施的法律、法规和规章中带有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行全面梳理统计。尤其要注重裁量标准的细化量化，将现有行政处罚自由裁量空间，分为若干裁量档次，每个档次规定一定的量罚标准，使行政相对人能够对号入座，避免因条件模糊、人为因素，造成行政自由裁量的随意性和不公开、不公正。定期进行跟踪检查，对检查和审核中发现的裁量问题，及时修改，不断完善裁量标准。对于行政执法人员滥用行政处罚自由裁量权的应给予相应处罚，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

6.执法过错责任制。执法人员在行政执法中因故意或者过失，导致行政行为出现错案或过错，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，应当承担相应的责任，各机关可以对此制订有章可循的执法人员过错追究制度。过错追究制度应坚持实事求是、客观公正、教育与惩戒相结合等原则。对于执法错案与过错情节轻微的，可酌情给予责任人批评教育、责令检查、通报批评等处理。执法错案与过错后果严重，但尚未构成犯罪的，应酌情给予行政处分，并暂时收回行政执法证件，停止上岗执法。严格执行责任倒查制度，进一步完善事前定责、事中查责、事后追责制度，惩治不作为、慢作为，使执法人员对责任更加重视、更加敬畏，不敢有懈怠之心。

7.勤政奖惩有机制。各机关应从营造勤政氛围、塑造勤政榜样、惩防渎职角度出发，对奖惩机制进行制度创新，使先进集体及个人真正做到工作质量过硬、贡献突出、事迹鲜明、廉洁服众。可以将奖惩对象事迹公开通报，接受群众的监督评议。对于工作责任心不强、办事拖拉推诿、服务态度不好、作风不实、不能完成工作任务、纪律松弛的工作人员，可以进行诫勉谈话或问责，情况严重的可以进行一定范围的通报。另外要确保奖惩机制公开透明，以事实说话，以工作论英雄，以勤廉为指针，以群众认可为导向，营造奋发进取的风气，形成奖励令人信服，人人争先创优的良好氛围。各机关可以适时将干部勤政考核奖惩情况记入个人工作档案，作为评先选优、年度考核和选拔任用的重要依据。

8.勤政警示常态化。与廉政文化宣传以及法制警示教育相结合，进一步扩大渎职侵权犯罪法律规定及相关要求的普及面，大力弘扬“多干事、勤干事、干实事”的勤政文化理念，同时以焦裕禄等先进模范人物为榜样，积极开展各类专项学习活动，倡导勤政为民，脚踏实地勤奋工作，忠于职守当好人民的勤务员。

9.制度规范、业务流程精细化。各机关及时对各项制度规范进行科学梳理，清理修订勤政工作制度，规范相关工作，坚持用制度管人、用制度管事。对组织制度开展例行检查，对部分制度有漏洞、可操作性不强、贯彻落实不到位，导致权力运行失去有效控制等问题要加以整改。认真梳理岗位职权和业务流程，针对工作分工不明确、流程不清晰、衔接不紧密造成部分机制缺乏相互支撑、相互制约，致使在监督管理过程中存在的漏洞和薄弱环节，合理调整、设置岗位，进一步明确、细化工作程序。实施流程再造和工作程序精细化，确保岗位设置和业务流程达到精简、高效和既相互协调又相互监督制约的要求。

10.电子业务有预警。各机关根据具体业务流程及实际需要，积极运用现代信息技术，通过实时监控、预警纠错和信息服务等功能，实现对行政审批、行政征收、行政处罚、行政检查和公共资源交易等事项的有效监督，促进权力运行公开透明，进一步提高办事效率和服务质量。

四、结语

廉政、勤政是有机的统一体。廉政是基础，勤政是保障，勤政是工作准线，廉政是法律底线，两者相互联系，互相促进，以廉政保勤政，以勤政促廉政，是当今社会永不过时的课题。

建立以“廉政、勤政”为目标的职务犯罪预警防控工作机制，有助于检察机关有的放矢，针对不同行政执法单位的实际情况或案件特点，有侧重点、有针对性地开展职务犯罪预防工作。

同时，行政执法机关廉政勤政风险预警防控机制标准的建立，有助于各行政执法机关更好地衡量本机关反腐倡廉工作的实际情况，从而发现自身存在的工作不足和职务犯罪隐患，更加有针对性地开展长效预防工作，建立廉政、勤政工作体系，促进服务型机关的建立，保障行政执法工作中的合规合法，从而在根源上降低贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪的发案率。