从“互联网+”看市民服务热线平台的构建与发展

汤啸天 李晶

从“互联网+”看市民服务热线平台的构建与发展

汤啸天 李晶

众所周知，“互联网+”中的“+”是传统行业的各行各业。当前，“互联网+”模式，已经形成诸如互联网金融、互联网交通、互联网医疗、互联网教育等新业态，也正在提出触动、驱动、推动政府职能转变和行政效能提高的新挑战。近年来，我国不少城市都建立了直接为市民服务的热线平台，取得了一定的效果。应当看到，市民服务热线是一项新生事物，但也要防止其演变成为展示政绩的“盆景”。

一、上海“12345”市民服务热线运行现状及域外经验的启示

“12345”上海市民服务热线（以下简称热线）运行至今，深受市民欢迎，取得良好效果，但在运行过程中也发现了一些亟待解决的问题。

（一）“12345”上海市民服务热线运行现状

1.热线多而散，市民渴望综合服务的“一号通”

目前，上海市有很多政府职能部门拥有自己的服务热线，如工商的12315热线、法律援助热线等。政府各职能部门设置服务热线的初衷是好的。，但也确实给市民带来了诸多不便：一是热线号码太多，记忆困难；二是政府职能分工细致，投诉“有门”但老百姓不知“找哪个门”；三是投诉后一旦发生推诿，市民只能无奈地被“踢皮球”。当下，我国政府职能部门之间的信息共享，并没有存在技术困难，制约的瓶颈深藏在各部门已经掌握的利益之中。不同类型的服务热线都有自己专享的服务号码，表面看是方便群众，实质上是按照各部门“各管一摊”或者“各管一段”，如若出现两个或两个以上部门重叠的事项，部门之间的互相推诿就难以避免。

“12345”上海市民服务热线则不同，热线运行之初就具备统领政府各职能部门，向市民提供综合服务的功能。热线实行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。市民拨打“12345”热线电话后，电话首先由呼叫中心热线受理员接听。热线受理员接听群众来电后，对能直接解答的咨询类问题，依据知识库信息直接解答，；不能直接解答的咨询类问题及求助、投诉和建议，及时以“派单”的方式，向相关区县、部门办理下达办理任务。相关区县、部门及时妥善办理来电事项并回复市民，同时将办理结果反馈给市民服务热线。热线不能直接解决的问题，“派单”给相关部门办理的运行机制已经显现了强有力的整合效应。据上海市政府办公厅近期书面调查，“政府服务热线已从2012年237条减至62条，政府部门各自设立的166条热线自然萎缩”（《杨雄市长在热线工作会上启动多渠道受理》，来源： 热线管理办公室，2015年-06-月30日）。显然，“12345”市民服务热线理所应当是一条综合性的服务热线，在全市范围内实现“一号通”。它作为市政府的公共服务窗口，直接对市长负责，而不是对职能部门的行政长官负责，其对政府各部门主管的热线具有监督职能。

2.打通“断头路”，部门热线接受检查监督

所有按照部门职能设置的热线（以下简称“部门热线”），看似各部门之间实现了有条不紊的分工合作，实则是行政机关自我封闭的内循环。从群众的反映看，部门热线在接到职责交叉的投诉事项时，时常有“踢皮球”的现象，且不利于市政府对各部门的工作进行监督。前文已经提及，目前上海还有多家部门热线。对于当前存在的部门热线，一方面应当使其继续占有一席之地，另一方面必须打破部门热线之间的壁垒，所有部门热线均须接受“12345”市民服务热线的统一调度和监督。如果部门热线“各自为营”，由于各职能部门横向之间的信息共享远未实现，无论部门热线的工作人员如何努力，也无法联通在实际上形成了“断头路”，既是资源的浪费，也在整体上影响政府的公信力。

应当指出，“12345”不仅仅是一条电话热线，也是市政府日常工作的重要组成部分，是“服务市民的重要平台、检验政府工作成效的重要窗口”。各区县、各部门要按照统一部署要求不折不扣地落实。群众通过“12345”反映的问题，能否及时响应、主动担当并认真解决，要作为各级政府部门考核的重要依据。当前要以“12345”热线为重要抓手，解决政府工作中仍不同程度存在的形式主义、官僚主义等作风问题。要通过梳理“12345”反映的情况，善于发现体制机制以及政策中的问题并及时调整完善。（孟群舒：《主要领导要到“12345”坐堂派工》，《解放日报》，2014年10月14日。）应当承认，任何人、任何组织、任何机构的工作都存在与客观需求相对而言的“短板”，对“短板”不能采取“不承认主义”，认识“短板”、找准自己的“短板”才能进步。笔者主张用“双服务”概括热线的功能，所谓“双服务”，即服务市民和服务政府。服务市民，是指应对非紧急类的求助、咨询、投诉等市民需求，通过高效率的服务使市民的各类咨询有得到解答、各类诉求得到及时处理；服务政府，是指通过对来电事项办理过程在办理来电事项过程中发现政府工作的薄弱环节以及政策的偏差，提请有关部门研究改进措施，促进政府行政机关为民服务效能的提升。众所周知，一个部门中的工作人员是难以摆脱部门利益束缚的，“屁股决定脑袋”这种说法的道理就在这里。作为制度设计，必须明确规定部门热线接受“12345”市民服务热线的检查监督。从改革渐进式推进的角度考虑，“12345”市民服务热线也应当逐渐包罗、吸纳，乃至最终取消由政府各职能部门主管的服务热线。这不仅是减轻公众的记忆负担，提供便捷服务的需要，避免部门之间互相推诿，更为重要的是通过服务热线发现政府工作的不足，及时在政策制定、机制调整方面采取改进措施。

3.“镜子”功能，监督检查的机制亟待强化

目前，热线服务在回答咨询方面的公众满意度较高，基本上营造了“你问我答”的友好局面。但是，求决类的服务满意度却不尽理想。为公众服务的“服务”不只是一个动词，它不只包括工作人员应答问题时的态度，更应该包括服务的质量。即是说，热线不只是构建了公众与政府之间的联系，还应该协调、督促、监督职能部门及时、有效地解决问题。其中，有必要特别强调“12345”市民服务热线对基层和政府各职能部门具有监督的作用。上海市市长杨雄强调，“12345”市民服务热线既是政府联系群众的纽带和桥梁，也是为民办事的重要窗口和平台。它一面能照出政府部门作风和政府工作成效，一面又能反映出政府推诿扯皮。各区县、各部门要进一步提高认识，把热线作为听民意、察民情、解民忧的重要渠道，直面群众呼声，直面群众评价，通过一件件具体事的解决，使政府作风建设和工作改进不断取得实效。（《市政府研究12345市民服务热线：推诿扯皮不能容忍》，《上海劳动报》，2013年8月21日。）当下，在政府工作中确实存在“滥作为少了，不作为多了”的现象，甚至收罗一些规定美其名曰“依法不作为”。其实，市民寻求热线提供服务时，政府或多或少已经处于被动的状态，更加需要变被动为主动，把“找上门来”的服务工作做好。政府工作不能是医学临床检查的“膝跳反射”，不敲打则不动，敲打一下动一下。政府工作既要“讲责任心，也要讲责任制；有履责要求，也要有责任追究。落实责任制，一在履责，二在问责。没有问责，责任制形同虚设。问责，要贯穿到履责的全过程。事前问责是提醒，事中问责是督促，事后问责是诫勉。对认真负责的，要给予奖励和表彰；失职渎职的，要予以追究和惩罚。只有把责任心和责任制统一起来，把履责和问责结合起来，才能在全社会确立一种良性的责任导向，增强责任心、培育责任感、提高责任意识。”（任仲平：《论责任》，《人民日报》2005年9年19日，第1版。）因此，热线也应当具有“镜子”的作用，把形形色色滥作为、不作为、慢作为“照出来”；同时也要有一个公开的反馈机制，让一线的工作人员了解工作的进展情况，方便与公众进行沟通，为上级部门监督、检查各部门工作效果提供渠道和依据。

4.知晓度低，如何强化“12345”的品牌效应

上海“12345”市民服务热线运行已有3年多的时间，在不断借鉴学习其他城市、其他国家服务热线运行经验的同时，既形成了自己的学习曲线，也积累了自己的经验曲线。目前，“12345”热线建设依旧处于起步阶段，不少功能还在边运行、边调整的过程中。特别是，“12345”市民服务热线的社会知晓度相对较低，在学术界的知晓度更低。鉴于热线只是一个平台，具体服务事项的落实完全依靠基层和政府各职能部门，市民对热线的评价主要来自所反映事项的办理质量和效率。质言之，热线品牌效应的建立必须依靠基层和政府各职能部门的工作优化，热线平台不能自吹自擂。马化腾在《关于以“互联网+”为驱动，推进我国经济社会创新发展的建议》的议案中呼吁持续以“互联网+”为驱动，鼓励产业创新、促进跨界融合、惠及社会民生，推动中国经济和社会的创新发展。由此推论，既然“互联网+”的是各行各业，市民服务热线也应该在“互联网+”之列。令人心焦的是，“互联网+市民服务热线”还是进展迟缓。从全国范围看，北京、沈阳、杭州等一大批城市也已建立并运行市民服务热线。热线一方面是便民服务的“窗口”，另一方面也是政府工作效能质量的展示“窗口”。星罗棋布的市民服务热线能不能成为政府公共服务的新平台、新手段，发挥便民服务、监督政府的效能，助推中国法治建设，无疑是严峻的考验。

（二）域外经验

美国311市民服务系统由马里兰州的巴尔的摩市于1996年首创。当时“311”是一个集40多个市政府部门对外公布的电话为一体的专线电话，为市民提供服务并接收社会监督，受到市民的极大欢迎。之后，美国的许多分析研究机构都将巴尔的摩的这一策略视为其实施E-Government和CRM的典型案例进行研究，美国的其他城市开始陆续的进行效仿，到1997年，美国联邦电讯委员会决定在全国范围内将“311”预留为非紧急求助号码。到2005年底，美国已有纽约、芝加哥、华盛顿、洛杉矶、底特律等26个城市建立了311市民服务系统，成为保证政府和市民间通过所有可能渠道进行沟通交流的有效手段。（洪棋新：《美国城市311市民服务系统的建设经验》，来源：中国信息化，2015-09-19访问。）311热线的特色之一是实现了从解决市民问题到提前发现问题并进行解决的完美过渡，即走向了“没事找事”的主动服务道路。

我国台湾地区的市民热线以1999命名，是1999年台湾通过对美国纽约市政府311专线考察后，决定对各地话务中心进行优化组合。此后，台湾地区10多个较大城市先后成立1999话务中心，成为民众联系政府的特呼号码。其特色之一是实现了视频通话，且有专门为残疾市民服务的工作人员，以满足不同市民的差异化需求。

（三）初步的启示

应当承认，上海“12345”市民服务热线距离世界一流的市民服务热线还有相当大的差距。

1.一网统管：为开放政府数据提供了契机

未来热线的发展趋势应该是将现存的热线进行整合，实行一个窗口对外，具体模式可参考政府办事的“一个窗口对外”，即公众仅需通过一个热线（窗口）反映问题，由后台具体负责分管的部门进行处理，以内部分工合作、外部统一处理的方式简化程序流程，方便公众反映问题，避免出现找不到具体负责的职能部门而出现互相推诿的现象。实现“一个窗口对外，一条热线接通”，无疑是政府各职能部门之间信息共享的一大进步。“一号通”开通的意义在于，政府职能部门之间的“信息孤岛”必须打破，信息共享制度体系建设是提高政府工作效能的“牛鼻子”。（汤啸天：《“一号通”的意义》，《新民晚报》2012年4月15日。）在“一个窗口”内部，各职能部门各司其职，根据问题的性质进行分头处理。特别是，当市民反映的问题属于职能交叉的环节时，需要多个部门进行合作，“一网统管”对内可以发挥统一协调的作用，对外通过“一个窗口”向公众进行反馈，既方便市民，也提高了行政机关的效能。从外部看，“12345”市民热线中心与各职能部门是“总与分”的同一整体，二者之间通过协同、协调与协作共同为公众进行服务。同时，“12345”市民服务热线可以有效归集、汇总、加工各部门之间的工作数据，使之成为政府掌控的“大数据”。 “12345”市民服务热线的工作记录就是“大数据素材”，有效挖掘、整合“大数据素材”背后隐藏的信息（如高投诉数量的分布规律、高投诉量与政策调整的关系等），将有利于政府运行机制的改进，提高行政效能。开放的政府必定要实现政府数据的开放，这是亟待开发的巨大资源，也是法治政府建设必然要跨越的“一道坎”。“一网统管”的另一个作用让操作过程趋于公开化，通过公开热线与市民的直接联系和沟通，让市民能够同步知晓事项的处理进程，再也不怕遇事找不到“责任主体”。

2.“两个服务”：用改进政府工作来更好地为市民服务

“12345”市民服务热线的品牌特色在于其“双服务”模式，该模式打破了传统的为公众服务的单一模式，将热线作为服务市民和提高政府效能的“观察孔”。热线为市民进行服务，最为核心的就是及时受理、解决市民反映的问题；热线为政府进行服务，最重要的就是发现政府工作的薄弱环节，及时采取改进措施。政府既要对公众的问题保持友好的态度，以微笑示人并没错，但是同时也要避免仅提供“微笑服务”，而在提供政府服务时“缺斤少两”。为此，将市民求助反馈结果作为政府职能部门的主要考核依据是很有必要的，市民的反馈实际上是对政府职能部门工作的评价，本质上是“下对上”的考核。

目前的政绩考核体系，除了考核指标的科学性不足外，最大缺陷就在于考核和评价主体的单一，基本是“上对下”的考核，基层和政府职能部门眼镜眼睛盯住的是上级的考核和评价标准，群众的评价权相对较少。在“上对下”的考核机制，难免出现劳民伤财的政绩工程，热衷于做表面文章，甚至“做给上级看”。要改变这种现象，必须从改变考核方式做起，让“下对上”的考核成为督促政府提高行政效能的推动力量。首先要变“上对下”的考核为“上下结合”的考核，并逐步加大“下对上”考核的权重。同时，也可以将“12345”发现的疑难事项、久拖不决的问题列入政府督办事项，以检查、指导、督促职能部门攻克难题。可以说，热线的运营已逐渐走向成熟和稳定，在该发展过程中仍不断发现自身问题，不断挖掘自身潜力，以发挥更强大的“双服务”作用。

3.“派单”公开：转交办与办理全过程接受监督

目前，上海“12345”市民服务热线还存在 “退单”现象，即派工单下达之后又被退回。市民所反映的问题在“转了一个圈”之后又回到了起点，市民的怨气必然增大。解决“退单”的思路是，进一步提高“派单”的透明度，把热线的全部工作置于市民的监督之下。正如政府信息公开所要求，热线处理市民反映的问题“以公开为原则，不公开为例外”，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等事项不可公开外，其他事项全部公开。热线工作的过程公开，一方面可以督促行政职能部门正确及时处理市民反映的问题；另一方面也把热线自身的工作置于市民的监督之下，以便于及时发现和纠正“派单”的误差。当然，转交办与办理全过程公布于众，也为热线增加了接受市民监督的压力，需要热线努力提升队伍的素质，有效地激励和督促工作人员认真准确地“派单”。

二、上海“12345”市民服务热线发展亟待突破的瓶颈

（一）用政府信息公开推动工作效能的提升

目前，上海各基层单位和政府职能部门都已经建立了与“12345”市呼叫中心对接的工作平台，制定了“集中受理、分类处置、限时办理、协调督办、反馈回访”的工作制度。其中“限时办理”是指，各承办单位要及时接收、按时办理转交办的事项，在“1、5、15”规定时限内将办理结果反馈来电市民，并回复市民服务热线。应当肯定，“1、5、15”的工作时限对于推动办事效率的提高起到了很好的作用，整体上应当坚持。但考虑到对复杂、疑难事项的处理可以考虑实际工作的难度，补充赋予一定的“灵活性”。例如，对于疑难事项强求有关部门在“15日”的固定期限办结复杂、疑难事项并不现实。，可以改为 在“在15日内办结并告知或者明示办理责任人”。为市民提供及时、高效的服务是行政机关的职责所在，如果不恰当地追求效率也会出现“上有政策下有对策”的结果。“在15日内办结并告知或者明示办理责任人”的规定是给出了两种选择的“弹性”，但实则恰恰强化了公开透明的“刚性”。如果15日内不能办结并告知的话，必须明示办理责任人，其核心是公开透明。人民政府接受人民监督是天经地义，而在规定办事时限和政府信息公开这两个方面进行权衡，优先的应当是政府信息公开，其次才是规定办事时限。这样做不会导致老百姓的失望，反而能够督促责任人切实负起责任。

2013年，上海市政府已经作出决定，构建市热线办、市政府督查室、市监察局"“三位一体"”的协同联动工作机制。其中明确规定，市民反映的8种事项会被纳入“三位一体”会商工作范围的情形，如对承办单位不执行市热线办"“指定谁、谁主办"”工作要求，无正当理由第三次退单的；同一事项不符合办结标准，被市热线办连续两次退回重办的。“三位一体”会商的运行机制明确，推诿塞责的事件将交由3方联合上门督办，或上报市政府领导，更严重的将移交市监察局，启动行政效能监察程序。笔者衷心拥护“三位一体”会商的机制，并认为：提高为民服务质量的核心因素力量是透明度，即让市民知晓所反映的事项由谁办、办到了什么程度都“有人可找”、“有迹可循”。透明度在于能见度，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容外，行政机关的办事各环节都应当公开透明，而不是是行政机关“想给你看，你才能看”。行政机关的信息公开应是政府的法定义务，但现实则是在某种程度上变则成了行政机关的权力。政府公开办事环节，首先要从公开办理人的身份做起；其次，要公开办事进程；再次最后，要公开办事的结果。这样做，有利于市民对政府工作工作进行评价，也便于今后办理同类事项当事人检索查询，也方便上级机关的检查与考核。

（二）明确厘定“清单”与接受“派单”的关系

近年来“清单”一词在我国得到热捧，“权力清单”、“义务清单”、“正面清单”、“负面清单”等概念层出不穷。殊不知，热线是要给基层或政府职能部门“派单”的。所谓“派单”，是热线以“派工单”的形式，交办工作事项，约束“接单”方按规定完成的工作制度。“派单”的目的，一是方便群众办事，实现接受任务的可视化；，二是接受社会监督，推动透明政府的建设。但在实践中，热线的“派单”运行却并不是很顺畅，特别是“派单”涉及到政府职能交叉重叠部分的问题时，依然时有推诿扯皮。，以致出现了上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明到热线办公现场，对市民反映“疑难杂症”的“工单”进行派发和处理的新闻。（《沈晓明到12345工作平台“坐堂”处理疑难“工单”》，来源：上海政务，2015-09-19访问。）目前，各地探索的责任清单大多包含事中事后监管制度和公共服务事项。其中，把公共服务事项纳入责任清单，是梳理政府部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项。

从热线“派单”来看，下派的绝大多数是人民群众急切盼望解决、而又久拖不决的公共服务事项。可以说，“清单”是一种概括形态的制度约束，“派单”是实在具体的工作任务。一定要防止“为民服务”的花样不断翻新，公共服务成效却止步不前，防范“见清单就喊，见派单就躲”的自欺欺人。因此，“互联网+”必须加上公共服务，需要通过探索建立责任清单制度，强化责任意识，落实依法行政、高效便民、权责统一的要求。对于热线“派单”，基层和政府职能部门应落实到人、服务到位、反馈到人。

有学者认为，“数据是原始的一手的记录，不经过加工解读的，而信息是经过加工解读被赋予意义的数据。”在这个意义上，热线“派单”是政府的数据，林林总总的“清单”都是政府信息。“政府信息公开只是开放到信息层，而政府数据开放是要开放到数据层。数据是更底层的资源，开放了数据以后才能对社会产生更大的价值。开放了原始的数据之后，社会对于这些数据的加工能力和创造力将是政府无法想象无法估量的。”（郑磊：《深度剖析“开放政府数据”》，《大数据文摘》，2015-09-15。）近年来，在艰难中不断推进的政府信息公开只是初级层面的开放，在大数据时代，政府的信息公开应当进一步深入到数据层面的开放。可以肯定地说，“派单”属于政府工作的原始数据，除了涉及到国家机密、商业秘密、个人隐私的外，“清单”与“派单”都应当公布于众。政府的职能转变、效能提高也需要 ，也需要“派单”公开透明的推动。如果说，阳光是最好的防腐剂，数据开放将是提高政府效能的最佳促进剂催化剂。在“派单”全过程公开透明的状态下，政府效能的提高才能实在。当然，热线也不能滥用“派单”的权力。为了避免热线中心“派单”后相关职能部门出现推诿的现象，各职能部门不仅应当晒“清单”还应当以晒“派单”的方式向公众明示接受某项工作任务。如果该“清单”派得合法有理有据，该部门必须按时、保质、保量办结；对于不属于本部门的事项，需要“退单”给热线中心，也明示退单理由，并公布于众。如果出现滥“退单”的错误，相关部门及其工作人员、负责人必须承担相应的责任；如若遇到涉及多个职能部门需要协同解决的问题，热线也可以采用“一单多派”的方式，分头向几个相关部门告知情况，指定“牵头部门”，协同相关部门共同完成任务。

（三）在N次准确开发中提高大数据的价值

目前，“12345”市民服务热线已有三种受理市民诉求的渠道，分别是：（1）热线模式，即通过拨打“1 2345”热线直接向工作人员反映问题，该种方式是热线中心的基本服务模式；（2）网站模式，即通过“网上受理”的方式接受市民的诉求，同时该种方式还提供“建议栏”供市民提供网络建议，但是需要用户实名注册（详情如图1、图2所示： 2015年9月17日官网栏目）；（3）手机APP模式，即通过手机软件的方式为市民提供更为便捷和人性化诉求表达渠道，同样需要用户实名注册。以上三种方式让“12345”市民热线拥有更为广阔的受众面，便利不同年龄层次和不同习惯的市民求助于热线。

热线通过以上三个渠道受理公民的诉求，时时产生巨大的数据量。目前通过热线官网的统计数据可以看出，热线已经开始对每天产生的数据进行简单的归集，并根据归集结果统计出诉求的分类和诉求的排名（详见图1数据汇总，图3和图4诉求办理汇总）。从总体上看，目前热线数据的归集功能和共享功能依旧处于初级阶段，从热线中心到各职能部门，都有大量市民反映的数据亟待进一步开发。数据开发的前提是数据的归集，如果政府各职能部门之间只有被动、有限的合作，各部门的利益一定会构成数据归集的障碍。热线是被动了解市民的诉求做出反映；而数据开发则是从市民的诉求中发现“短板”所在，为改进政府工作提供方案。“12345”市民服务热线所获得的数据是宝贵的资源，必须打破部门对数据的垄断，在有效归集的基础上不断进行由浅入深的数据开发，让数据在准确的N次开发中发挥其深部隐含的价值。数据隐含的价值是一种客观存在，能不能发现其中的“隐含”，取决于开发的准确性与开发层次。

有学者认为，“政府开放数据的数量越多、价值越高、质量越好，数据利用者的数据利用能力越强，则数据的利用效果就越好，创造的公共价值也越高，如此又能促使政府开放更多高价值数据，形成良性循环。反之，如果政府开放数据不足或不当，利用者没有兴趣利用数据或错误利用数据，数据就无法产生价值甚至造成损失，使政府失去开放动力，形成恶性循环。”（郑磊：《开放政府数据的价值创造机理：生态系统的视角》，《电子政务杂志》，2015年，第7期。）前些年，我国曾经盛行“有事找警察”的说法，无形之中给警察增加了不应该承受的负担。应当说，“有事找警察”的指向性表达是不准确的数据开发结果。市民遇到困难是可以找相关政府职能部门求助的，但是，应当区分紧急事项与非紧急事项。只有紧急事项才可以向警察求助，非紧急事项应当向“12345”热线求助，政府的公共资源也存在如何准确使用的问题，“有困难找警察”的说法误导了市民使用政府资源。显然，“12345”市民服务热线是一个动态的社情民意数据库，该数据库的价值至少取决于如下因素：一是数据开放的程度，二是数据者开发的水准，三是数据开发的深度。数据开发等提法似乎过于抽象，如果把热线平台获得的各种数据比作“原粮”（未经加工的处于原料状态的粮食），就比较易于理解。作为原粮的大米，经过加工可以做成大米饭（初次加工），再经过多次加工（N次开发），可以做成蛋炒饭、锅仔饭、寿司等等各种食品。但是，如果大米饭做成了“夹生饭”，后续的再加工（N次开发）就难以进行，即便采取补救措施，也会影响产成品的质量。正如学者所言：“技术创新影响了公共服务提供方式、政府运作模式、公民参与途径、政策框架制定、以及公共管理体制变革等进程。但同时伴随着公共治理领域组织流程再造、治理模式转变、以及价值观的变化也同样影响着信息技术在公共治理领域中的创新。”（《“公共行政发展：趋势与展望”国际学术研讨会成功举行》，复旦大学国际关系与公共事务学院，2014-07-04发布，2015-09-18访问。）

三、上海“12345”市民服务热线近期发展的建议

（一）夯实基础——加强热线建设与发展的理论研究

上海市民热线运行时间较短，与国内外其他城市的类似热线相比，有许多方面亟待改进完善。但是，当务之急不是用模仿的办法，跟在别人后面追赶。马克思指出： “理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”（《马克思恩格斯选集》人民出版社，1995年版，第1卷，第9页。）。任何发展都必须抓住基础研究，看清楚，想明白，防止急功近利，力争在高起点上“起跳”。笔者认为，上海目前急切需要组织跨学科、多层次、以应用为重点的市民服务热线建设与发展理论研究。例如，“12345”作为市民服务热线，需要与市民和行政机关进行沟通协调，其运行模式既体现了管理学的基本原理，如管理模式、学习曲线、经验曲线等，也体现了社会学的基本原理，如通过数据分析人们诉求的种类及所占比例，以及分析该种社会现象并作出预测等。没有理论指导的实践是盲目的实践，抓不住事物根本的努力至多只能是“热闹一番”。市民服务热线建设与发展是集政治学、公共管理学、法学、社会学、网络技术、社会心理学、公共关系学等多学科知识的应用学科，也是新知识、新技术、新方法的生长点，既需要实践的经验积累，更需要来自法学、社会学、管理学、网络技术等多学科的理论支撑。2015年7月，经李克强总理签批，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。《指导意见》围绕转型升级任务迫切、融合创新特点明显、人民群众最关心的领域，提出了11项具体行动内容，之六是“互联网+益民服务”。笔者认为，创新政府网络化管理和服务，大力发展线上线下新兴消费和基于互联网的医疗、健康、养老、教育、旅游、社会保障等新兴服务，涉及到“12345”市民服务热线的建设与运行。但是，不少学者却认为市民服务热线“不值得研究”，具体的理论研究思路和成果都鲜有所闻。因此，为了鼓励不同领域学者聚力于热线理论建设发展的研究，相关部门（如市政府发展研究中心、市哲学社会科学规划办公室等）可以发布理论研究课题，由学者通过申请的方式获得研究支持，为热线发展提供智力支撑。

（二）并驾齐驱——进一步强化多种渠道的有效利用

目前，上海的热线受理市民诉求主要有电话、官网和手机应用软件APP三种渠道，应当充分利用不同渠道收集市民反映问题所形成的数据。“12345”热线官网从建立至今已发生巨大变化，从起初设立各栏目“空空如也”到现在的“图文并茂”，这无疑体现了热线官网的快速发展，但不容置疑的是，热线官网依旧存有广阔的发展空间，要争创世界一流，不仅要在服务方式上领先，也要寻求先进技术的支撑。目前美国纽约311市民热线是世界一流的市民服务热线，从官网首页上来看，“12345”与纽约311在栏目上并无大异，甚至比其拥有更多的栏目支撑，但是“12345”缺少具体栏目的建设，即依然需要大量实质性内容的填充，需要与具体职能部门的有效衔接，这是“12345”官网亟需完善的地方。网站内容的实质远比网站的形式重要，官网代表着“12345”热线的门面，所以加强官网的建设是热线中心的长远任务。

值得一提的是“12345”热线的手机APP，于2015年6月30日正式投入使用。该款APP与美国纽约311的几款APP相比，具有自己鲜明的特色：一是APP首页共有六个栏目，分别是“诉求提交、办理查询、数据播报、案例选登、个人中心、关于我们”，在正式提交诉求前要进行实名注册，以方便工作人员与用户建立联系；二是数据播报栏目与官方网站同步，即时显示当天的诉求分类占比、诉求排名以及来电数量、网上诉求量和客户端诉求量，实现了官网与手机APP功能的互通；三是在诉求提交时，要填写个人诉求信息，包括诉求标题、事发地址、诉求内容，提供图片上传功能，以图片形式固定证据，同时还可授权热线中心公开用户的诉求信息，热线中心对此予以明确提示：“公开将有利于监督政府工作，但可能涉及您的个人隐私”，为用户提供了一个选择的机会。而美国纽约311APP主要有以下几个软件：一是“NYC311”，提供了与官网主要栏目大体一致的内容，但内容和界面简化，市民可以通过“Complaints”栏目直接提交自己的诉求；二是“NYC FAQ”，该软件将功能具体化，对应着商业、文化、教育、环境等不同板块的最新信息；三是“NYC Graffiti”，主要功能为地图定位和拍照上传；“NYC service”共有两大板块，一个是实名注册，一个是用户有机会参加的志愿者活动。因此，从功能和效用上看，“12345”手机APP拥有更为便捷的服务模式，即以一款APP实现多种功能，但是仍然需要完善，可以借鉴微信服务号的发展模式，采用定位功能和通知推送等功能，提供更多便民服务，如可以与微信公共服务号“上海市民信箱”进行衔接，共同做好服务市民、开发大数据的功效（如图5 12345上海市民服务热线，图6 纽约311市民服务热线）。

（三）赏罚分明——让运行规章中的责任制落实到人

“12345”市民服务热线实际上是一个无形的网络，热线作为中心点，将其收到的诉求分别通过不同的网络通道传送给不同职能部门，以协调督促各职能部门合力为市民服务。强大的工作网除了需要各部门之间的密切配合外，仍然需要奖励和惩罚机制作为外界诱导力和推导力。一方面要通过奖励的方式提高工作人员的工作积极性，另一方面通过惩罚的方式督促工作人员认真履行职责。我国行政机关职能低下屡遭诟病，一直是民众反映强烈的“短板”。

近年来，随着反腐败斗争的深入，行政滥作为相对减少，但又出现了为官不为的“不作为”现象。2014年6月23日，由上海市城乡建设和管理委员会等九部门共同制订的《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》正式出台。从采集的数据来看，贯彻至今一年来，全市共拆除违法建筑1183.04万平方米。但是，在这份看似不错的“成绩单”背后，热线开通12天里，12319仍接市民来电25601个，受理违法建筑投诉1791件。而来自12345市民服务热线、12319城建热线的报告显示，违法建筑在各区县群众反映的城市治理顽疾中，投诉量依然“高居第一”。“违法建筑越拆越多”怪现象之所以长期存在，主要还是基层部门缺乏责任意识。有些巡查人员会认为即使发现了违法搭建，也没有能力去制止，索性“少管闲事”；还有部分基层工作人员可能与小区里的违建当事人相熟，碍于情面，对他们的违法行为采取了选择性“失明”，故意瞒报漏报。以致于，目前超过90%的违法建筑信息，都来自市民投诉举报，相关部门主动出击并发现上报的违建线索少之又少。（房浩、钱俊毅、曹文清：《违法建筑投诉量为何依然高居“榜首”？》，《新民晚报》2015年6月28日。）

面对巨大的热线服务网，除了内部的监督外，还需要其他部门依法监督，如检察机关的法律监督、党内的纪律监督、监察部门的行政监督等。在当下，尤其重要的是群众监督和新闻监督。国务院办公厅《关于加强安全生产监管执法的通知》，即国办发〔2015〕20号文件指出：“各有关部门依法对企业作出安全生产执法决定之日起20个工作日内，要向社会公开执法信息。”这一规定实质上突破了“负面信息”不能公开的旧习惯，允许媒体披露企业所谓“丢丑”的信息，其进步意义是显著的。十八届三中全会决定指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”。实现这一要求，关键是在权力运行的关键部位和环节实行透明化，尽最大可能提高公众的“能见度”。，这无论对政府性能提高还是市民服务热线建设都具有指导性的意义。就对政府工作的监督而言，只有充足的“能见度”才能实现充分的制约，否则只是空谈。就制度设计而言，体制机制落实是全局性和根本性的问题，此外还必须增强制度的“杀伤力”。

（汤啸天，上海政法学院编审、上海市法学会副秘书长、教授。李晶，上海政法学院2013级宪法学与行政法学在读硕士。）