公共权力运行公开化语境下协商治理研究

2015-04-09钟金意钱再见

上海行政学院学报 2015年6期

关键词：协商民主民主化

钟金意　钱再见

(1.南京师范大学公共管理学院政治学硕士研究生；

2.南京师范大学强化培养学院院长，国家治理与政府创新研究中心主任、教授)

公共权力运行公开化语境下协商治理研究

钟金意1钱再见2

(1.南京师范大学公共管理学院政治学硕士研究生；

2.南京师范大学强化培养学院院长，国家治理与政府创新研究中心主任、教授)

[摘要]协商治理的成长以协商民主理论基础，受公共行政民主化的现实引导。协商治理面临着理性有限和能力不足、不平等和复杂性、共识障碍和价值偏离的挑战。须从公共权力运行公开化语境下寻求协商治理的发展之道，以公共权力维护协商治理的权威性，以公共权力运行保障协商治理的有效性；并通过信息公开提升协商治理参与者的理性和能力，通过结构开放保障协商治理过程的公平和条件的均衡，通过价值包容维护协商治理的合法性共识和公共精神。

[关键词]协商治理；协商民主；公共权力运行公开化；民主化

一、导言

作为一种新的公共治理方式，协商治理是针对于公共权力作用的有限性而成长起来的，是为了在公共权力之外寻找更广泛的社会力量，以弥补公共权力垄断性运行的不足。然而，对协商治理民主化形式的过分强调，往往会把矛头直接对准公共权力，认为公共权力的介入破坏了协商治理的民主性，应该尽可能地削弱公共权力的作用，甚至将公共权力排除在协商治理之外。如此一般会导致两种结果，一是每个参与者都认为自己的观点更具说服力，碍于地位或自尊不肯做出丝毫让步，极尽雄辩之力与其他参与者进行无休止的争吵，情绪化的表达中不免遗忘了协商治理的根本目标，结果是协商失败，治理失效；二是协商治理无形中有利于掌握丰厚资源或具有话语优势的人群，他们在协商治理过程中拥有更强的话语权，往往能够左右其他相对弱势群体的选择，从而使协商治理服务于个别权势群体的利益，结果当然是协商治理毫无民主性可言。

当然，这并非否认协商治理的价值。协商治理作为具有深厚理论根源的治理方式，其成长的前景是非常广阔的。我们要做的，是否应该是直面协商治理所受到的挑战，将协商治理置于现实性的语境下，而不是纯粹基于理想化的视角？是否应该坦诚承认协商治理需要一个正义的权威性力量来保证它的公平性和有效性，以避免少数人垄断协商治理过程？是否应该将协商治理与公共权力的运行进行衔接，探讨民主化的公共权力运行方式，以服务于协商治理的持续发展？基于这些思考，从公共权力运行公开化的语境来探讨协商治理的问题，使协商治理健康成长和全面发展。

二、协商治理的成长之路：理论与现实相结合的视角

作为一种新型的治理方式，协商治理的成长始于协商民主兴起的20世纪90年代。伴随着国内协商民主研究的浪潮，一部分学者根据社会治理的现实需要，积极探讨如何将协商民主的理论运用于现实的治理实践中。然而，“协商治理还处于一个实践和实验的阶段”[1]。在这一阶段，协商治理的成长必然要受到公共权力的引导，其中最明显的影响就是公共行政的民主化倾向。

1.协商民主：协商治理成长的理论基础。

协商民主理论的兴起缘于当下对自由民主制的反思，是为了弥补自由民主制的现存缺陷，探寻一种更具有真实性和有效性的民主模式，即“协商民主理论始于对自由民主规范实践的批评”[2]中文版序5。为了实现对自由民主的超越，协商民主更倡导一种积极、理性的公民参与，鼓励公民充分、有序地参与到政治决策的过程中来。协商民主的理论契合了民主实践的需要，这也就为协商民主走向治理实践奠定了更好的基础。协商民主在其发展过程中，通过理论与实践的互动，被赋予了丰富的内涵。其中较有代表性的观点是认为协商民主与治理具有高度契合性，从而将协商民主定义为一种新型的治理形式。协商民主所具有的丰富理论内涵，特别是多元包容性、有效回应性和公共责任性，为协商民主落实于治理实践奠定了坚实的理论基础。

基于协商民主理论而成长起来的协商治理，是“政府搭一个协商民主平台，通过理性讨论使公民自身做出解决难题的方案”[3]。可见，协商治理的成长及其长远发展离不开协商民主理论基础的支撑，必须通过对协商民主全面深入的研究，来不断夯实协商治理成长的理论基础。但更为关键的是，要探讨协商民主理论如何落实到实践中，确实解决公民的“难题”，即协商治理的现实可行性问题。协商民主理论有强大的生命力，但它落实到治理实践领域，形成协商治理的方式，就需要系统地考虑到其他现实性的影响因素，从而让协商治理实践有序、有效地开展。

2.公共行政民主化：协商治理成长的现实引导。

公共行政长期以来在政治—行政二分法原则的指导下实行封闭式官僚体制，认为公共行政不同于政治过程的民主机制，它是追求技术至上的，即排斥了公民对行政过程的参与。在这种传统公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而这种模式在现代越来越不适应时代发展的需要，公共行政必须走出政治—行政二分法的局限。诞生于20世纪60年代末、70年代初的美国新公共行政学派，率先从“公共性”的视角就行政民主化的必要性与可能性进行了探讨。新公共行政学派强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者应承担起责任，把社会公平作为基本准则”[4] 301。相对于传统公共行政的价值中立观念，新公共行政在行政人员的价值观念上迈出了关键的一步，表面上看这与协商治理的成长无直接性的关系，但协商治理所需要的价值观念、责任意识以及公平原则在这里开始受到了现实的重视。

只有在公共行政过程中开展有效的民主参与，协商治理才能得以具体实施。公共行政提供的多元化参与渠道和参与平台，保证了公众积极参与的权利，而这也正是协商治理得以实现的社会基础。正是新公共行政意识到了行政过程中公众参与机制的重要性，为协商治理的成长开拓了广阔的空间，并提供了切实有效的途径，“新公共行政提倡在公共事务中广泛程度的公民参与”[5]。这种广泛的参与必须是平等的，要保证公众有参与公共行政的平等权利，进而把这种平等推演到协商治理过程。新公共行政通过这些价值观念的突破，为协商治理的成长初步打开了现实的大门，使协商治理有了初步的现实条件。在此基础上，“新公共服务”理论则进一步突出强调公民、公民权和公共利益应当成为公共服务的首要关注点。“新公共服务是一切基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”[6]3，它主张公共事务的治理应当优先于关注民主价值，将效率和生产力等价值置于民主、社区和公共利益这些更重要的价值的制约之下。公共利益已经成为新公共服务的重要价值目标，这也是协商治理得以成长的重要理想指引，没有公共利益得到公共行政的切实承认，协商治理也许会成为私人利益的讨价还价，而无法有效地指向公共利益的最大实现。新公共服务理论与协商民主理念存在深度契合，它以公共行政民主化的侧面，推动了协商民主在行政管理过程的实践，从而为协商治理的成长提供了现实的引导。

关于公共行政民主化与协商治理的内在联系，有学者从更广泛的角度指出民主制行政理论对治理两个方面的积极影响：“一是通过广泛吸纳公民参与治理过程来增强合法性；二是通过建立权力双向运行的机制，打破过分集权的治理模式”[7]87-88。可见，公共行政民主化的过程，从内外两个方面进行了有力的改革，更多地体现出了协商民主的因素，将协商民主理论通过行政权力有效地转化为实践，而这个过程中也恰恰为协商治理的成长提供了现实引导，以公共权力运行的视角为协商治理得以持续发展提供了有效的支撑平台，并开辟了有益的发展之道。

三、协商治理的成长之困：理想面临现实的挑战

作为协商民主理论的治理实践形式，协商治理受到了多方的挑战，而这些挑战也重点针对其中的协商民主因素，并在协商治理这一实践形式上集中凸显了出来，贯穿于协商治理的前提、基础和目标的各个要点，认为协商治理诉诸太多的“假设性前提”和“理想化条件”。

1.前提性挑战：理性的有限和能力的不足。

协商民主是一种通过理性对话方式参与决策和治理过程的民主形式，理性是进行有效民主协商的一个重要前提，“要求更多的协商就是要求一个更加理性的政治秩序，其中的决策至少包括公开利用理性”[8]2。这里的理性政治秩序既要求参与的个体应有理性的思考和认知，也要求参与的团体应有理性的表达和行动，否则，协商将难以开展，或者协商走向了非理性的争吵，甚至是情绪化的表达以及人身攻击。然而，每一个单独个体的理性却是不充分的，在对很多问题的认知上存在有限性，特别是一些较为专业性的问题上更是突显了自身理性的有限。同时，由有限理性的个体所组成的团体，并不能消除这种非理性，实现团体的理性，反而在大多数情况下是将个体的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群体效应作用下导致情绪化的行动。

除了对理性这一要求外，协商治理同时必须以参与者的一定能力为前提。协商不等于简单、随意的讨论，“它包括审慎和认真地衡量各种支持或反对某项建议的理由”[9]65。可以说，协商是“专业性”能力发挥的过程，参与协商治理最基本的能力要求是交流辩论的能力和问题分析的能力，即需要一定的知识储备和综合素质，对问题有自己的见解，能清晰表达出自己对问题的看法，与多元参与者能够进行顺畅的交流。但是，这些能力上的要求对于一些普通民众来说，事实上存在着过高的要求，普通民众由于教育水平、环境状况等主客观条件的限制，无法适应协商治理所需要的能力要求，从而容易被排除在协商治理之外。

2.基础性挑战：不平等和复杂性。

协商治理追求更加深刻的民主真实性，尤其是对公平正义的要求，即必须保证公众平等地参与协商治理，平等已经成为协商治理的基础性条件。但是，协商治理这一基础并不是如理想中那样稳固的，随着经济发展带来的社会分工，社会出现了多元分层，加上环境条件的差异，社会各阶层在资源、能力、机会等方面总是存在不平等的。“关于技术性理由的协商不可避免地要求承认不平等：或者是信息的不平等，或者是处理信息能力的不平等。”[9]144这种社会不平等，不仅不能为协商治理奠定良好的基础，而且会导致协商治理的反向作用，即“协商安排似乎有利于那些处境好的人而不利于那些处境最糟的人”[8]18。可见，存在强烈社会不平等的情况下，协商治理往往会被一些强势力量所掌控，实行有利于权势阶层的一系列措施，而社会上弱势群体的利益则会在协商治理中被无形地侵害。随着平等的协商治理基础被侵蚀，协商治理的责任意识也会受到漠视。协商治理必须以每个参与者的责任为基础，然而，这种基础性的责任在现实运行过程中却面临着诸多困难，每个参与者都有自身的利益诉求，他们都是为了实现自己既定的利益目标而参与协商治理的，这在认知能力不足和理性有限的前提下极易过分追逐个人利益的满足，而忽视了对于公共利益和长远利益的责任。

如果说平等和责任是协商治理的内部性基础条件，那么协商治理还需要一个良好的外部性基础条件，而现代多元化的社会环境、复杂性的社会现状都对协商治理提出了极大的挑战。社会复杂性会让那些对协商治理本就不甚感兴趣的民众更加远离协商治理的过程，认为自己无能力参与协商治理，更无能力影响协商治理的过程和结果。这样的后果是使协商治理为少数利益集团所垄断，成为权势集团借以谋求自身利益的工具，协商治理的结果则越来越不利于弱势群体。社会复杂性进一步加深了不平等的程度，使责任意识更严重地缺失，而协商治理在没有稳固基础条件的情况下将失去其积极的价值。

3.目标性挑战：共识障碍和价值偏离。

协商治理的一个基本目标是寻求协商参与者之间的共识，为协商治理提供稳固的合法性支持，并保证治理活动的长期、有效开展。而协商民主的核心也在于强调基于理性的公共协商，即“自由、平等和负责任地讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识”[10]。因而，协商治理的共识必须以参与者的理性认知和一定的能力为前提，并需要建立在平等、责任以及良好秩序的基础之上。根据前面的分析，这些前提和基础在现代社会都面临着诸多的挑战，那么，协商治理要形成基本共识显然存在着各方面的障碍。一方面，参与者协商意识的淡薄、协商伦理的缺失严重阻碍着协商治理共识的达成。参与者并未认识到协商治理中讨论、反思、回应的重要性，将协商治理演化为发牢骚、表达激动情绪的过程，甚至过分夸大私人、个别小团体的利益，从而导致共识的丧失。另一方面，协商治理存在精英民主的倾向，容易导致少数人垄断共识。一定程度上说，精英民主概括了民主政治长期以来的一个事实，即“民主政治并不意味着也不能意味着人民真正在统治。……民主政治就是政治家的统治”[11]415，如果是开明、仁善的精英还可以起到带头示范作用。然而，少数精英则凭借着资源、知识方面的优势，掌握了协商治理的话语权，精英民主以此实现对共识的垄断，这会导致普通民众协商治理参与积极性的下降，对协商治理过程表现冷漠而不关心，而精英所垄断的共识则会逐渐失去其合法性，最终导致共识的破裂。

与协商治理的基本共识相对应，协商治理的价值追求也具有普适性，更注重于追求一种全局性、长远性的价值。这不可避免地要在各种局部利益、现期利益之间进行平衡，但局部的利益更能得到参与者的实实在在支持，现期利益也能更容易受到民众的认可和理解，在这多方面作用下，协商治理的价值追求极易产生偏离。特别是在当下城镇建设与环境治理过程中，为了满足局部性、短期性的利益目标，以牺牲环境的可持续性发展为代价。由于短期的利益诉求过于强烈，在协商治理过程中多数意见偏向于现期利益，最终却偏离了城镇发展、人民幸福的最根本价值。

四、协商治理的发展之道：公共权力运行公开化的现实语境

协商治理是一个动态的实践过程，需要一定力量保证协商治理过程的有序性和结果的有效性。从协商治理的成长过程来看，无论是作为理论来源的协商民主，还是作为现实引导的公共行政民主化，都离不开公共权力的主导性作用。只有重视公共权力及其作用才能有效应对协商治理前提性、基础性和目标性的挑战。因此，需要从公共权力及其运行的语境来寻求协商治理的发展之道。

1.以公共权力维护协商治理的权威性。

“治理特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[12]无论是从理论上进行分析，还是对实践的观察，任何治理都离不开公共权威，或说公共权力的合法运行。同样，作为治理的一种新型方式，协商治理也需要这种公共权力。“为了正常和有效地履行各项政治功能，也必须要有这种权力。”[13]97因此，为了保证协商治理的权威性和有序性，既促进民众积极、有序、负责任地参与协商治理，又保证协商治理的成果惠及民众广泛而长远的利益，就必须重视公共权力对协商治理的积极作用，努力发挥公共权力的正面功能。

从协商民主方面来讲，公共权力同样不可或缺。协商民主并不排除公共权力的作用。“对于公共协商来说，权力不需要总是被看作是‘成问题的’。相反，协商需要权力。”[14]作为多元权力集中代表的公共权力，既要保证公民对协商治理权威的认可并真实地参与到协商治理过程中来，又要保证协商治理过程中广大参与者的权利受到公正对待，避免协商治理过程对弱势群体的忽视或侵害。协商治理的成功“取决于相应的交往程序和交往预设的建制化”[15]389，而协商过程的建制化也即是公共权力积极作用的结果。没有公共权力保证的协商必然是自私自利的讨价还价，而没有公共权力保证的协商治理也必然毫无权威性可言。

2.以公共权力运行保障协商治理的有效性。

有别于诉诸强制力量的统治形式，治理主要关注于公共权力的具体运作方式和运作过程。“治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。”[16]因而，要实现协商治理的顺利成长，保障协商治理的有效性，就需要从公共权力运行的视角加以思考，探讨公共权力运行的有效路径。长期以来，人们思考问题的角度主要是实现对公共权力的约束和限制，而进入社会转型时期，为了应对复杂的社会风险，人们更为迫切的诉求是如何实现公共权力的高效运行，从而在社会风险中把握住发展机遇。在协商治理过程中，公共权力必须通过快速反应、高效运转来获取广泛的政治合法性，而人们评判公共权力合法性的标准则是看公共权力的运行能否带来协商治理的有效性，那么，保障协商治理的有效性也就自然成了公共权力运行的主要任务。

“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”[17]，协商治理要服务于中国政治的建设与发展，也必须在保证权威性的基础上，积极追求有效性。但协商治理作为一种正处于成长中的新型治理方式，并且处在现代化转型时期，必然面临着诸多的挑战。要有效应对社会转型危机，协商治理的任务伟大而艰巨，没有权威性的保证，协商治理则无法顺利开展，也就谈不上实现有效性；同样，协商治理的有效性具有长远价值，没有有效性的实现，协商治理的权威性也难以稳固并长久。因此，公共权力在维护协商治理权威性的基础上，还必须通过权力的运行保障协商治理的有效性，也只有如此，才能体现出公共权力对于协商治理的现实性功能。

3.以公共权力运行公开化服务协商治理发展的可持续性。

对于公共权力运行的强调，并不是要毫无限制地扩大公共权力运行的作用，更不是让公共权力的运行走向封闭性的独断专行，而是必须基于多元化的社会现实，符合民主政治发展的大方向，打破公共权力运行的垄断性和封闭性，让广大社会力量能参与到公共权力的运行过程中来。

不同于传统社会公共权力一元化运作的局面，现代社会的权力资源逐渐分散化，特别是进入后工业社会，治理的理念和实践不断发展，多元的社会力量凭着自身掌握的资源表现出了参与治理过程的热情和诉求，希望与公共权力一起分享治理的机会。“现代社会的权力并不仅仅限于掌握在国家手里的政治强制力，而是弥散在社会的每个角落。”[18]28随着后工业社会的来临，权力的要素逐渐发生了转移，“知识、信息和公共舆论越来越体现出巨大的影响力”[19]11，掌握这些资源的社会力量也逐渐挑战公共权力的垄断权威。在社会权力分化的背景下，公共权力要适应协商治理的需要，就必须实现开放式的共同治理。一方面，公共权力需要通过“激活机制”，积极地激活内部信息资源和制度结构，加快信息多方向流动，提升体制机制的灵活应变性，从而适应多元社会的复杂性；另一方面，公共权力需要通过“吸纳机制”，广泛吸纳多元社会力量参与协商治理，以渠道的拓展和价值的包容与参与者共同分享协商治理的权力，从而实现更为广泛的合法性。

首先，要通过信息公开提升协商治理参与者的理性和能力。长期以来，公共权力垄断了大量的公共信息，信息的封闭既让广大的民众和社会组织无法取得全面的信息资源，也让公共权力内部的信息资源缺乏有效交流而变得片面、陈陋。现代社会高度分化，信息也呈现出了多元化和专业化，信息资源也分散在社会的每一个角落，公共权力已难维持信息资源垄断的优势。正如彼得斯指出的那样，在当下的公共治理过程中，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息。”[20]68因此，为了弥补协商治理中理性的有限与能力的不足，公共权力必须进行系统性的信息公开，既要在编制明晰的公共权力信息清单的基础上，通过线上线下多元化的渠道让信息切实地为公众所了解和掌握，从而提升公众参与协商治理的理性和能力；又要强调公共权力机构及其工作人员善于“倾听”社会上的信息和公众的诉求，从而完善公共权力自身的理性和能力。“倾听”是一种更有深度的信息公开标志，它对于公共权力公开化，对于协商治理的发展都具有重要意义。“一个不会倾听的公共行政者会被认为是一个官僚分子。那些不会倾听的人会错过他们本该更好地了解的信息。”[21]152只有真诚地倾听公众的声音，才能使公共权力运行获得更为全面的信息，并以公共权力运行公开化让信息在社会中广泛分享，使协商治理参与者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通过结构开放，保障协商治理过程的公开和条件的均衡。公共权力运行公开化过程中的结构开放，既指公共权力通过改革政治体制和运行机制，积极拓展民主参与渠道，实现公共权力机构开放性的过程；又指公共权力机构的工作人员要突破权力结构的局限，走出公共权力机关，走入民间社会，贴近人民群众。公共权力不能停留于拓展民主参与渠道的阶段，还必须保证广大的公众能平等地运用这些多元化参与渠道，实现协商治理参与过程的真正公平。特别是处于现代化转型的发展中国家，由于受传统思想的束缚，以及现实中阶层分化、贫富差距等影响，将面临诸多不平等因素的挑战。在这种情况下，公共权力的结构开放必须具有主动性，也要保证多元参与渠道的公平性和权威性，应该通过多种方式去弥补弱势群体的条件不足，保证协商治理参与者相互之间的条件均衡。同时，需要将实行结构开放与发扬“群众路线”的传统相衔接，“强调决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与”[22]。即一种积极主动的“逆向政治参与模式”。这是结构开放的核心内涵，是对保障协商治理过程公平的更高层次的要求。

最后，要通过价值包容，维护协商治理的合法性共识和公共精神。协商治理成长中所面临的共识障碍和价值偏离，其中的一个重要原因就是协商治理过程中缺乏对包容性的倡导。“包容性是善治最为重要的价值关怀。”[23]价值包容是指公共权力要基于传统的文化和现实的需求，辩证地认识社会中各种不同观念、信仰所存在的价值，积极地通过权力运行公开化包容多元的价值观念。因此，必须在协商治理过程中，通过公共权力运行公开化广泛地包容社会上的多元价值观念，使公共权力能公正地代表每一个合法、正义的价值诉求，从而实现协商治理更加广泛的合法性共识。面对协商治理价值偏离挑战，需要积极倡导具有深厚社会基础的“公共精神”，并通过价值包容积极有效地维护这种公共精神。“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理论、伦理追求和人生哲学。”[24]56公共权力在运行公开化过程中进行的价值包容，并不是被动地网罗、装载各种价值观念，而是要引导多元价值观念统一到公共精神上来，为协商治理树立强大的精神支撑。公共权力自身亦要秉持运行公开化的导向，加强对自身的要求，“公共管理者必须真诚地关爱公民并与公民一道工作，要秉持一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱”[25]204。协商治理是一种包容性的治理，公共权力运行公开化更应该以价值包容的态度，真诚地服务于协商治理之“善”，即广大民众利益的公平实现和社会的全面发展。

五、结语

民主政治的发展，是一个与公共权力相互博弈的过程，两者并不是一种“零和博弈”，而是通过博弈走向适度均衡。公共权力的作用不能无限强大，但也不能被过分弱化。协商治理作为民主政治在公共治理领域的发展，也与公共权力有着千丝万缕的联系。不论是对民主的推崇，还是对协商的提倡，协商治理的发展都需要公共权力运行的现实引导。公共权力在运行过程中通过信息公开、结构开放和价值包容，能够有效地应对协商治理成长中面临的各方面挑战。公共权力运行公开化的实在价值也在于不断提升协商治理参与者的理性和能力，保障协商治理过程的公平和条件的均衡，以及维护协商治理的合法性共识和公共精神，以积极、坦诚、负责任的态度服务于协商治理的可持续发展。

诚然，公共权力运行公开化是一个长期性的战略任务，协商治理也是需要整个社会花费持久耐心予以实践的系统工程。绝不能满足于一种形式上的创造，将公共权力运行公开化当作缓解民主参与压力的权宜之计，或者把协商治理看作获取政治合法性的“华丽外衣”。必须在切实地引导和促进协商治理的同时，探讨公共权力运行公开化的可行路径，积极推进公共权力运行的公开化。而这个时候，协商民主的制度化和协商治理的常态化就会呈现出它们的潜在价值。●

参考文献：

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