检察机关请示制度刍议

陈鹏飞，李文栋

(重庆市北碚区人民检察院，重庆400711)

下级检察机关在办案过程中遇到难办事项，向上级检察机关请示是较为常见的做法。但是检察机关请示制度在立法上缺乏直接依据，在司法中也存在运行上的困境，在理论上缺少必要的关注，如何使请示制度更好地发挥功能，是实务界与理论界共同面临的问题。

一、检察机关请示制度运行困境

(一)请示动机“不单纯”

下级检察机关的动机“不单纯”是现实存在的，下级检察机关往往出于规避风险、转移压力的动机才向上级检察机关请示。之所以会出现动机“不单纯”，一个重要原因就在于现行考核机制的异向指引。考核机制对检察官办案质量进行了严密的数目化管理，并通过这种量化管理推动检察官与检察机关实现特定的目的。［1］数字化管理体制下，多达数十种考核指标时刻左右着检察官办案倾向，并对检察官个人利益有着直接影响，加之严格的错案追究制度，使得检察官在遇到难办案件时，首先考虑的就是如何规避风险、转移压力，使考核数据更为华丽。对于难办案件向上级检察机关请示，并按请示结果来处理，能够有效地将风险或者说是责任转移到上级检察机关。

请示制度本是下级检察机关解决疑难问题的一个途径，用之得当能够有效地提升办案质量，但现实却并未能实现制度构建时的初衷。检察官办理案件，法律是唯一的依据，从事法律事务的动机只能是更加准确地适用法律，而不是如何使自身利益最大化，检察官应当在办案过程中置自身利益于案件之外。司法实践中，检察官基于上述“不单纯”的动机，各种请示层出不穷，其中确实有些问题需要请示上级院，但也有相当一部分的请示未必是真正的疑难问题。

(二)请示结果性质不确定

部分下级检察机关没有正确地认识到请示结果的性质，对待上级检察机关作出的批复也存在着认识上的分歧。上级检察机关的批复是其实施领导权的方式之一，下级检察机关必须执行，但也有少数观点认为批复不是法定规范性文件，因而不具有约束力。对于后一情形，则完全忽视了请示制度的性质，违背了检察一体化原则，对司法权威的损害也是显而易见的。但在实践中，由于上级检察机关对下级检察机关的请示多为同意，这样就被“狡猾的”检察官所利用，将自己倾向的意见上报请示，并使上级检察机关产生先入为主的作用，这样就合理地利用上级检察机关实现了自己的目的，且将风险转移到上级检察机关。

有的上级检察机关对于下级检察机关的请示做出的批复，一律要求下级检察机关执行，这一做法本无不妥，但请示制度在程序上缺少一个救济的回旋空间。请示与批复毕竟只是全案的一个断片情节，下级检察机关请示时以及上级检察机关做出批复时难免会出现疏漏，一旦批复有误，强制要求下级检察机关执行就有可能造成不可挽回的损害。实践中也存在另一个极端情形，一些上级检察机关基于风险考虑，对于下级检察机关的请示不甚重视，做出批复也是象征性的、程序性的完成，模糊性批复甚至仅仅口头批复，至于下级检察机关是否执行、如何执行也不闻不问。请示及批复都是司法活动，具有法律事务应有的严肃性，过于随意的态度必将影响下级检察机关的判断与选择，一旦这种随意性形成风气，就完全有可能造成下级检察机关对批复做选择性处理，甚至成为试探上级检察机关的工具，长此以往，必将严重损害司法权威与公信力。

(三)请示制度功能异化

请示作为上下级检察机关之间常态化的沟通方式和渠道，一方面，体现了上级检察机关对下级检察机关的领导，以及下级检察机关对上级检察机关的服从性。另一方面，实践中上级检察机关的办案能力与办案经验确实要胜出一筹，对于一些疑难问题，上级检察机关能起到一锤定音的作用。但是，请示制度在发挥其特有功能的同时，也侵害了检察官应有的独立性。尽管检察官的独立性不如法官那么明显，但并不意味着检察官的独立性可有可无。检察官所处理的法律事务，是根据法律知识、法律思维及生活经验进行的，在判断是否需要对犯罪嫌疑人或被告人采取相应的处理措施时，不能受到过多的干扰，从而影响公正的处理。一些下级检察机关基于各种利益考量，对于本不需请示的问题，也指令检察官请示。事实上，实践中关于请示制度的运行存在着误区，认为所有的请示以及上级检察机关对请示内容的批复都是检察一体化的当然结局，没有认识到检察官独立的必要性，以致在体制上不断强化检察一体化，机制上却越来越倾向于保障检察官必要的独立性。［2］

二、检察机关请示制度存在的合理性

司法实践中，下级检察机关在办案过程中遇到难办事项，向上级检察机关请示是通行做法。一直以来，关于检察机关请示制度的存在是否合理，或存或废，存在一定争议，有观点主张直接废除该制度，或者以诉讼化机制取而代之，也有观点主张保留请示制度。笔者赞同保留的观点，该制度的实践运行固然存在一些问题，但其也有着不可替代的功能，因噎废食的做法并不可取。检察机关本来就不是完全独立的，实行的是一体化领导体制，下级检察机关向上级检察机关请示，并服从上级机关的决定，是符合诉讼法理与司法实践的。固然在立法上存在一定的不足，实践运行中效果也有待提高，但这只是立法技术与实践操作层面的问题，不是否定其功能与价值的理由。请示存在有着现实的合理性基础，应当对其施以改良性措施，使其更好地发挥独有功能。

(一)保留请示制度是实践中司法水平差异化的现实需要

毋庸置疑，实践中各级检察机关之间的司法水平参差不齐，一般而言，上级检察机关的司法水平要高于下级检察机关，这也是司法实践中实际存在的现象。上级检察机关往往承担着重大、复杂的疑难案件的办理，在处理棘手的问题上，上级检察机关有着更为丰富的经验。并且，上级检察机关在办案人员的选拨上，一般从有着丰富的基层司法工作经验的基层检察机关办案人员中择优选拔，或者招录有着较高教育程度的法学人才，使得上级检察机关的办案队伍素养更高。因此，无论是从办案经验、办案能力还是人员素养，上级检察机关显然要更胜一筹，在理解和处理疑难问题的能力上，值得下级检察机关信赖。下级检察机关遇到难以应对的问题时，向上级检察机关请示符合现实需要，也是解决疑难问题的理想途径。

(二)保留请示制度是排除干扰、公正办案的现实需要

几十年以来，我国一直在加强法制建设，但是实践中仍然存在着一些非法治因素，如来自于行政、人情等，检察官此时所面对的就不是法律问题，而是政治问题或人情问题。非法治因素严重干扰了司法独立，对检察权公正、独立行使造成了极大伤害，在这种情况下，检察机关如何保证坚守法律底线，既需要勇于排除干扰的勇气，更需要灵活处理的智慧，请示制度在化解这一困境方面有着特殊的作用。检察机关要恪守法律的底线，还要成功地排除干扰，就必须找到排除干扰的“借力点”，请示制度的存在，能够为检察官排除干扰，依法办案提供“着力点”。面对不当干扰，检察官或检察机关独立应对的方式和结果往往不是最佳的，而请示制度则在解决问题的同时，将压力适当转移，从而灵活地排除干扰。不难想像，在我们这样一个不具有法治传统的国家里，很难在短期内就根除非法治因素对司法的干扰，请示制度也有着长期存在的现实需要。

(三)保留请示制度是加强监督的现实需要

检察机关权力显赫，其工作业务直接关系被追诉人的自由与生命，如果任由下级检察机关自行判断并处理，则不可避免地造成权力滥用或者权力寻租，适当加强对检察权力运行的监督势在必行。尤其是疑难案件或者案件中的疑难问题，往往存在着更大的处理空间，加之这类案件往往具有较高的敏感性，检察机关如何处理直接影响社会纠纷的化解。保留请示制度，可以将部分疑难问题纳入上级检察机关视野，在指导下级检察机关如何处理的同时，也对下级检察机关起到一定的监督作用。如果说法官判断是非曲直，必须在公正、独立的环境之下冷静思考，那么检察机关追诉犯罪就有必要接受一定的监督。

三、检察机关请示制度的完善

(一)健全考核机制

下级检察机关请示动机“不单纯”，其根源就在于现行考核机制的不当引导，没有考核不行，考核不当又容易导致实践效果的走样，如何通过考核实现利益平衡需要相当的技术和智慧。只有坚决取消不合理的考核指标，优化考核方式，铲除导致请示动机“不单纯”的土壤，才能从根本上规范请示行为，“纯洁”请示动机。笔者认为，有必要取消诸如撤案率、不起诉率(或起诉率)、无罪判决率等考核指标，积极引导检察机关正确行使职权，而不是考虑如何规避风险。与此同时，还需要优化考核方式，改变当前完全数目化的考核方式，划定一个合理的区间，允许检察工作存在一定的波动，只针对超过考核区间值的异常情形进行质量评查和责任倒查。［3］司法活动是一种社会科学，往往具有相当的模糊性，不能像自然科学那样具有精准性并可以量化，允许检察官的办案方式与办案结果在一定的区间内波动，是符合社会科学运行规律的。只有消除不当考核机制的土壤，才能从根本上净化司法环境，使检察官在从事法律事务时只考虑法律和证据，而不是顾虑自身利益和风险。只有排除下级检察机关与检察官的自身考核利益考量，才能从根本上减少不良请示，使请示仅仅服务于办案需要。

(二)明确请示结果的法律性质

上级检察机关对于下级检察机关的请示做出的批复是何种性质，是否具有约束性?下级检察机关是否必须执行?目前还存在一定的分歧。笔者认为，上级检察机关做出的批复当然具有约束性，下级检察机关当然应当执行。基于检察一体化原则，上级检察机关领导下级检察机关，这一领导不仅包括行政事务上的领导，还包括办案上的领导。上级检察机关对下级检察机关的请示做出的批复也是实施领导的一种形式，下级检察机关如果可以不执行，就存在着逻辑关系上的悖论。如果上级检察机关的批复不具有约束力，下级检察机关可以选择性执行，那么该制度也就没有存在的必要性，必将严重损害检察机关的权威性，最终破坏检察体制的基石。

在明确请示结果法律性质的基础之上，还应当注意到这一制度设计缺乏救济的缺陷。笔者认为，应当从请示撤回机制、再议机制与移送管辖机制三个方面进行修复。首先，下级检察机关在提请请示之后，如果发现有不需要请示的，在上级检察机关做出批复之前可以撤回请示。其次，对于上级检察机关做出批复后，下级检察机关认为存在严重问题，如果执行会造成严重司法不公的，可以就争议点提出再议。针对再议问题，可以将全案报送上一级检察机关进行审查，再议结论为最终结论。最后，可以适当借鉴请示诉讼化观点，利用移送管辖制度处理相关问题。可以参考最高法院于2010年公布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第三条规定，如果下级检察机关在办案过程中发现存在重大、疑难或者新型案件的，超出下级检察机关办案能力之外的，或者直接由上级检察机关办理更为合适的，可以跳过请示环节，直接移送上级检察机关管辖，这样既解决了难办案件问题，又避免了向上级检察机关请示滋生的各种问题。

(三)保障检察官必要的独立性

检察官办案需要一定的独立性，请示程序中，是否应当请示上级检察机关应当尊重检察官的判断。要正确理解检察一体化的正确涵义，并非所有事项都理所当然地向上级请示，而是特定的事项才有必要请示，检察机关不能为了自身利益需要要求检察官去请示。令人欣慰的是，我国司法改革正在稳步推进，其中加强检察官办案自主权是改革的一个重要方面，以制度保障检察官必要的独立性。

［1］毋爱斌.司法权独立行使的审级保障——以案件请示制度为切入点［J］.云南大学学报法学版，2014(3).

［2］陈卫东.检察一体化与检察官独立［J］.法学研究，2006(1).

［3］张明楷.刑事司法改革的断片思考［J］.现代法学，2014(3).