行政诉讼中检察监督权的强化

周树元，徐 龙

(天津市宝坻区人民检察院，天津301800)

我国《行政诉讼法》自1990年施行以来，未曾进行过修改，随着《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修改与完善，《行政诉讼法》的修改被提上议程。2013年12月23日召开的第十二届全国人大常委会第六次会议审议了《行政诉讼法》修正案草案(以下简称《草案》)，《草案》明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，细化和加强了检察机关对行政诉讼的监督。如果《草案》审议通过，强化检察机关对行政诉讼的检察监督将成为本次修法的一大亮点，本文将以当前司法实践中检察机关对行政诉讼活动检察监督的现状为切入点，并结合《行政诉讼法》修改，为完善检察机关对行政诉讼的法律监督提出若干建议。

一、行政诉讼中检察监督权确立的法律依据

检察机关享有法律监督权是我国宪法赋予检察机关的基本职权，《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，《行政诉讼法》第十条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”;第六十四条更进一步明确了行政诉讼中检察机关行使法律监督权的范围与方式，其中规定:“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决裁定，发现违反法律法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”立法规定检察机关对行政诉讼拥有法律监督权，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，推进依法治国具有重要意义。

二、检察机关对行政诉讼法律监督的现状

(一)全程监督与事后监督相互矛盾

检察机关对行政诉讼活动的法律监督是全面、全程、全方位的监督，贯穿于行政诉讼的整个过程。但《行政诉讼法》第六十四条却将检察机关的法律监督限定于对法院违反法律法规的生效裁判有权按照审判监督程序提起抗诉，检察机关的检察监督属于事后监督，明显存在同法不同规的立法矛盾，无疑使检察机关无法有效的行使检察监督权。实践中，检察机关对行政诉讼的立案、审理及执行缺乏必要的检察监督，也是造成了当前行政诉讼“立案难、审理难、执行难”局面的原因之一。最高人民法院的司法统计显示，近年来，全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部受案总量的比例不到2%，相反涉及行政诉讼案件的信访却逐年剧增。

(二)检察机关行使行政监督权缺乏具体的程序规则

《行政诉讼法》共七十五条，而有关检察机关法律监督的条款只有第十条和第六十四条，虽然第六十四条规定了检察机关通过行使抗诉权方式对法院生效的判决实施法律监督，但该条规定的过于原则和抽象，缺乏具体的程序规则。对实践中哪一级检察机关享有抗诉权、以何种途径向哪一级法院提起抗诉、法院受理检察机关的抗诉案件后是否应指派公诉人员出庭等均未作明确具体的规定。相比新修改的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》有关检察机关的法律监督条款，《行政诉讼法》的规定只是一个束之高阁的框架。虽然最高人民检察院曾先后出台过《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等法律文件，但这些法律文件的出台并未有效的解决这个问题。司法实践中，检察机关在发挥法律监督时如何准确、全面的适用有关法律法规，亟待法律的明确规定。

(三)立法未赋予检察机关提起行政公诉的权力

行政公诉是指特定的国家机关(在我国应为人民检察院)代表国家，以国家名义对侵犯国家利益、社会公共利益、不特定他人利益的行政行为提起诉讼并由法院追究法律责任的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十四条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”依第二条、第二十四条之规定，行政诉讼的原告被限定于与案件有法律利害关系的公民、法人或者其他组织，但实践中经常发生行政机关及其工作人员行使行政权时不作为、滥用职权，甚至与行政相对人恶意串通损害国家、社会公共利益的行为，而这些行为在许多情况下没有直接的利害关系人，加之法院奉行“不告不理”的原则，无权主动启动诉讼程序，致使行政公诉没有适格原告。作为宪法授权的法律监督机关，检察机关的首要职责就是代表国家对违反法律严重损害公共利益的行为进行追究，并通过诉讼手段的强制性实现惩治、补偿和教育等法律功能。在公诉案件中，检察机关是代表国家行使公诉权，国家应被视为公诉案件的原告，那么公诉人则应是国家的“专职律师”。但《行政诉讼法》并未赋予检察机关提起行政公诉的主体资格。中国公益诉讼网公布了“2013年十大公益诉讼案件”，引人关注的是，在入选的十起案件中，超过一半的案件被告为行政机关。这些案件有的因为诉讼主体资格问题未被立案(北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂活熊取胆”违法颁发许可证案);有的以原告败诉告终(宋新元诉安徽省环保厅环境违法行政许可案)。

(四)检察权不独立，制约了检察机关的法律监督职能

我国宪法及《人民检察院组织法》有关规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。各级检察机关对产生它的国家权力机关负责。”依法理解现行检察机关的领导体制实行“垂直领导，横向监督”，但在实践中各级检察机关的人事、财力和物力管理权却掌控在地方党政机关手中，造成检察机关的人事、财力和物力的不独立，检察机关地位“附属化”和检察权地方化。行政诉讼中地方的党政机关为维护地方利益，直接或间接向检察机关施加压力，迫使检察机关不敢坚持原则，在行使法律监督职能时，被动地、甚至无奈地违背法律，检察机关享有的独立法律监督权名不副实。

三、完善行政诉讼检察监督的建议

(一)修正立法上相互矛盾的规定，为检察机关全面、全程监督行政诉讼原则增设具体条款

1.针对“立案难”。《草案》第五十二条、第五十四条增设了“起诉状现场登记并出具书面凭证”、“起诉符合条件的七日立案”等，强化了对法院受理程序的约束，同时明确了法院的相应责任:“不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。”除此之外，为切实保护行政诉讼中弱势的行政相对人一方，充分发挥检察机关对立案程序的法律监督职能，有必要参照《刑事诉讼法》第一百一十一条之规定，增设“人民检察院认为法院对应当立案的案件而不立案的，或者行政相对人认为法院对应当立案的案件而不立案的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求法院说明不立案的理由。人民检察院认为法院不立案理由不能成立的，应当通知法院立案，法院接到通知后应当立案。”通过强化法院受理程序、明确法院责任，加强检察机关对立案程序的法律监督，保障行政相对人的起诉权，解决行政诉讼的立案难。

2.针对“审理难”。《草案》第八十九条第三款规定:“地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”检察机关通过提出检察建议加强了对审理程序的法律监督。此外，应增设“对于疑难、有重大社会影响力的案件必要时检察机关应派员列席审判委员会会议。”同时，对行政诉讼审判过程中存在的枉法裁判行为，检察机关应严格依照《刑法》第三百九十九条有关规定追究有关人员的刑事责任。

3.具体细化检察机关行使抗诉权的相关规定。《草案》第八十九条将现行《行政诉讼法》的第六十四条修改为:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第八十七条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第八十七条规定情形之一的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”该规定细化了检察机关抗诉权，并赋予了地方各级检察机关以提出检察建议行使法律监督权。同时，草案还应增设检察机关在抗诉案件中享有调查取证权和派员支持抗诉的条款，赋予检察机关一个完整的抗诉权体系。

4.针对“执行难”。必须进一步明确行政机关拒不执行法院判决的责任，在现行法律条文的基础上，《草案》增设了“将行政机关拒绝履行的情况予以公告和拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”两项措施。还应明确执行机构法院的责任，原告申请判决法院强制执行而法院怠于采取强制执行措施的，上级法院和检察机关有权监督其履行职责，仍拒不履行的，上级法院有权给予有关人员处分，构成职务犯罪的，检察机关应严格依照《刑法》第三百九十九条第三款规定追究有关人员的刑事责任。

(二)增设检察机关行政公诉条款，加强对行政公权力的约束

构建行政公诉制度，立法时应明确行政公诉的主体资格、受案范围、诉讼程序。新修改的《民事诉讼法》创设了公益诉讼制度，《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。行政公诉可以参考民事公益诉讼制度，将诉讼主体规定为“法律规定的机关和有关组织”，避免主体资格过宽，导致滥诉;将受案范围规定为对社会公共利益危害大、影响广泛、容易导致群体性事件的案件，比如环境污染、食品安全、不正当竞争等，但受案范围必须与行政相对人自诉案件区分开来，避免监督越权和浪费司法资源;对于诉讼程序，当前理论界多主张设置检察建议前置程序，即检察机关认为行政机关的行为不合法，先向行政机关发出检察建议，以便于行政机关能够及时发现并及早纠正;不予纠正的，再提起诉讼。笔者赞同设置检察建议前置程序，但应规定以检察建议前置程序为原则，以特殊情况为例外，如行政机关的有些行为不及时制止，将给社会公共利益造成无法弥补的损失时，就不应适用该程序。此外，立法还应明确行政公益诉讼案件检察机关必须派员参加诉讼，从主体资格、受案范围、诉讼程序以及检察人员出庭建立检察机关行政公诉制度。

(三)以当前司法改革为契机，扫清检察机关独立行使行政诉讼检察监督权的障碍

检察机关与地方行政机关脱离人事、财力和物力牵制之日，方是检察机关能够真正独立行使检察权之时。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“确保依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”推进地方检察系统省级统管体制，为检察机关独立行使检察权提供了制度上的保障。当前司法改革工作已在北京、上海等地检察系统试点。此外，为确实保障检察权的独立，检察机关在坚持“依法独立办案”的原则下，还需改善党对检察机关的领导方式，理顺权力机关与司法机关、检察机关与纪检监察机关的关系。

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