规范我国地方政府债务治理的策略选择

张传洲,孙甜甜

(枣庄学院经济与管理学院,山东枣庄277160)

规范我国地方政府债务治理的策略选择

张传洲,孙甜甜

(枣庄学院经济与管理学院,山东枣庄277160)

随着我国城市化和工业化的推进,地方政府在财力增长有限和法律框架的约束下,采用多种融资手段进行筹措建设基金,形成了事实性的地方政府债务,对于推动地方经济发展起到了积极作用,但是地方政府债务规模的扩张,积聚了财政风险,极有可能导致金融风险。地方政府采取的策略是,在理顺各级政府关系基础上进一步完善财政管理体制;在深化政治体制改革基础上进一步完善地方政府考核体制;加强地方债务监管与预警机制,包括约束机制、信用评级、审批制度、预警系统;等等。

地方政府债务;审计报告;债务治理

一、我国地方债务治理产生的时代背景

随着我国城市化和工业化的推进,地方政府在财力增长有限和法律框架的约束下,采用多种融资手段进行筹措建设基金,形成了事实性的地方政府债务。融资对于推动地方经济发展起到了积极作用,但是地方政府债务规模的扩张,积聚了财政风险,极有可能导致金融风险。2009年,全国财政赤字占GDP的比重为2.8%,2010年为2.5%,2012年则更是降至1.5%,2013年的实际赤字率为2. 04%左右,2014年的预计赤字率也不会超过2.1%,均低于3%的控制水平。不过,据审计报告显示(2011年35号及2013年24号),截止2010年底,国内省、市、县三级政府政府性债务达107174.91亿元,全国仅有54个县级市没有政府性债务。截止2013年6月底,全国各级政府有偿还责任的债务达17.9万亿元,两年时间,政府债务增长达7.2万亿元。地方债务风险已经在局部显现,债务规模仍在迅速扩张,这无疑会积聚财政风险,极有可能导致区域性金融风险乃至经济危机,如果不能及时治理,将会成为制约我国经济健康可持续发展的重要因素。

近几年,我国对“该采取什么样的地方债务管理模式”这一问题一直争执不休,预算法修正过程中各界也一直在探讨是“适度放开”还是“一刀切禁止”?最终,2014年9月《加强政府性债务管理的实施意见》(国发2014年43号文,以下简称《意见》)出台,《意见》明确指出:“国家立法赋予地方政府依法适度举债融资权限,同时在法律中设定地方债券的审核程序,建立规范的地方政府举债融资机制”。将地方政府的债券发行程序化,作为解决治理地方债务的破冰之旅,具有深远意义。不过,在后续的推进过程中,我们仍需探索地方政府形成的规律,要充分认识地方政府债务治理的复杂性,构建和完善符合我国国情的地方政府融资机制,建立可操作的,切实有效的地方政府债务管理和风险预警机制,将可能出现的风险消弭于未然。

二、地方政府债务的分类和特征

1.地方政府债务的分类。在审计部门的工作中,按照偿还资金是否为财政性资金,将地方债务分为政府负有偿还责任的债务,政府负有担保责任的或有债务和其他相关债务。很明显,政府负有偿还责任的债务是由政府或政府部门等单位举借的,规定由财政性资金偿还的债务。政府负有担保责任的债务是指由其他单位举借的规定由非财政资金偿还的,但地方政府提供担保的债务。不过,地方政府举借的,规定由非财政资金偿还的视为政府担保债务。其他债务是指由融资平台等单位举借的,政府无担保责任,规定由非财政资金偿还的债务。

便于对政府债务实行分类管理,本文把政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务是指地方政府举借的用于发展没有收益的公益性事业的债务。这部分债务资金主要是用于地方政府履行其公共职能,公共部门雇员(公务员)的工资支付以及供日常购买支出。相应的这部分债务主要是以一般公共预算收入偿还。专项债务是指由地方政府发行的用于具有收益的公益性事业发展的债务,这部分债务资金主要是公共部门为购买耐用的生产要素或公共消费品而发生的支出,比如公路、桥梁等公共基础设施。相应的这部分债务是由对应的政府性基金或专项收入偿还。

2.地方政府债务的特征。其一,我国地方政府负债发展过快。2004年,地方性政府债务负有偿还责任的债务12543.7亿元;负有担保责任的或有债务8967.9亿元;可能承担一定救助责任的其他相关债务当时没有统计,不进入比较。合计达21511.6亿元,占GDP总值的13.5%[1]。2013年,审计署对36个地方政府本级政府性债务进行了审计,截止2012年年底,36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元。其中,负有偿还责任的达18437.1亿元;负有担保责任的达9079.02亿元;承担一定救济的债务达10959.69亿元,比2010年增加4409. 81亿元,增长12.94%。有4个省本级及8个省会城市债务增长率达到了20%以上,9个省会城市的债务超过100%,最高的达到了219.57%;有13个省会城市的债务超过20%,最高67.69%。部分城市只能通过举新债还旧债的方式,解决债务问题。虽然统计途径不一,但仍可以看出,我国地方性政府债务每年以10%以上的增速增长。

其二,我国地方政府债务为主动负债。在转移支付一定的条件下,地方政府负债从会计账目上体现为财政赤字。从经济学意义上,一般将财政赤字分为三类:第一类是周期性财政赤字,主要是由经济衰退引发的财政收支失衡,其发生间隔与经济运行周期相关,该类赤字是被动的;第二类是结构性赤字,主要是由政府投资和刺激经济等政策性因素制造的财政收支失衡,该类赤字是主动的;第三类是偶发性财政赤字,主要是由战争或严重自然灾害造成的财政收支失衡,对战争性赤字有一定的意识选择,但对自然灾害性赤字则是被动的。我国长期保持着较高的经济增长,经济结构稳定,没有发生过大规模经济衰退。有证据表明,经济越发达的地区债务余额越高,因此只能说明我国地方政府负债是第二类财政赤字的结果,是地方政府主动投资、刺激经济的后果,是一种主动负债。

其三,我国地方政府债务具有双重风险。虽然很多学者认为我国地方政府债务尚在安全范围内,但随着地方政府债务规模不断扩张,所蕴含的风险也随之累积,使得地方政府债务兼具财政风险和金融风险的双重特性。本质上讲,地方政府债务并不必然带来债务危机,但当地方政府面对大量违约和逾期债务时,地方政府一般会选择举新债还旧债的方式,往往使得债务风险进一步积累,债务结构更为复杂。当地方政府收入和借贷不能偿还当年的利息时,地方政府就会面临财政风险。为了避免地方政府债务带来的地方不稳定和政府信用受损等问题,中央政府一般会作为最后责任人进行救助,而中央政府的救助后果会带来区域间新的不平等和更多的地方政府陷入债务危机[2],从而使中央对地方政府的救助成为常态,进而恶化整个财政环境。

三、地方政府债务改革的现状及问题

1.地方政府债务改革的现状。其一,举债主体规范化。地方政府债务举债主体有融资平台,地方政府部门和机构,经费补助事业单位,公用事业单位以及其他单位。其中融资平台是主要举债主体,自2008年金融危机之后,我国实行积极的财政政策并提出“支持有条件的地方政府组建融资平台,拓宽中央政府融资渠道”的政策,地方政府融资平台速度发展,使得地方政府债务激增,超出其控制范围。在制度缺失和监管不完善的情况下,地方政府融资平台形成举债规模大,整体数量过多,以及偿债风险较高的特点。如果国家还不采取措施加以控制,那地方政府债务风险会进一步扩大。终于,国发[2014]43号文表明“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,“国家立法赋予地方政府依法适度举债融资权限”,规整融资平台,赋予地方政府发债合法性,使得其成为真正的信用主体,逐渐消除隐性融资规模的扩大,“给地方政府开一条正道,堵住那些歪门”,将地方政府债务置于阳光之中,处于中央政府的掌控之中,可以更有效控制其风险。

其二,预算管理透明化。将地方政府债务纳入预算管理是有效控制地方政府债务的关键问题,地方政府债务游离于预算之外会导致资金管理混乱,资金偿还率低等问题,给地方政府带来财力压力和财政风险,国发[2014]43号文明确规定“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”将一般债务和专项债务单独预算,对各个政府负债水平,资金使用情况以及偿债付息情况追踪,对地方政府债务决策进行约束。不过目前我们仍需尽快形成细化债务预算管理的制度体系,对于公共部门债务预算的具体编报内容,除了债务收支预算表、债务分项目收入预算明细表、债务分项目支出预算明细表、债务分项目还本付息预算明细表、债务(部门)预算执行报表之外,还应该提供其他体现财政责任的公共债务预算信息,使得债务管理走上正规化、科学化,更有效的防范地方政府财政风险。

其三,监督考核严格化。将地方政府债务纳入预算管理,一定程度上加强了地方人大对其政府的监督,对地方政府的举债程序,举债金额以及资金用途都要明确规定和限制,保证地方政府债务的透明性,建立考核问责机制,把政府债务作为一个硬指标纳入发展考核范围,并对资金用途使用上相关违法行为,实行行政处分监管,依法给予责任人降级,撤职以及开除等处分。此外,中央政府对地方政府债务实行不兜底政策,预算硬化,有效的控制了政府债务的膨胀发展。尽管改革解决了一些政府举债问题,但财政体制以及干部任命以及考核等机制仍存在一些问题,使得地方政府债务改革任重道远。

2.地方政府债务存在的问题。其一,政府财权事权不匹配。1994年我国实施了分税制改革后,财权上移、事权下移不断强化,超出地方财政能力的支出压力,迫使地方政府不得不负债维持运转[3]。这种解释尤其在说明2005年之前地方政府被动负债和县乡财政体制困难的研究中有一定说服力。刘尚希对此提出了不同理解,认为目前国内采用的分税制体制是在各地方经济同质化和各级政府职能相同的假设下实行的,但事实上国内不同地方的经济基础、社会环境、人口规模等不尽相同,要求每个地方发展自身财源的分税制是与现实国情存在一定矛盾的,这使得现行分税制下做到财权与事权相匹配十分困难。因此,财权与事权不匹配与其说是一种原因,不如说是一种现象[2]。时红秀通过实证研究发现收入上移、支出下移的财政体制不能完全解释地方政府的债务积累[4],特别是不能完全解释地方政府债务与地区经济发展水平正相关的现象。刘煜辉通过4万亿元刺激计划中建设保障性住房完成不足30%的例子说明,出现大量的地方债务已经不是因为地方政府的收入不够,而是因为地方政府的激励机制没有转变[5]。也就是说,相关研究表明,分税制改革是地方政府债务问题凸显的很重要原因,但是也很难判断是主要的原因。

其二,地方政府间的竞争因素。从实际情况来看,我国地方政府的负债是为加快投资、促进经济增长从而提高社会福利而进行的主动负债,目的是为弥补这一系列经济活动带来的财政缺口。但是在具体运作过程中,债务资金的使用往往相当一部分资金却被浪费在建设形象工程或是重复建设上,并没有真正促进当地的经济增长。这一现象背后的原因应该是地方政府举债的目的并不完全在于促进经济发展,而是更多为在地方政府间的竞争中占优。这是由我国地方政府官员的考核、晋升制度决定的。地方政府官员为实现政治升迁的目标,就要在地方政府间的竞争中占据优势,主要途径是提高经济发展速度,最快方式是通过投资拉动经济,最有显示性形式是建设形象工程。因此,出现了各地通过税收减免等政策吸引外资的竞争、通过举债争上新项目的竞争、通过举债支持地方国企的竞争。可见,举债并不是促进当地经济发展的必然手段,而是地方政府间竞争的必然结果。地方政府间竞争的存在才是地方政府投资的根本原因,地方政府想要在竞争中胜出的意愿才是导致对资金渴求的根源,才是大量地方政府举债的根本原因。

其三,地方政府预算软约束因素。预算软约束问题最早起源于计划经济中的政府对于国有企业的扶助使得国有企业产生道德风险问题[6]。由于财政分权的体制设计以及官员的任期制,地方政府同样存在预算软约束问题,体现在我国地方政府主要是两个方面:一方面,政策性的预算软约束。财政分权形成了财权上移、事权下移的制度性安排,并且这种安排是自上而下的行政性安排。从委托代理的角度看,委托人(中央政府)要求代理人(地方政府)完成相应的目标任务,却没有给予代理人足够的资源;作为代理人,往往会主动减少任务量或者低质量地完成委托人的任务,具体表现就是地方公共服务的供给不足或质量低下。委托人的任务无法完成,通常有两个原因,一是代理人主观的经营问题;二是客观的资源不足问题。由于我国行政体制中的长链条委托代理关系中普遍存在的信息不对称,委托人难以区分代理人不完成任务的具体原因,代理人往往就轻易地把其经营问题归结到资源不足问题,地方政府会将中央要求地方政府承担的事权,比如发展经济、提供更多更好的公共服务,视为举债的依据,并预期中央政府会成为地方政府债务的最终还款人。另一方面,官员任期制造成的预算软约束。地方政府主要官员是地方政府举债的主要决策者。地方政府作为一个实体长期存在,但领导个人却有一定任期,按现行规定,地方政府每届领导班子及主要官员的任期是5年,一般连任不超过两届,但是实际上许多地方的主要领导经常任期不满5年就被轮换、交流。因此,官员普遍具有追求短期利益的倾向,缺乏对长期成本的考虑,造成对地方政府债务的无责任追求。

四、规范我国地方政府债务治理的策略

1.在理顺各级政府关系基础上进一步完善财政管理体制。一是要合理划分政府间的事权。政府间事权的划分是建立和完善财政体制的前提条件,也是配置相应财权、财力的重要依据。在确定中央政府与地方政府的事权财权过程中,应遵循事权与财权对等的原则,明确每一级政府的事权,包括自主事权和委托事权,尽量减少交叉和重叠,并且以法律形式予以确认,以避免上下级政府间互相推卸责任。二是健全地方税制体系。地方财政入不敷出是导致地方政府债务问题凸现的重要原因。因此,要从收入根源上消除地方政府债务融资的压力,必须尽快完善地方税体系,建立地方税主体税种,如房产税、遗产税等等,使地方税收入真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。另外,中央政府还应在一定条件下适当下放给地方政府一些税收立法权。三是完善转移支付制度。促进各级政府间财力均衡,调整地区间财力差异,提高均等化转移支付的比重,提高转移支付的规范性和透明度。

2.在深化政治体制改革基础上进一步完善地方政府考核体制。要进一步深化政治体制改革。要逐步改变原有单一的“自上而下”的行政负责制,逐步建立“自下而上”的民主监督负责机制。要强化地方政府向民众负责的制度设计,使地方竞争的内容从简单的增长导向转为公共服务导向,有效抑制地方政府债务的体制性扩张冲动。在此基础上完善政绩考核体系,弱化GDP因素在考核体系过分重要的地位,应考虑在原有的考核问责体系中增加包括政府负债情况、土地质押情况、自然资源消耗等更加综合的评价因素,改变官员原有的太过强烈的唯GDP的行为动机。

3.加强地方政府债务监管与预警机制。首先构建科学合理的规模控制与风险预警机制,包括约束机制、信用评级、审批制度、预警系统等等。其次,财政管理要真正做到透明化、科学化和精细化,充分使财政信息对称,使市场有效发挥作用,这是发挥市场约束作用必需的准备。严格采用固定长期债务融资仅能用于公共基建投资的法则。加强责任追究,建立能够真正履行责任的市场主体。同时,充分发挥审计部门的权力,强化地方政府财政风险的审计监督,地方审计部门对财政风险进行有效的跟踪管理和监控,建立地方政府债务管理问责和纠错机制替代破产机制。

[1]李永刚.中国地方政府债务负担及化解对策[J].上海财经大学学报,2011(1).

[2]财政部财科所.60年来中国财政发展历程与若干重要节点[J].改革,2009(10).

[3]刘尚希.财政分权改革:“辖区财政”[J].中国改革,2009(6).

[4]时红秀.财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务[M].北京:中国财政经济出版社,2007.

[5]刘煜辉.高度关注地方投融资平台的“宏观风险”[J].中国金融,2010(5).

[6]Korani,J.The Soft Budget Constraint[J].Kyklos.1986,39(1).

Strategy Selection for Standardization of China's Local Government Debt Management

ZHANG Chuanzhou,SUN Tiantian
(College of Finance&Economics,Zaozhuang University,Zaozhuag 277160,China)

Along with the advance of urbanization and industrialization,the local governments,under limited financial growth and restrained by legal framework,have raised construction funds by various means of financing,so creating factual local government debt,which has has played a positive role in the promotion of local economic development.But the expansion of local government debt scale has accumulated financial risk,which is likely to lead to financial risks.This paper conducts discussion on the characteristics of local government debt,analyzes the current situation of local debt reform and the existing problems and puts forward corresponding strategies to further standardize the management of local government debt.

local government;audit report;debt governance

DF41

A

1009-4326(2015)05-0097-04

(责任编辑 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.024

2015-06-18

张传洲(1968-),男,山东枣庄人,枣庄学院经济与管理学院教授。研究方向:财务与金融。