中国参与国际气候谈判的历程

邓秀杰

(1.韩山师范学院思政部,广东潮州521041;2.中共中央党校国际战略研究所,北京100091)

中国参与国际气候谈判的历程

邓秀杰1,2

(1.韩山师范学院思政部,广东潮州521041;2.中共中央党校国际战略研究所,北京100091)

自1992年国际气候谈判启动以来,国际社会就围绕CO2减排议题展开了激烈的博弈。在京都谈判和后京都谈判两个阶段,中国积极开展多边气候外交,为推动国际气候变化谈判做出了突出贡献。面对越来越重的减排压力,中国应根据新形势调整国际气候谈判立场和策略,维护和拓展本国国家利益和人类共同利益。

中国;国际气候谈判;历程

2015年12月,《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会(COP21)即将在法国巴黎举行。从1992年在巴西里约热内卢签署第一份《联合国气候变化框架公约》开始,各国为共同应对气候变化问题进行了旷日持久的谈判。尽管此次大会前各大谈判集团、联盟、主要经济体进行了频繁的气候外交,但各国在达成新协议的关键问题上仍存在较大分歧。

气候变化关系人类的命运,对仍处于工业化和城市化进程中的中国的国家利益和未来发展有着重要影响。作为《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,以下简称《公约》)缔约方,中国参与了历次国际气候谈判。20多年来,从国家利益和人类利益出发,中国积极开展多边气候外交,为推动联合国气候变化大会取得积极成果发挥了积极作用,为减缓全球温室气体排放的增长速度作出了世界公认的贡献。

一、中国参与了《公约》文本的谈判

从20世纪60年代末到70年代初,世界许多国家包括中国都遭遇到了罕见的干旱和其他气候异常现象。这引起了气象学家们的重视。1979年2月12日至23日,世界气象组织(WMO)在日内瓦召开了第一次世界气候大会。以北京大学谢义炳教授为团长的中国代表团出席了会议。气候变化问题第一次受到国际社会的关注。

1988年11月,WMO和联合国环境署(UNEP)共同发起的政府间气候变化专门委员会(IPCC)在日内瓦成立。中国代表出席IPCC成立大会并当选第二工作组第二副主席。为组织协调参与IPCC活动的有关问题,1990年中国在国务院环境保护委员会下设以国务委员宋健为组长的“国家气候变化协调小组”,协调外交谈判在内的中国气候变化对策。

1990年8月,IPCC首次发布评估报告,认为持续的人为温室气体排放将导致气候变化。10月29日至11月7日,第二次世界气候大会在日内瓦召开。中国代表团团长、国务委员宋健在会上发言,阐明了中国政府对全球气候变暖问题的立场和态度。大会认可和批准了IPCC第一次评估报告,并倡议和要求当年的联合国大会“就进一步开展气候变化框架公约谈判的途径、办法和方式做出决定,毫不迟疑地开始此种谈判,供1992年6月联合国在里约热内卢召开联合国环境和发展大会时批准和签署”[1]。

当年12月21日,第45届联大审议了《第二次世界气候大会宣言》,通过了45/212号决议。这是联合国大会第一次就气候变化问题做出的决议。根据决议,联大设立“气候变化框架公约政府间谈判委员会”,就制定《气候变化框架公约》进行谈判。

1991年2月至1992年5月,第一次谈判在华盛顿举行。中国派出以外交部条法司司长孙林为团长,由环保局、能源部、计委、科委有关领导组成的代表团参加谈判工作。在谈判中,中国代表团与77国集团密切协作,向委员会提出了许多反映发展中国家利益的重要建议。中国代表团成为谈判中一支不可忽视的重要力量。经过中国和印度等发展中国家的努力,公约最后文本中引入了人均排放概念,将中国和绝大部分发展中国家排除在外。

二、中国出席联合国环发大会并签署《公约》

1992年6月3日至14日,联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开,批准了包括《公约》在内的一系列具有约束力的国际条约。

中国派出以国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健为团长的中国代表团与会。6月11日,国务院总理李鹏亲自与会,并代表中国政府在安理会五大常任理事国中率先签署《公约》,充分展现了中国对全球环境与发展问题的高度重视和责任感。12 日,在首脑会议的发言中,李鹏总理阐述中国政府关于加强国际合作和促进世界环境与发展事业的五点主张。里约会议后,11月7日,中国全国人大常委会正式批准《公约》,完成了对该项公约批准的法律程序。

《公约》是第一部全面控制温室气体排放的国际文书,奠定了国际应对气候变化的法律基础。在《公约》酝酿、起草、谈判、批准和签署的整个过程中,中国都发挥了积极而重要的作用。

三、中国积极参与《公约》历次缔约方大会

1994年3月21日,《公约》正式生效。由于《公约》对“不遵约”缔约方缺乏强制性的法律约束力,对个别缔约方需承担的义务缺乏实施的具体细则,自1995年起,公约缔约方针对温室气体减排的具体事宜展开了旷日持久的国际气候谈判。国际气候谈判可分为两个阶段:

1.京都谈判,从1992年《公约》通过到2005年《京都议定书》生效。众所周知,发达国家由于历史性积累排放和高人均排放量造成气候变化问题,理应首先承担更多的减排责任。中国坚持“共同但有区别的责任”原则,推动发达国家落实公约规定的目标、原则和缔约方义务。1997年12月,中国与77国集团一起推动《公约》第三次缔约方大会(COP3)通过了具有法律约束力的《京都议定书》。然而,《京都议定书》的艰难通过,只是人类为遏制全球变暖迈出的第一步。此后,中国呼吁各方展示政治意愿,以建设性的态度促使其早日生效并付诸实施。

美国是全球温室气体排放量最大的国家。美国参加了《京都议定书》,并象征性的签了字,但是美国参议院并没有批准该协议。2001年3月,布什以不符合国家利益为由宣布退出《京都议定书》。此举给《京都议定书》蒙上了阴影,不仅影响了欧美关系,也使国际社会应对气候变化的努力遭到挫折。为了避免《京都议定书》夭折的命运,2001年7月,在《公约》第六次缔约方大会(COP6)波恩续会上,中国从改善全球环境的大局出发,同意会议执行主席普龙克提出的一揽子新建议,推动欧盟和日本等国通过了“没有美国参加的妥协方案”[2]P13——《波恩协定》。

在发达国家的威逼利诱和挑拨离间下,一直以整体出现的发展中国家集团出现了瓦解和分化。为维护发展中国家的共同利益,中国一方面极力协调发展中国家之间的矛盾,另一方面积极维护发展中国家的发展权,争取发展中国家温室气体排放增长的空间。从《公约》第一次到第十次缔约方大会达成的最终成果来看,《柏林授权》《日内瓦部长宣言》《布宜诺斯艾利斯行动计划》和《德里宣言》等都体现了中国、印度和巴西等发展中国家的立场,都是以“共同但有区别的责任”原则为基础的国际法文件。同时,中国一直敦促发达国家向发展中国家提供必要的资金和以公平和最优的条件向发展中国家转让技术,以增强发展中国家应对气候变化的能力。

2.后京都谈判,从2005年《京都议定书》生效至今。2005年2月16日开始正式生效。当年在蒙特利尔举行的缔约方大会决定,成立一个新的工作小组,在2006年5月开始启动2012年后第二阶段的温室气体减排谈判。

在后京都谈判中,发达国家开始竭力把发展中国家捆绑在一起承诺减排,气候谈判的国际大格局逐渐演变成以欧美为代表的发达国家和以中国、印度和巴西等为代表的新兴发展中国家之间的博弈。

“对于中国等发展中大国来说,……它们日益意识到在气候变化问题上的脆弱性和大国责任意识的增强,都明显提高了其应对气候变化问题的政治意愿,但是它们作为发展中国家的事实并没有使其具备足够的合作能力来接受具有法律约束力的国际减排责任。”[3]144为了更好地参与国际气候谈判,中国适时调整谈判立场。一方面,中国在国际上坚持“共同但有区别的责任”原则,呼吁发达国家尽早开始后京都谈判,尽快提出第二承诺期的各国义务划分和相应的减排指标。2007年12月,在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会通过了“巴厘岛路线图”。“中国在此次大会上提出的三项建议,包括最晚于2009年底谈判确定发达国家2012年后的减排指标、切实将《公约》和《议定书》中向发展中国家提供资金和技术转让的规定落到实处等,得到了与会各方的认可,并最终被采纳到该路线图中。”[4]

另一方面,中国经济的快速发展,不仅使温室气体排放量持续上升,也使国际社会对中国的期望值上升。西方发达国家和对中国的态度发生很大转变,开始不断指责中国,并要求中国承担相应的减排义务。为减轻国际舆论压力和满足国内可持续发展需要,中国主动实施可持续发展战略,减少和控制本国温室气体排放量。2007年6月,国务院成立由国务院总理温家宝任组长的国家应对气候变化领导小组,作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。同月,国家发改委出台《中国应对气候变化国家方案》,提出“到2010年,实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右,相应减缓二氧化碳排放”[5]。这是中国第一部应对气候变化的政策性文件,也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案[6]。同时,中国加大海外宣传力度,积极改善受损的国家形象。2008年10月,国务院新闻办公室发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书,全面介绍了中国应对气候变化的政策与努力,以及落实《方案》所取得的进展和成果。

2009年是全球温室气体减排行动非常关键的一年。在全球金融危机和经济不景气的阴影笼罩之下,联合国气候变化大会因发达国家政治意愿不足、各国政治互信缺乏等问题受挫停滞。以欧美为首的发达国家试图在《公约》和《京都议定书》的框架之外寻求新的解决途径,国际上以气候变化为主要议题的磋商和对话非常活跃,对《公约》和《京都议定书》的基础地位造成一定的冲击。对此,中国一直坚持《公约》及《京都议定书》下的谈判是全球应对气候变化的主渠道,积极参与其中并努力推动谈判进程。另一方面,中国也积极参与公约外气候变化会议和进程,利用其他平台和机制交换意见、增进了解,补充和推动联合国框架下主渠道谈判取得进展。

与此同时,发达国家不断向中国、印度和巴西等新兴经济体施压,要求发展中国家承担减排目标。为了“抱团取暖”,中国、印度、巴西与南非四个最主要的发展中国家走到了一起。2009年12月,在哥本哈根气候变化大会上,美、英等发达国家私下拟就了“丹麦草案”,将发达国家与发展中国家等同视之,强行赋予发展中国家约束性减排责任。对此类严重违背“共同但有区别原则”的“开倒车”行为,“基础四国”明确表示反对,并“联合向大会发难,迫使节外生枝的‘丹麦文本’撤出正常的谈判程序”[7]。

中国理解并重视最不发达国家、非洲国家和小岛屿国家等的特殊关切。中国不仅支持最不发达国家、非洲国家和小岛屿国家等优先使用气候变化资金,而且主动与发展中国家展开南南合作,进行“气候自救”。2012年6月20日,在巴西里约热内卢举行的联合国可持续发展大会上,中国向联合国环境规划署信托基金捐款600万美元,用于帮助发展中国家提高环境保护能力的项目和活动;安排2亿元人民币开展为期3年的国际合作,帮助最不发达国家、非洲国家和小岛屿国家等应对气候变化。

近年来,尽管中国坚持对外不承诺减排义务的立场,但是政府高度重视气候变化问题,国内控制温室气体排放的相关政策和法律越来越给力。在哥本哈根气候变化大会召开前夕,中国正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标,“决定到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”[8]。这是中国应对气候变化作出的自愿承诺,体现了中国负责任的态度,对大会的预期结果产生不可低估的积极影响。2011年11月,国务院通过并发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,提出“2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%”[9]。2014年11月12日,中美两国发表气候变化联合声明,中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值,并计划到2030年将非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右[10]。中国为应对气候变化尽己所能自主减排的决心和努力得到了世界各国的赞赏,这与一些发达国家因缺乏诚意推诿责任形成了鲜明对比。

同时,中国积极参与全球气候治理,主动构建发展中国家的气候话语权。除了力挺“历史碳排放应当是制定2020年后全球气候新协议的重要考虑因素之一”的巴西提案,中国积极提出应对气候变化的“中国方案”。在哥本哈根气候变化大会期间,中国专家学者抓住当下“气候公平”问题受国际社会关注的有利时机,以“碳公平”为主题举办说明会,就人均历史累积排放、碳排放空间公平分配、碳预算等介绍我国学术界的观点,得到了国际社会的高度评价。

纵观国际气候谈判历程,中国一直是积极的参与者和推动者。中国始终坚持“共同但有区别的责任”原则,以积极和建设性态度,维护发展中国家的团结和共同利益,推动发达国家达成和落实减排承诺,并尽己所能自主量化减排,为国际气候谈判取得进展和成果做出了突出贡献。“气候变化是人类发展进程中出现的问题,……应对气候变化问题应该也只能在发展过程中推进,应该也只能靠共同发展来解决。”[11]

[1]亲历者讲述:“共同但有区别的责任”原则的由来[EB/OL]. http://www.china.com.cn/international/txt/2010-09/10/content_20905529_2.htm.

[2]许艳萍.国际气候政治博弈及中国的对策研究[D].武汉:华中师范大学政治学研究院,2011.

[3]薄燕.合作意愿与合作能力:一种分析中国参与全球气候变化治理的新框架[J].世界经济与政治,2013(1).

[4]中国应对气候变化的政策与行动(2011)[EB/OL]. http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1052760/1052760_5.htm.

[5]中国应对气候变化国家方案[EB/OL]. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2007/0604/Document/324621/324621.htm.

[6]《中国应对气候变化国家方案》正式发布[N].人民日报,2007-06-05(01).

[7]毛玉西,薛松.“基础四国”坎昆“抱团取暖”[N].广州日报,2010-12-04(A7).

[8]2020年单位GDP二氧化碳排放比05年降40%～45%[EB/OL]. http://www.chinanews.com/cj/cj-hbht/news/2009/11-26/1986490.shtml.

[9]“十二五”控制温室气体排放工作方案[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-01/13/content_2043645.htm.

[10]中美气候变化联合声明[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/energy/2014-11/13/c_127204771.htm.

[11]胡锦涛.携手应对气候变化挑战:在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/23/content_12098887.htm.

China's Participation in International Climate Negotiations

DENG Xiujie1,2
(1.Ideological and Political Dept,Hanshan Normal University,Chaozhou 521041,China; 2.International Institute for Strategic Studies,CCPS,Beijing 10091,China)

Since the international climate negotiation was started in 1992,the international community launched a fierce game around the CO2 emissions reduction issue.At two stages negotiations of Kyoto and post-Kyoto,China has been actively carrying out multi-lateral climate diplomacy and had made great contribution to promoting negotiations on international climate change.Facing heavier and heavier pressure on emission reduction,China should adjust its position and policy in the international climate change negotiations and maintain and develop the national interests and the interests of the whole mankind.

China;negotiation on international climate;process

D912.6

A

1009-4326(2015)05-0093-04

(责任编辑 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.023

2015-06-18

邓秀杰(1978-),女,内蒙古呼伦贝尔人,韩山师范学院思政部讲师;中共中央党校国际战略研究所2012级国际政治专业博士研究生。研究方向:中国外交与当代大国关系。