纪委“同级监督太软”难题破解之道

郑智超

(西北师范大学马克思主义学院,甘肃兰州730070)

纪委“同级监督太软”难题破解之道

郑智超

(西北师范大学马克思主义学院,甘肃兰州730070)

由于现行领导体制等多方面因素的制约和影响,地方纪委对同级党委的监督工作普遍存在着监督执行困难、监督力度不大和监督成效不明显等突出问题。破解纪委“同级监督太软”难题,需要改革纪律检查体制、创新纪检干部队伍建设以及优化纪委工作方式,为加强地方纪委对同级党委的监督,提供制度上的保障、人才上的支持和方法上的指导。

地方纪委;同级党委;同级监督

纪委作为党内监督、同级监督的主要机构,是党风廉政建设和反腐败斗争的主力军,在惩治和预防腐败、整顿党内纪律等各项工作中起着重要的作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)要求:“各级纪委要履行协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。”[1]这既是对同级监督提出的重要课题,更是为加强地方纪委对同级党委班子成员的监督提出了更高的要求。

一、改革纪律检查体制,为纪委破解“同级监督太软”提供制度上的保障

要切实加强地方纪委对同级党委领导班子成员监督的力度和成效,具体要做到以下几点:

1.加快落实党风廉政建设责任制,党委负好主体责任,纪委负好监督责任,建立健全问责追究机制。《决定》指出:“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。”[1]“两个责任”的提出,切实加强了党委在反腐败工作上的主体领导位置,提高了纪委监督的权威性、合法性和相对独立性。

党委负好应负的主体责任,是党要管党、从严治党方针的重要体现,同时也是加强党对党风廉政建设和反腐败斗争领域的领导。就目前来看,相关制度法规的不健全和难以落实,很少有哪个地方、哪个部门以及哪个单位的党委因党风廉政建设和反腐败工作受到追究和问责。要强化同级监督,就首先要建立健全好追究问责机制,这第一重点就是要对党委主体责任落实进行严肃追究,党委要看好自家门、管好自家人,不仅要廉洁自律、管好自己,还要抓好班子、带好队伍、管好干部,同级党委的主要负责人即党委书记,要当好党风廉政建设责任制的第一责任人,党委班子的其他成员也要按照各自的工作分工,对自己职责范围内的党风廉政建设负起责任、担起职责。若党委领导班子内部有违反党纪、法规的现象发生,党委主体责任将受到追究,党委的主要负责人将作为第一责任人受到问责。

党委负好主体责任,抓好党风廉政建设的主要领导工作,纪委则要履行好监督责任,加强与党委的配合,加大查办腐败案件的力度。党的纪律检查机关是党内监督的专门机关和执行党的纪律的职能部门,落实监督责任是纪委必须担负的重大政治责任[2]。地方纪委必须要聚焦主业,履行好“执纪问责”的监督职能。要在上级纪委和同级党委的双重领导下开展工作,制定切实可行的党委主体和常委会成员问责制度,严肃责任追究。根据同级党委及其常委会成员的涉案线索核实情况,向上级纪委请示和上报。当然,如果地方纪委履行监督职责不力的,也要追究责任,问责纪委主要负责人[3]。

“两个责任”存在着相互依存、相互促进、缺一不可的辩证关系。首先,党委的主体责任是前提。党委的主体责任进一步强化了党委对党风廉政建设和反腐败工作的领导地位、领导权力和领导责任,加强和完善了党对党风廉政建设和反腐败斗争的领导,为党风廉政建设和反腐败斗争提供基本方向,同时,也促使党委在反腐倡廉领域上要做出表率、负起责任。其次,纪委的监督责任是保障。纪委的监督责任进一步强化了纪委作为党内监督的专门机关的地位,提高了纪委履行监督职能、开展监督工作的独立自主性,使纪检监察机关转变职能、转变方式、转变作风,在“聚焦主业,突出主责”处更上一层楼,为进一步加强党风廉政建设和反腐败斗争提供保障。

2.推动党的纪律检查工作双重领导体制改革,强化上级纪委对下级纪委的领导。党的十八届三中全会以前,党的纪律检查工作双重领导体制实行的是以同级党委领导为主,上级纪委领导为辅的双重领导模式,上级纪委重在业务指导,地方纪委的人、财、物等权力受制于同级党委。而且,纪委书记作为党委常委也必须要在同级党委的领导下开展工作,当检查对象是党委领导班子成员时,必须要获得同级党委的批准,而后上报上级纪委批准和备案。根据中国共产党的干部管辖权限,党委常委不在同级纪委的管辖之内,而是受上级纪委的管辖[4]。所以,在现实中,纪委监督往往只盯着下级党组织,而对同级党委及其领导班子成员的监督却“睁一只眼,闭一只眼”,成为纪委监督的最薄弱环节。

《决定》指出:“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[1]这是推动和深化纪律检查体制改革的“核心突破区”,也是改革后的新纪检体制的“主体功能区”,更是如何走出“同级监督太软”这一困境的关键一招。

第一,地方纪委在汇报工作上要以上级纪委为主。根据党章规定,党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,这是党的纪律检查体制的核心。但由于多种因素的制约,使其在执行过程中不同程度地表现出运转不畅、实效不佳等问题。改革后的纪律检查体制将建立健全下级纪委向上级纪委报告的工作制度,明确下级纪委向上级纪委的定期报告制度、专题报告制度、即时报告制度、约谈制度、处置反馈制度,突出上级纪委对下级纪委的知情权、话语权和指导权。上级纪委对下级纪委同时也要支持和指导下级纪委“聚焦主业、履行职责、排除干扰、开展工作”。使各级纪委的视线“上移”、工作“上挂”,走出“不敢监督、不能监督、不易监督”的怪圈[5]。

第二,地方纪委在查办腐败案件和违纪违法行为上要服从上级纪委的领导。作为党内监督的专门机关,纪委的核心能力就在于如何查办好各项腐败案件。改同级党委领导为主的双重领导模式为上级纪委领导为主的双重领导模式,就是要使上级纪委对下级纪委的管理加强,同级党委的话事权收窄,减少同级党委的过分干预,这既可以视为对下级纪委是否履行好监督责任、做好“执纪问责”的监督和检查,也是对下级党委乱作为的一种有效制约。首先,研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告的具体办法要制定清楚,明确报告范围、报告形式和处置机制。其次,建立健全责任追究制度,对下级纪委有案不查、瞒案不报、徇私包庇的,严肃问责、追究。最后,规范下级纪委办案的方式方法,既要防止下级党委对纪委办案的非正常干扰,又要防止纪检机关内部的“灯下黑”现象和不作为现象的发生,以确保查办案件工作始终良好运行。

第三,提名和考察省级及以下的纪委书记和纪委干部要通过上级纪委。上级纪委要会同党的组织部门建立健全好纪委主要负责人和干部任用上的管理制度,规避下级党委对同级纪委书记、副书记人选上的干预,以避免一些下级党委在纪检部门培植“亲信”、搞“山头主义”的现象发生,增强纪检部门的独立性。

强化上级纪委对下级纪委的领导,规范上级纪委对下级纪委的领导,从某种程度上来说,应该是加强地方纪委对同级党委班子成员的监督的重中之中,同级党委的领导由主转向辅,上级纪委的领导由次要走向主要,由原来单一的业务指导转变为全方位、全覆盖的垂直领导,表明了改革后的纪委将提高其自身的独立性和自主性,未来的纪检监察部门也将更加敢于对同级党委及其常委会成员进行监督和有效的权力制约与干预。

3.不断规范纪委的工作制度,有序导入社会监督。要把纪委对同级党委班子成员的监督落到实处,就必须建立起一套完整、规范的纪委工作制度,使监督工作有理有据。首先,要依靠法规制度进行监督。例如,《中国共产党章程》《中央纪委关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》《中央纪委关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》《党员干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例(试行)》等规定,根据同级党委常委会成员工作职权特点,适时建立一套完整系统的监督工作规范办法,积极开展监督工作,把监督逐步纳入规范化的轨道[6]。其次,明确案件处理流程及规范。各项案件的查处都必须按程序进行。最后,有序导入社会监督,建立纪检工作评议和监督制度。之所以要这样做,是因为纪委的同级监督,说到底还是体制内的监督,难以彻底摆脱同级监督所带来的局限性。将群众的监督诉求同纪检监察工作的考评考核联系在一起,运用公开问责的方式夯实地方纪委加强对同级党委班子成员展开监督的社会基础。

二、创新纪检干部队伍建设,为纪委破解“同级监督太软”难题提供人才上的支持

要切实加强地方纪委对同级党委的监督,就必须要打造一支高素质的、专业性强的纪检监察人才队伍,这就具体要求地方纪委在选人用人方面必须通过创新来改进自身的人才、干部队伍建设。

1.地方纪委在选人用人上要优中选优。第一,要有较强的党性和求真务实的工作态度。纪检监察干部作为“党的忠诚卫士”最重要的就是要有坚定的党性原则,“就要在党爱党、在党为党、在党忧党”[7],要自觉把党、国家和人民的利益放在第一位,要有强烈的工作责任心和使命感。习近平强调:“抓纪律,就要敢于板起脸来批评。”[7]在开展监督工作时要有求真务实的工作态度,要敢于碰硬,敢于动真格,要当“包公”,唱“黑脸”,以确保监督工作经得起历史和人民的检验。

第二,要有较强的业务素质和精湛的业务水平。纪检工作涉及面广、较为复杂,涉及不同领域和诸多职能部门,这就需要汇集各个专业领域和不同知识背景的人才,尤其要选取法学、政治学、马克思主义理论、经济学、金融学、审计学等专业背景的纪检干部。同时不断对在职纪检干部进行业务上的培训,以提高其工作技能,并且以高的要求做好专业的纪检工作,不给“老虎”“苍蝇”留下任何的监督漏洞。

2.严格制定纪检干部的工作考核制度。要通过严格制定工作考核制度,来考察纪检干部对待本职工作的态度和能力,并以此作为纪检干部能否受到选拔重用的标准和条件。首先,须考评纪检干部的工作作风。通过对纪检干部工作作风的考评,来反映一个纪检干部是否积极工作、能不能做到以身作则、廉洁奉公,发挥自己应有的作用。其次,要评价纪检干部的工作效果、工作质量。纪检干部的工作效果、工作质量直接影响到了纪委能否履行好监督工作、能否在惩治和预防腐败的问题上处理得当。评价纪检干部的工作效果和工作质量,可以组织广大党员干部、社会公众以及纪检系统内部工作人员,选出代表,对纪检干部进行评议,遇到一些问题可以进行公开的质询。第三,增强评议结果的权威性。如何增强考评结果的权威性,光公布、公开,不能解决全部的问题。把评议的结果上报到上级纪委,以此来作为上级纪委对该纪检干部的交流、提拔和使用的重要参照和依据。

地方纪委通过在选人用人上优中选优以及纪检干部工作考核制度的制定,着力打造纪检工作队伍。一支素质过硬、专业程度高的纪检工作队伍就会更好地履行纪委作为党内监督专门机构的一切职能,特别是加强同级监督的力度和水平,使得地方纪委在对同级党委的监督能力上见长。

三、优化纪委工作方式,为纪委破解“同级监督太软”提供方法上的指导

就目前党内监督所反映的种种问题来看,纪委的工作方式存在着许多的不妥当,虽然制度上规定得是十分的细致和完整,但是工作方法的不得当,导致再好、再完美的制度也无法准确实施。所以,纪委的工作方式必须要优化和创新。

1.继续充分发挥好原有的监督工作优势。如何继续充分发挥好原有的监督工作优势并以此来加强地方纪委对同级党委领导班子成员的监督,具体应该做到以下几点:

第一,要加强思想政治教育,提高同级党委领导班子成员接受监督的意识。通过党委领导班子成员的集体理论学习、党内民主生活会等方式,增强民主法制意识,不断提高接受监督的觉悟和水平,为地方纪委开展监督工作提供一个良好的环境氛围。同时,还要使同级党委领导班子成员认识到,如果不能有效的实行监督,滥用权力的后果将会导致“一无所有”“身败名裂”,从而,在他们的心中树立起防止犯错和滥用权力的心理防线。

第二,要使同级党委领导班子成员明确自己的职责,建立分权限权的原则和制度。英国著名历史学家、理论政治家阿克顿曾说过:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[8]342邓小平也曾经对权力过分集中于个人发表过重要的论述,他说:“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[9]329但是,在当前,党内决策权、执行权集中于党委,尤其是作为“一把手”的党委书记权力过大,同时党内监督机构也在其领导之下开展工作,“这种失衡的权力机构催生了‘一把手’的体制,滋生了‘一支笔’的做派,产生了‘一言堂’的局面。”[6]为此,就必须要坚持集体领导与个人分工负责相结合的组织工作原则,明确党委班子成员的分工与职责以及分管的部门等,解决好党委书记一人独大的权力过分集中问题,这为地方纪委开展对同级党委的监督创造了良好的条件。

第三,要深化同级党委领导班子成员的个人财产申报制度以及家属情况的申报。地方纪委要做好对同级党委班子成员个人财产申报的记录,建立一个数据库,对同级党委班子成员的个人财产形成档案,同时,利用各种方式核实成员们财产来源的合法性,并对其经济来源、经济行为进行监督。除此之外,对同级党委领导班子成员家属情况的核实和审查也是必不可少的。在第二批党的群众路线教育实践活动的巡视中,中央巡视组在福建等沿海省区发现有严重的“裸官”现象,即妻子、儿女均迁居国外,自己则留在国内担任公职的现象十分严重,以及在以往腐败案件中频发的妻子、儿女的“全家腐”现象。这都必须纳入纪委监督工作的范围之中。通过对其家人的审查和监督,以及通过对其家人的引导和教育,来遏制住这条“温情脉脉”背后的权钱腐败发生。

第四,要建立健全信访举报制度和相应的奖励与保护制度。党的十八大以来,各级纪检监察机关纷纷从幕后走向台前,从“闭门反腐”开始走向“开门反腐”。这就需要我们广大纪检监察机关要建立健全信访举报制度,让广大群众能将腐败案件和违纪违法行为及时地上报各级纪委,并且对举报人给予相应的奖励。同时,还要尽快建立起对举报人的保护制度。建立起对举报人的保护制度并且给予相应的奖励就是要让广大群众不怕举报、敢于举报、安全举报,这也是使信访举报制度不流于形式的重要保证。

2.不断推动纪委工作方式的改革。怎样推动纪委工作方式的优化与创新,是推动地方纪委对同级党委领导班子成员有效监督的具体表现,这一表现的具体实施,可以通过以下方式来进行:

第一,纪委常委、委员可以列席党委全会、党委常委会以及党委常委会的民主生活会,并给予发言机会。要确保同级监督能够落实到实处并且收获成效,就必须了解党委会及其常委的工作情况。对于相关会议上提出的决策安排,列席的纪委常委、委员可以向会议提出质询和建议。

第二,建立党委领导班子成员定期在纪委全会上的述职述廉报告制度。党委常委会成员要定期作述职述廉报告,纪委将会对其进行评议。同时,纪委将会通过走访、座谈等方式,对同级党委常委会成员的廉政情况和工作情况进行调查,对其述廉述得是否言行一致进行审核,在遇到与其述廉报告上不相符的问题,纪委委员将对其展开质询,若评议不合格,将呈报上级纪委。

第三,可以尝试探索问责与弹劾制度的建立。在每一次的地方各级党代会上,纪委可以对同级党委常委的履职情况进行一个调查,并形成调查报告上呈同级党的代表大会。党的代表大会通过核实纪委的调查报告后,按照组织程序进行相应表决,如果有半数以上党代表对该常委的工作不满意,党的代表大会将责成进行追究,进行弹劾并且停止手中一切工作,如果涉嫌违法犯罪,将依法送至司法机关进行查处。

3.拓宽监督渠道,整合各种监督资源为“纪”所用。要整合人大、政协、群众监督和舆论监督等资源,形成强大的合力。要进一步推动人大监督的制度化、规范化、法律化,地方各级人大要通过审议和协商、检查或质询、开展视察、参与领导干部考核工作等形式进行监督,让人大在重要人事任命和重大事项上的监督起作用;人民政协作为我国民主党派参政议政的重要载体,在权力的制约和监督上起着较为重要的作用,要支持和保障人民政协对我们党的领导机关和领导干部进行协商民主上的监督。“让权力在阳光下运行”是进行有效监督的重要前提。为此,我们必须要保障广大人民群众的知情权,让党委的重大决策和党委常委的日常活动安排都进行公布并置于群众的监督之下,党务政务公开,让群众在其中广泛开展评议。媒体舆论的监督能够把腐败分子行为有效、及时、迅速地曝光在公众的视野之下,并构成社会舆论,形成倒逼机制,进而促进党内加强对权力的制约和监督。纪委要在促进新闻监督法制化上下功夫,以规范的新闻监督形成对党内监督的舆论合力。除此之外,我们也不能忽视网络反腐的巨大威力。随着互联网发展态势的迅猛,越来越多的人通过网络对腐败分子进行检举和揭发。党的十八大之后,中央纪委监察部开始创建属于自己的网络平台,通过增设网络举报台和曝光台,以及对违反中央八项规定和党员干部的违纪违法现象的公开,来重视网络监督,这为纪检部门的工作起到了推动作用。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].实践,2013(12).

[2]侯长安.全面落实纪委的监督责任[EB/OL].[2014-07-16].

http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-07/16/c_1111594976.htm.

[3]龙翔.加强纪委对同级党委监督的路径思考[N].中国纪检监察报,2014-02-25(06).

[4]张世和.理顺体制完善监督:纪检监察制度的历史与发展:北京大学李成言教授访谈[J].廉政文化研究,2010(2).

[5]高波.让上级纪委对下级纪委的领导“落地”:《党的纪律检查体制改革实施方案》解读之四[EB/OL].[2014-08-13].

http://csr.mos.gov.cn/mos/cms/html/122/401/201408/43230.html

[6]陈松松.强化纪委对同级党委常委监督的实效性[J].长春大学学报,2013(9).

[7]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话[EB/OL].[2014-09-28].

http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201409/t20140928_28070.html.

[8]阿克顿.自由与权力[M].侯建,译.北京:商务印书馆,2001.

[9]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

The Way to Overcome the Difficulty of"Soft Supervising Counterparts"of Discipline Inspection Commission

ZHENG Zhichao
(College of Marxism,Northwest Normal University,Lanzhou 730070,China)

Under the current leadership system and under the restriction and influence of various factors,the supervision work of local discipline inspection commission on the Party committees of the same level generally has some difficulties in supervision,and supervision effectiveness is not obvious.In order to overcome this problems of"soft supervising counterparts"of discipline inspection commissions,it is necessary to begin from reform of the discipline inspection system,innovation of discipline inspection team construction and optimization of the discipline inspection commission work.According to the third Plenary Session of the Party's 18 National Congress,we should strengthen the supervision of the local discipline inspection of the Party committees,which will offer the guarantee on the system,talent support and method guidance,so as to overcome the difficult problem of"soft supervising counterparts".

local discipline inspection commission;party committee of the same level;supervision at the same level

D262.6

A

1009-4326(2015)05-0047-05

(责任编辑 王先霞)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.012

2015-06-24

郑智超(1995—),男,福建仙游人,西北师范大学马克思主义学院2013级思想政治教育专业本科生。研究方向:思想政治教育。