驻派出所检察官监督制度的完善

毕文丽

(天津市宝坻区人民检察院，天津301800)

驻派出所检察官监督制度是指为了对公安机关基层派出所进行更好的监督，检察机关选派有办案经验的检察官深入到派出所日常办案工作中，引导派出所侦查取证，对派出所进行实地监督的制度。目前，全国各级检察机关纷纷采取不同的形式运用这种制度，主要有驻派出所检察官办公室、驻派出所检察工作联络站等方式，其目的就是延伸检察机关触角、促进检力下沉，同时能够使检察机关更多地贴近群众，引导监督基层派出所规范、文明执法。驻派出所的检察人员，应当由基层检察院从本院具有检察人员资格的人员中择优挑选，应全部由竞争产生，候选干警除应具备检察官资格、年富力强、具有丰富刑检工作经验等基本条件外，还需经过干警报名竞争、党组择优录用的选拔过程。驻派出所检察官的最优人选应为侦查监督部门的检察人员，因为侦查监督部门本身负有监督侦查机关侦查活动的权利，且对案件的立案、侦查、讯问、取证具有较强的专业知识，便于对派出所民警的执法行为进行有效指导和监督，达到驻派出所检察官监督制度的设立本意。

一、驻派出所检察官监督制度实施的必要性

(一)公安机关基层派出所执法中存在的问题及原因

派出所人员素质参差不齐。随着社会经济的发展，外来务工人员的流动性加快，给基层的治安带来更大的困难。由于警力短缺，派出所往往招聘协警帮助办案，协警由于没有受过专业的法律培训，在办案中往往过分的依赖经验，导致案件出现较多质量问题。派出所办案人员存在较大的自由裁量权，导致执法不公问题较多。由于派出所负责部分刑事案件的前期取证工作，对于案件的立案、侦查等拥有较大的自由裁量权，其可能为了经济利益或者其他目的，对某些构成刑事犯罪的案件隐瞒部分证据，使之达不到刑事案件的立案标准，将其定为行政案件，以罚代刑，使部分罪犯逃避法律的追究，造成执法的不规范。派出所缺少强有力的内部、外部监督。派出所的内部监督机制往往流于形式，起不到真正监督的效果。而外部监督机构也不能深入到派出所执法的一线，进行实时实地的监督，导致派出所执法程序混乱，存在诸多的问题。

(二)建立驻派出所检察官制度是当前检察机关的现实需要

1.是扩大检察工作影响的需要。我国的司法体制本身决定了检察机关职能属性处于司法程序的中间地带，较难引起社会的普遍关注，加上检察机关特殊的职能，导致检察院社会化程度较低，现在仍有相当一部分群众，对检察院究竟是干什么的、到底管辖哪些事情知之甚少。设立驻派出所检察官监督制度的最大优势在于贴近违法犯罪案件的第一线，将法律监督职能延伸到基层派出所，在检察机关与办案第一线之间架起一座桥梁，加强了检察机关和公安机关的联系。由于驻派出所检察官监督办公室等部门是检察机关的派驻机构，其一举一动、一言一行成为辖区群众关注的焦点。通过接受控申举报、进行法制宣传、提供法律咨询等，加强与辖区公安机关的联系，密切与人民群众的联系，赢得辖区人民的信任，从而扩大检察机关在基层辖区的社会影响力。

2.是完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要。不同于法院、公安机关、司法局等在基层设立法庭、派出所、司法所，检察机关在基层没有下设机构，设立驻派出所检察官办公室等部门能有针对性地补上基层组织原来所缺的检察机关这一块，使原来的“两所一庭”体制变成了“两所一庭一室”，从机制上完善基层的司法体系，共同组成完备的基层司法工作机制，发挥基层司法机构的整体效能。这样，检察机关不仅可以对行政权与审判权进行制衡，防止权力的滥用和腐败。而且基层政权权力的行使处于法律监督之下，可以防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。

3.是使检察机关侦查监督部门监督更加动态化、多元化的需要。(1)书面审查方式导致检察机关难以发现侦查活动中的违法行为。检察机关发现侦查违法行为的途径仅限于对侦查机关移送的书面材料审查，而侦查违法的情况一般不可能在案卷中得以反映，如侦查机关在提请逮捕时将其违法取证所得的证据材料不移送即可，即使犯罪嫌疑人等向检察机关反映侦查人员在侦查中有刑讯逼供、诱供或其他违法行为，如果无明显证据证明，实际上多数难以查实。(2)侦查监督具有事后性、被动性。检察机关对侦查活动的监督多是事后监督，即通常都是在出现违法情形之后，或是在侦查机关该立案而不立案时由检察机关通知其立案，或是检察机关在审查侦查机关移送的有关提请批捕的书面材料中发现有违法情形时要求侦查机关纠正，监督的作用局限于对违法情形的事后补救、纠正错误，但此时侵犯公民合法权益已成为事实，由此造成的损失和恶劣影响已难以挽回。(3)检察机关对侦查活动的监督缺乏保障措施。检察机关发现公安机关侦查活动中有违法行为时，只能提出一些纠正意见或发出纠正违法通知书，这些意见和通知不具有任何强制性，检察人员对侦查违法行为者本人也不具有直接处分权或提请惩戒权。这使得检察对侦查机关的监督只能是软性的监督，难以有效制止侦查过程中违法行为的发生。侦查机关对检察机关的反向制约也无畏，这增加了两机关之间的“扯皮”和“内耗”，进而导致检察机关的侦查监督权丧失权威。

二、驻派出所检察官监督制度的职能定位

驻派出所检察官监督制度使检察院“接地气”，不仅能对基层派出所进行实时监督，还犹如给检察院安上“千里眼”和“顺风耳”，检察机关可以更好地深入基层了解基层派出所运行的实际情况，加大法律宣传力度，拓宽收集举报信息渠道，有效打击各类犯罪，遏制其各类犯罪的蔓延，同时还可以提高基层检察机关的监督效率，强化基层检察机关的监督职能。

1.引导公安机关派出所侦查取证。除检察机关自侦的案件以外，一般的刑事案件的侦查权是由侦查机关来行使的，相当一部分刑事案件的前期取证都是派出所进行的。及时、全面地收集证据是侦查行为的主要目的。在我国，侦查程序是一个独立的诉讼阶段，之后便是检察机关的衔接，这种流线型的诉讼程序，容易导致侦查机关与检察机关在证据认定上的脱节。通过驻派出所检察官监督制度，检察官可以提前介入公安机关的案件侦查，引导派出所调查取证，可以高效实现侦查机关证据获取的针对性、规范性以及及时性，为检察机关追诉犯罪打下夯实的基础，也为统一对法律的认识、提高诉讼效率提供了条件。

2.加强对公安机关派出所的执法监督。检察机关与侦查机关之间的关系是“互相配合、互相制约”，检察机关在积极与侦查机关配合，完成打击犯罪的任务以外，《宪法》也赋予了检察机关法律监督机关的地位，检察机关监督的第一道关口就是侦查监督部门的监督。对侦查活动的监督是侦查监督部门履行自身职能的一种方式。驻派出所检察官监督制度的实行改变了侦查监督部门通过事后案件办理来对侦查机关进行监督的传统方式，而是通过主动参与派出所的日常执法办案，引导侦查机关的侦查活动并同时进行实时监督，将监督关口提前，将监督行为贯穿于侦查活动之中，实现动态监督。

3.促进行刑衔接的发展。行刑衔接机制指的是行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，是指行政主体在行政执法过程中依法查处的案件涉嫌犯罪需要移送司法机关处理而在相关的行政执法机关和公安机关、检察机关当中建立的衔接体制。行刑衔接是通过行政机关与司法机关的配合，突出解决涉嫌犯罪案件的移交问题，压缩和打击“以罚代刑”的适用空间，做到“有罪必究”。目前，检察机关的这部分职能主要是通过侦查监督部门以立案监督的形式完成的。驻派出所检察官监督制度为行刑衔接的发展提供了一个平台，通过捕前介入工作的开展，侦监部门可充分利用提前介入的优势，对案件移送标准及侦查活动发表意见，监督侦查机关对案件的立案情况，避免案件“只移不管，不了了之”情况的发生。

4.促进检察机关参与社会管理创新。检察机关作为社会管理机构之一，参与社会综合治理是题中之义。侦监部门通过驻派出所检察官可以全面掌握基层派出所现状、日常执法中存在的问题、制度上存在的弊端等情况。在此基础上，对派出所与涉案自然人、企事业单位、社会组织以及社区等执法中存在的漏洞能够及时发现和纠正，从而将社会治理参与的时间提前，将参与社会治理的渠道拓宽，强化社会综合治理工作的效果，更好地提升检察机关的执法公信力。

三、驻派出所检察官监督制度的完善

(一)明确监督范围，完善监督制度，规范监督流程

检察院应首先拟制驻派出所检察官监督制度的书面文件，为该制度搭建平台，进行人员配置，并明确规定驻派出所检察官的监督范围、监督的流程等。并订立书面规范文件专门约束驻派出所检察官，促进检察官文明、规范监督派出所的执法行为。检察机关在拟制制度文件时，应该和公安机关沟通，争取公安机关的理解和支持，同时与公安机关联合会签制度性规范文件，明确检察机关和派出所的职、责、权情况。应该在派出所民警公示栏内增设检察官监督告示牌，保障人民群众的知情权、参与权、监督权，促进制度实施的规范化、正式化。公安机关应保障驻派出所检察官有一个好的办公环境，为检察官提供好的硬件保障。

(二)合作与监督并行，实现法律监督新成效

驻派出所检察官不能一味的进行监督，而忽略了与公安机关的协作配合，因为驻派出所检察官监督制度的主要目的之一是促进派出所执法规范化，检察官应帮助派出所规范执法，从法律实施、法律流程、法律效果等方面对派出所民警进行规范。但是不能过分的干预派出所的执法办案。坚持做到“参与不干预、监督不越权、引导不主导”的工作要求。将事后监督转变为事先、事中、事后监督相结合的全方位监督。

(三)加强协作配合，统一执法尺度

检察官通过驻派出所检察官的实时监督，定期将监督成果汇报给检察机关领导，并通过不定期召开联席会议的方式，及时沟通刑事案件诉讼过程中存在的问题，分析成因，提出整改建议。了解、征求公安派出所对检察机关法律监督的意见、建议，对影响诉讼顺利进行且具有普遍性的问题进行研讨，统一执法尺度。可以通过建立驻所检察官与派出所民警共同学习制度，对新的法律规定和司法解释进行集中学习，统一法律适用、证据搜集和认定等方面的问题，促进办案能力和水平的共同提高。

(四)贴近群众、服务群众，架构检民联系新通道

1.以驻派出所检察官为纽带，帮助群众排忧解难。驻派出所检察官在加强法律监督的同时，应将化解矛盾贯穿于工作始终，整合当地群众诉求，及时了解矛盾纠纷和隐患，并认真做好教育、疏导和化解工作。对待群众的来访，应积极进行解答和释法说理工作，为群众解决切身问题。

2.建立“齐抓共管”的监督宣传机制。派驻检察官工作要主动出击，积极走进社区、学校开展普法宣传，通过举办警示展览，发放检民联系卡等多种形式开展普法宣传，让群众了解驻派出所检察官的工作职责及执法规范，鼓励群众对执法机关的违法违规行为进行监督，为加强公安派出所的执法监督增添了一道监督制约的“阀门”，方便群众与检察机关双方共同监督。

3.强化宣传教育管控，努力减少不稳定因素。监督并配合社区矫正工作。在农村基层，社区矫正工作主要由乡镇司法所负责，对这项工作的监督是基层检察院的薄弱环节。驻派出所检察官要发挥自身优势，积极参与各乡镇的社区矫正工作。一是开展执行变更环节和终止环节检察，重点监督暂予监外执行条件消失的矫正对象是否被依法收监执行;在矫正期间违反法律、法规的矫正对象是否依法给予处罚。二是督促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实。三是接受被矫正对象及其家属的控告，纠正不当的执行行为，维护矫正对象的合法权益。四是定期开展清理纠正监外执行罪犯脱管、漏管等专项检察。