城镇化进程中流动摊贩的法治化治理路径

范克欣

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

流动摊贩是指无合法固定的经营场所，利用城市的道路或者公共场所，偶尔或者经常通过摆摊设点或者沿街叫卖进行商品买卖或者提供服务而谋利的人。随着城镇化和改革开放进程的不断推进，城乡二元经济结构逐步被打破，在市场经济不断向纵深发展之时，剧烈的社会变革导致农村失地农民和城市贫困人员就业压力剧增。在城市也就出现这样一个群体，他们主要以失业人员、城市贫困人员、进城务工人员和失地农民为主，他们为维持生计，选择流动摊贩作为谋生手段。

一、流动摊贩存在的合理性

流动摊贩是部分贫困人员谋生的重要手段，也能满足社会低端人群的消费需求，流动摊贩的存在是必然的，也是合理的。流动摊贩，是一种传统的商业活动，承载着历史文化的传承。同时，作为一种提供商品和服务的经营活动，是城市经济发展的组成部分，这种非正规的就业形式，是在经济转型发展中出现的，是城乡经济结构调整和转型的产物，具有一定的经济合理性和正当性。

流动商贩的存在具有其一定的合理性，但是其无序化发展，对城市的综合管理和公共秩序的维护带来挑战，成为城市管理部门主要规制的对象。他们占道经营，影响城市的交通秩序，经营的产品质量有瑕疵，易侵犯消费者的健康权。同时经营混乱，扰乱市场秩序，侵犯市场主体的公平竞争权。

二、流动摊贩治理的必要性

在当前的市场环境下，流动摊贩的存在具有其合理性，摊贩经济作为市场经济的组成部分，具有合法性，所以，城市对流动摊贩的管理应在宪法和法律的框架内进行，但是在目前的城市管理中，在片面的城市管理理念指导下，以追求整洁有序，具备大都市的竞争力为城市建设目标，在创建“卫生城市”、“文明城市”运动的推动下，不少城市都把影响城市市容和环境的流动摊贩作为重点整治和取缔的对象，于是城市管理综合执法和流动摊贩之间的冲突就不断见诸报端，流动摊贩的治理偏离了法治轨迹，陷入了治理困境。

三、流动摊贩治理的法治困境

治理流动摊贩依据的规范性文件具有不同的法律效力层级，所涉及的范围表述也不尽然一致，这些规范性文件本身存在着滞后，冲突和重叠，具体性规范欠缺，可操作性不强等问题，这就容易出现综合执法人员在实际执法中，遇到新问题新情况，很难找到法律依据，或者对同一违法行为可以援引适用众多规范性文件，加大执法难度，执法口径不统一，难以保证执法的公平性和公信力。

在执法理念上，当前城市综合执法部门把流动摊贩当做不文明落后的标志，认为他们是城市脏乱差的源头，严重影响城市的市容市貌，对待流动摊贩往往采取高压态势，坚决取缔并严加禁止。这种执法理念只是片面的考虑到城市公共管理和秩序的需要，没有考虑到流动摊贩的存在是一部分社会弱势群体就业的需要，是实现他们生存发展的重要手段，同时流动摊贩也可满足部分群众的生活需求。片面执法理念，未能平衡流动摊贩的生存发展利益和城市的公共秩序需要，只能加剧城市综合执法部门和流动摊贩之间的矛盾，城市管理部门本身为了城市居民的公共利益行使综合执法权，但当对流动摊贩采取罚款、暂扣、驱赶等措施时，易造成城市综合执法部门和流动摊贩的冲突。流动摊贩的管理会越来越难，最后陷入治理的困境。

我国的城市综合执法部门执法法律依据不足，基层执法队伍综合素质层次不齐，不少执法者在法律规定权限内随意执法，甚至超越权限执法，侵犯流动摊贩合法权益的事件不断发生。有的执法者执法标准不统一，对同种违法行为实行不同罚，对同一摊贩同种行为不同时间，不同执法者处罚也不尽相同，这就造成了执法混乱，裁量权边界不清，从而损害了执法的公信力。对于流动摊贩，城市综合执法部门的管理手段主要是巡逻或接到举报后，前往现场执法。由于城市综合执法部门除了行政处罚权以外没有其他的行政管理权(比如人身强制权)，在执法过程中别无选择地采取围、追、堵、禁、赶、罚等方式整治流动摊贩，而这些执法方式显得简单而粗暴，导致了双方矛盾日益紧张，甚至引发恶性事件。

四、流动摊贩的法治化治理路径

(一)转变管理理念，疏而不堵，管而不禁，合理确定摊贩的法律地位

实现流动摊贩的法治化治理，首先需要转变管理理念。忽视社会客观实际状况和部分贫困人员生存发展的需要，一味对流动摊贩否定禁止取缔的做法应该予以摈弃。小商贩并非城市的累赘，流动摊贩也并非创建卫生城市、文明城市的绊脚石，流动摊贩的存在反而是一个城市的胸襟的体现，是一个开放文明、管理有序城市的一张名片。尊重小商贩的合法地位，允许在一定范围内存在，划定区域经营，为其提供一定的经营场所，比如:政府可以在居民区或一些街区建立费用低廉的跳蚤市场或临时性集市，吸收那些由收入微薄、家庭困难或下岗待业人员等经营的摊贩，此类小商贩只需凭家庭收入证明、下岗证明或高校毕业生创业证明等即可“无照入驻”。而对于不能进入市场又未取得执照的商贩也不采取暴力驱赶或一律禁止的办法，在不影响交通和环境卫生的情况下应允许其经营，只需进行抽查式监管。

(二)完善立法，建立专门的摊贩管理的法规，规范执法行为，依法实现流动摊贩的治理

我国的城市管理部门在对流动摊贩进行治理时，没有明确的法律授权，往往处于借法执法地位。尽管在部分地区，如北京、上海、重庆、乌鲁木齐等地，出于便捷管理和落实执法为民理念的需要，纷纷出台了地方摊贩管理的地方法规，但是在国家层面上，始终缺少一部国家层面的法律，对摊贩的法律地位，城市管理的执法权限和执法具体标准作出规定。这就造成执法的原则性规定较多，具体详细执法程序和细则比较少，执法自由裁量权过大而不受监督制约，就容易出现暴力执法，激化城管部门和流动摊贩的矛盾。又由于长期受“重实体，轻程序”的影响，我国的城市管理部门在面对流动摊贩的时候，往往以执法者的高姿态，不向相对人说明理由，在向相对人作出不利处罚时，不允许相对人进行辩解和说明原因，甚至把相对人的态度作为执法裁量的因素，执法方式简单粗暴，缺少人性化制度，损害执法的公信力，也容易侵犯摊贩的合法权益。所以解决流动摊贩问题，很有必要在国家层面制定摊贩管理的法律，明确流动摊贩的合法地位，确定流动摊贩合法转化为有民商主体的条件和程序，同时对流动摊贩的管理部门进行法律授权;明确执法权限和执法方式，确立执法的具体详细标准，规范执法裁量权;明确告知相对人的执法理由，告知相对人的权利和义务;明确相对人的辩解，申请复议的权利，严格规定行政执法程序，建立行政执法责任追究和监督制度。

(三)推行人性化的执法方式，明确摊贩的义务和处罚原则，建立科学化的分类管理模式，实现流动摊贩的有效治理

要实现流动摊贩的有效治理，必须建立科学化的分类管理模式，对流动摊贩的经营区域和营业时间进行科学规划，并对流动摊贩的市场准入进行适当的限制。比如:可以学习韩国的做法，将城市的公共管理区域分为禁止经营区域、限制经营区域和开放引导区域。在交通和人流压力很大的主干道、车站，公交换乘站等核心重点区域应禁止流动摊贩经营，而在交通压力较小的区域，比如:过街天桥，地下通道，街心公园等场所，可以在规定的时间内有限制的经营。这些地方在上下班高峰期禁止摆摊经营，而在清晨和晚间可以开放为经营区域。另外，在一些人流和车流相对较少的次级干道区域，也可以在适当管理和引导的前提下，对流动摊贩进行开放经营。同时对于一些营业时间较短的摊贩，可以让摊贩在同一区域不同时间段交替经营，比如:营造成可以安排早点和流动菜摊的经营，中午可以安排经营盒饭经营，晚上则可以安排各种夜宵活动，这样能充分利用公共空间，避免资源的浪费，还能形成摊贩经济的规模效益，吸引更多消费人群，提高摊贩的收益。除此之外，对于摊贩比较集中且规模比较大，发育成熟，可以考虑在一些区域建立特色市场、跳蚤市场、特色街区。在一些大型居民社区，还可开展一些便民摊点，比如:自行车，电动车维修、家电维修、手工裁缝服务等，既不对公共交通造成影响，还可以对居民提供便民服务。

除此之外，还应明确流动摊贩的经营义务，必须严格遵守流动摊贩的面积和经营位置的规定，不能随意扩大经营面积或者经营区域，挤占城市有限的公共空间资源，否则面临严格的行政处罚。流动摊贩还应遵守环境卫生的要求，不能将垃圾或者污水随意倒弃处理，应该确保摊位经营干净卫生。有条件的城市可以为固定摊贩配备统一的售货摊，作为一项民生工程，由公共财政进行专项投资(投入)，免费向摊贩开放使用，仅收取少量的管理费。同时摊贩还应该明码标价，亮明摊贩许可，即可接受消费者的质量监督，也可方便城市管理部门执法检查。

(四)成立摊贩组织，加强组织协调，增强摊贩的自我权益保护意识，实现民间组织自治与政府部门治理相结合的互赢局面

目前，我国对流动摊贩的治理主要有城管部门或者综合执法承担，执法主体比较单一，执法力量薄弱，执法效果和服务水平不能保障。有效的治理应该是多种主体协同管理的结果，其中摊贩组织的作用就不可忽视。摊贩组织既可以实现自我教育、自我约束、自我管理、自我服务，同时还可以协调社区居民、流动摊贩利益冲突，积极向政府部门反映流动摊贩意见和需求，保护摊贩自身合法权益和利益诉求。政府主管部门在制定流动摊贩管理规定时候，可以充分考虑流动摊贩的实际需求和经营特点，使制定的政策更具有可操作性和有效性，由此实现良性互动。例如:韩国除了政府机构管理外还成立了“全国摊点业联合会”，原则上只要申请加入，获得批准后就可以出摊了。台湾处行政机关外摊贩协会也是台湾地区管理流动摊贩的重要力量，各地的摊贩组织分担着本级政府的部分管理职能，通过执行相应的法律和规章对流动摊贩形成一定的约束。非政府性质的摊贩组织是政府公权力在摊贩管理上的有益补充，通过摊贩组织的自我约束管理，既可减轻城市管理部门的负担，又可以缓解城管和摊贩的矛盾冲突，增强执法的有效性和公信力。同时，流动摊贩自身的合法权益也得到最大程度的保护，从而实现多方互赢的良好局面。