论法院对被告重新作出行政行为的审查权

周 骏

(西安政治学院，陕西西安710028)

我国《行政诉讼法》规定:人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。但是对于法院如何审查监督被告重新作出的行政行为，法律和相关司法解释没有作出明确具体的规定，这在司法实践中亟待解决，然而，从新修改的《行政诉讼法》来看，立法机关并没有对这一问题给予足够的关注。为此，本文试图从分析法院审查被告重新作出行政行为存在的现实困境入手，通过研究该审查权的正当性、价值及实现途径，进而提出对相关法条的修改意见。

一、问题的提出

作为对被告重新作出行政行为的限制性规定，我国《行政诉讼法》第五十五条在防止行政机关滥用行政权力，保护行政行为相对人合法权益方面是有其积极作用的，但是，无论从法律规范的内在结构还是从司法实践具体操作来看，该法律规范都存在一些不容忽视的漏洞。首先，《行政诉讼法》第五十五条缺少法律后果的规定，在被告重新作出基本相同的行政行为后法院应当如何处理没有进行明确，这就使得该法条在操作性和确定性上有所欠缺。其次，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十四条规定:“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定处理。”但是，对于被告以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，如果原告不起诉，人民法院如何对该行政行为进行监督，司法解释没有作出更进一步的规定。最后，从诉讼效益的角度看，人民法院对被告作出的两个基本相同的行政行为进行两次审理和判决，在一定程度上也存在浪费司法资源的问题，对行政相对人的合法权益难以做到及时有效地保护，同时也损害了人民法院判决的权威性和公信力。这些问题的存在，一方面，无法回应行政行为相对人保护自身权益的利益诉求;另一方面，无法实现法院对行政权进行有效监督的立法目的。

二、法院对被告重新作出行政行为审查权的正当性分析

为解决以上问题，笔者认为，可以在《行政诉讼法》第五十五条的修改中引入法院的审查权，具体来说，是将被告重新作出的行政行为规定为效力待定的行政行为，由人民法院对该行为进行审查，根据审查情况作出相应的裁定。

第一，从来源上分析，该审查权在本质上属于法院的行政审判权。在我国行政诉讼中法院享有广泛的审判权，包括受理权、收集证据权、审理权、指挥诉讼权、判决、裁定、决定权、强制执行权等。法院对被告重新作出行政行为的审查权在本质上属于审判权的一种，即法院对该行为所依据的事实和理由是否发生了改变，具体内容是否相同进行审查，判断其合法性的一种权力。另外，笔者认为，该权力是由被告重新作出的行政行为所引起的，而法院对行政机关作出的行政行为进行审查是行政诉讼法调整的核心内容，因此，该审查权的提出符合行政诉讼制度的功能定位。

第二，从目的上分析，该审查权的提出符合通过行政诉讼监督行政权力运行的立法目的。一项运行良好的制度只有具备完善的责任机制，才能将其中的规定和要求转化为现实，相反只有制度而没有实施有效的监督，任何制度都将形同虚设。在行政诉讼中，与行政相对人相比，行政主体处于优势地位，拥有强大的行政权，如果不对其加以监督和限制，必将导致行政权的滥用。对于法院判决被告重新作出行政行为而言，被告可以通过作出相同的行政行为来对法院的判决进行变相抵制，在原告不起诉的情况下，法院无法对行政机关的行为进行监督和审查。因此，法院对被告重新作出的行政行为进行审查实质上是一种法律监督关系，是人民法院依法对行政机关执行法院判决情况进行的法律监督。

第三，从效果上分析，该审查权的提出拓展了审判权对行政权进行司法审查的范围。在法院对被告重新作出行政行为进行审查的过程中，形成了法院与被告的司法审查法律关系，其中，法院是司法审查的权力主体，被告是司法审查的义务主体，原告是司法审查参与人，被告重新作出的行政行为是司法审查的客体。［1］与刑事诉讼和民事诉讼不同的是，在行政诉讼中原告与被告在诉讼地位、诉讼权利等方面实际上是不平等的，原告单凭个人力量难以对抗被告强大的行政权力。因此，在行政诉讼中法院不仅要担任居中裁判者的角色，更要通过行使司法审查权与行政权力相抗衡，使行政诉讼在权力对抗上达到一种平衡状态。而该审查权的引入不但使人民法院在诉讼过程中可以与行政机关进行对抗，而且在判决执行阶段也可以对行政权进行有效的抗衡，从而在一定程度上解决司法实践中“执行难”的问题。

三、法院对被告重新作出行政行为审查权的价值

在中国现行的权力体系中，行政权力事实上已经占据了主体地位，政府以积极的、广泛的、强大的行政行为时时刻刻地影响着行政行为相对人的期待利益和既得利益。因此，只要把行政权力纳入法律的控制之下，就能够真正建立起具有中国特色的权力监督和控制体系，也才能真正实现依法治国和依法行政。具体到我们讨论的问题，强化人民法院对被告重新作出行政行为的审查权，对于健全和完善审判权对行政权的监督制约机制具有重要的理论价值和实践意义。

第一，对行政行为进行控制的价值。从权力制约的宏观层面来讲，依法行政要求“把权力装进制度的笼子”，对公权力尤其是行政权力进行监督与控制，除了人大监督、社会监督、自身监督之外，最行之有效的监督制度就是行政诉讼制度。在现代社会，政府主要是通过行政行为对社会进行管理，控制行政权从本质来说就是控制行政行为。从法律监督的微观层面来看，控制行政机关的行政行为必须要落实到具体法律规定上来，确立法院对被告重新作出的行政行为的审查权，有助于拓展人民法院对行政行为司法审查的深度或广度，使人民法院对行政案件的审查得到丰富和完善。

第二，督促被告履行法院判决的价值。在行政诉讼中，被告履行人民法院生效的判决、裁定，是其法定的义务，不需要行政相对人的申请。被告重新作出行政行为，从本质上来讲是履行法院的生效判决。如果被告在判决确定的期限内未重新作出行政行为，或者未按照《行政诉讼法》第五十五条的规定重新作出行政行为，其实质是不执行或者变相抵制人民法院的生效判决、裁定。通过法院对其重新作出的行政行为进行审查，可以对被告的不作为或者违法作为进行有效地控制，督促行政机关正确、及时地履行人民法院的生效判决。

第三，提高诉讼效率，节约司法资源的价值。法治社会既要求公正司法，又要求高效司法。在行政诉讼中，如何处理好公正与效率之间的关系，是重新构建行政诉讼法律制度的重要课题。法院对被告重新作出行政行为审查权的引入，一方面可以有效防止由于被告反复做出内容相同的违法行政行为而导致行政争议久拖不决;另一方面也可以加强对行政主体在执行法院判决过程中行使行政权的审查和监督，实现司法权对行政权的有效控制，达到公正与效率的统一。

第四，保护行政行为相对人的价值。从行政诉讼的目的看，如果行政诉讼制度不能对公民的合法权益提供有效的法律保障，那么，行政诉讼可能会沦为进一步助长行政专制的工具而无法获得公民和社会的认同。随着我国建设法治国家进程的加快，政府依法行政的意识不断增强，真正的越权行为并不多见，侵犯相对人合法权益的行为通常表现为重新作出内容相同的行政行为这种“隐性违法行为”。创设法院对被告重新作出行政行为的审查权，可以进一步加强对行政行为相对人合法权益保护，让其免受行政机关一次又一次行政行为的伤害，实现行政诉讼法所规定的保护公民合法权益的立法目的。

四、法院对被告重新作出行政行为审查权的实现

在当代中国，行政诉讼制度作为限制国家权力和保障公民权利的基本制度设计，是推进依法行政和依法治国的重要制度保障。然而随着社会的快速发展，国家的行政管理职能不断向新的领域扩展，行政权力呈现出日益扩大的趋势。相比行政权力的扩张，法院对行政权的司法审查却越来越受到行政主体的干扰和影响。这一方面有立法水平、司法体制、法律观念、文化背景和人情关系的影响;另一方面法律制度不完善是导致行政诉讼司法审查功能弱化的重要原因。为解决这些矛盾和问题，必须从制度构建上着手，以修改行政诉讼法为契机，强化审判权对行政权的监督审查。具体到本文论述的法院对被告重新作出行政行为的审查权而言，可从以下几个方面进行规范和完善:

第一，关于被告重新作出行政行为的效力问题。从行为性质上来看，被告重新作出的行政行为与日常行政管理中作出的行政行为不同，前者在本质上属于经法院审理并且有争议的行政行为，并且被告的重作行为也属于执行人民法院生效判决的行为。由于其在性质上的特殊性，如果不对其效力进行必要的限定，任由其作出后便发生法律效力，既不利于保护行政诉讼原告的合法权益，也不利于法院的监督审查。因此，将该行为规定为效力待定的行政行为，是法院行使审查权的前提。

第二，关于法院审查的方式。法院审查权的实现方式可以有两种路径:第一种是根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十四条、第三十八条规定:“人民法院判决撤销行政机关的行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。”据此可见，公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服的，仍可以向人民法院提起行政诉讼。［2］第二种是由被告在重新作出行政行为后，将相关材料报人民法院审查，人民法院不开庭审理，只对行政行为的合法性进行书面审查。通过对两种审查方式的比较可以看出:第一种路径没有从根本上解决原告不起诉，法院就无法对被告重新作出行政行为进行监督的问题;第二种路径不但较好地解决了这一问题，而且避免了人民法院对被告作出的两个相同的行政行为进行两次审理和判决的尴尬处境。因此，笔者更倾向于选择第二种实现路径。至于被告报送相关材料的期限可以参照被告提出答辩状的期限进行明确，即:被告在重新作出行政行为后，将相关材料在十日内报人民法院审查。而对于人民法院审查的期限，鉴于该行政争议已经过审理和判决，相关的事实、证据和法律适用已无较大争议，因此，该审查期限可以适当短于第一审程序的审理期限，建议规定为，人民法院应当在收到被告报送的相关材料之日起一个月内作出裁定。

第三，关于法院审查后的处理结果。对于这一问题可以结合最高人民法院的司法解释作出如下规定:人民法院经审查，认为被告重新作出的行政行为合法的，应当作出准予执行的裁定。对于被告以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，应当根据《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定处理。

［1］莫纪宏.宪政新论［M］.北京:中国方正出版社，1997.

［2］石佑启.判决被告重作行政行为探析［J］.上海市政法管理干部学院学报，2001(5).