财政支持新型城镇化建设绩效评价方法研究

李栋林，关忠良

(北京交通大学 经济管理学院，北京100044)

一、引言

改革开放以来，我国城镇化从较低起点以超大体量实现高速发展。截至2013 年底，我国人口城镇化率达到53.73%。根据国外发达国家城镇化发展经验，人口城镇化率50% 是城市问题和社会矛盾不断累积进而达到激化失衡状态的关键点①。同时，人口城镇化率50%左右在发展阶段上与中等收入陷阱基本吻合②。我国城镇化已进入转型发展的关键时期，针对财政支持新型城镇化建设绩效评价的研究成果较少，国内外相关研究主要集中在财政支出项目绩效评价、城镇化发展评价两方面。

从评价功能来看，我国财政支出绩效评价主要着眼于后评价，评价体系的构建主要遵循后评价的思路，绩效评价局限于考核作用③;从评价范围来看，仍以财政专项资金为主，局限于项目微观领域④。在城镇化发展评价方面，国内外相关研究均以城镇化发展水平测度作为核心内容，测度方法主要有单一指标评价法和多因素综合评价法。多因素综合评价法是城镇化发展评价的主流方法，从经济、社会、环境、生态等多个维度构建指标体系，借助一定的评价方法，综合反映城镇化发展的绩效。城镇化发展评价研究均局限于地区城镇化发展水平的测度。鲜有研究将财政支出绩效评价和城镇化发展评价两者结合进行研究，因此无法回答新型城镇化建设的财政支持是否科学这一基本问题，为此，有必要从财政支持视角评价新型城镇化建设绩效。

二、财政支持新型城镇化建设总体绩效评价模型的构建

1、面板数据因果检验模型

财政支持与新型城镇化发展之间存在因果关系是进行面板数据计量分析的前提。利用面板数据因果检验方法，检验财政投入与城镇化质量之间是否存在因果关系。面板数据的因果检验要求变量间存在长期稳定的关系，Pedroni(1995，1996)⑤，Kao (1999)⑥，Hadri(2000)⑦，Levin(2002)⑧和Im(2003)⑨等提出并发展了面板数据单位根检验和协整理论。但目前尚未形成权威的检验方法，专门的计量经济学软件也多不提供相关检验工具。对此，本文采用Hurlin(2004)⑩提出的从标准格兰杰因果检验扩展而得的面板数据因果检验方法，对财政投入与城镇化质量之间的因果关系进行分析。检验模型如下:

式(1)中p 为正整数，vit=αi+εit，εit为白噪声。零假设为H0:对任意k，βk=0，备选假设为H1:存在k 使得βk≠0。如果拒绝零假设，则x 是y 的格兰杰原因;反之则x 不是y 的格兰杰原因。构建以下统计量检验零假设:

式(2)中RSS2和RSS1分别为带约束(即设定≡0)和不带约束的OLS 估计残差平方和，N 为面板数据宽度，T 为时间长度，p 为滞后项阶数。可知Fhnc 服从F［p，TN－N－2p－1］分布。

2、面板数据回归分析模型

面板数据因果检验，只能定性回答财政投入是否为城镇化质量提升的主要原因。但无法回答在一定时期内，财政投入对城镇化质量提升具体的作用方式(正向或负向)和作用强度。对此，需要进一步借助面板数据回归分析的手段，定量分析财政投入对城镇化质量的影响，从而评价较长时期内财政支持新型城镇化发展的绩效水平。为真实反映财政投入对城镇化质量的影响，在引入城镇化质量的主要动力因子作为控制变量，将财政投入的城镇化质量效应单独剥离显示。控制变量包括:人均GDP(可比价)、工业化率、人均实际使用外资额、R＆D 经费支出占GDP 比重(R＆D)、人均社会固定资产投资等5项。构建如下计量模型进行评价分析:

式(3)中QUI 为表征城镇化质量水平的城镇化质量指数;FI 为与新型城镇化相关的财政投入，取人均自然对数形式;α 为不可观测的地区效应;λt为不可观测的时间效应;Xit为控制变量矩阵;r 为控制变量系数矩阵;ξit为随机扰动项;系数下标i 表示城市，t 表示年份;待估系数β 的估计值代表了某一区域一段时期内财政投入对新型城镇化发展的作用方式和强度，用于衡量财政支持新型城镇化建设的绩效水平。

3、数据包络分析评价模型

CCR 模型和BCC 模型是DEA 的两个基本模型，CCR 模型对决策单元的规模有效性和技术有效性同时进行评价，可测算决策单元(DMU)的综合技术效率，综合技术效率值越高，说明决策单元(DMU)资源使用效率越高，效果越好，反之亦然[11]。采用综合技术效率反映短期内财政资金在新型城镇化的使用效益，考察财政支持新型城镇化建设的绩效水平。BCC 模型用于单纯评价决策单元的技术有效性[12]，可测算决策单元(DMU)的纯技术效率，纯技术效率反映财政支持新型城镇化建设过程中财政管理水平的高低。

三、新型城镇化投入产出评价指标体系构建

根据对历年《政府收支分类科目》梳理，2005 年以来，政府财政支出功能分类科目分别于2006 年、2009 年、2012 年进行过调整和修订，其中2006 年调整幅度较大，后两次调整较小。为保证指标体系的可比性，以2007 年《政府收支分类科目》为依据，选取与新型城镇化建设密切相关的支出功能分类科目:教育、科技、文化建设、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城市建设等7 个领域。对于投入指标，选取各领域的一般预算支出，为剔除城市规模差异对指标数据的影响，采用人均投入指标进行分析。对于产出指标，在参考城镇化质量评价相关研究成果的基础上，选取能集中代表城镇发展质量的指标，根据其与财政支出科目的对应关系，将其纳入指标体系框架，建立起财政支持新型城镇化建设DEA 评价指标体系，具体如表1 所示。需要指出的是，对于某一评价单元(如设区市)的分领域评价，以各领域投入、产出指标为依据进行DEA 分析;对于某一评价单元的总体评价，则以所有领域的投入、产出指标为依据进行DEA 分析。

表1 财政支持新型城镇化DEA 分析指标体系

需要说明的是:对于正向指标，本文直接采用指标值作为产出指标数值;对于负向指标，采用下式对其进行正向化处理:

式(4)中，X'it为第i 项逆向指标第t 年评价时所采用的指标值，xit为第i 项逆向指标第t 年指标的原始值。

四、财政支持新型城镇化建设总体绩效评价实证分析

1、研究数据分析定位

为检验本文构建的财政支持新型城镇化建设总体绩效评价模型的可行性，选择山东省作为研究对象进行实证分析，这主要基于以下几个原因:一是山东城镇化水平与全国相当。2013 年，山东省人口城镇化率53.75%，与全国平均水平(53.73%)相当，步入初级城市型社会，处于城镇化转型发展的关键时期，具有较好的代表性。二是山东人口城镇化模式与全国高度一致。山东城镇化过程中人口流动主要集中在省内，第六次人口普查显示，85%的人口在省内流动，呈现明显的内生特征。这与全国城镇化具有高度的一致性，我国城镇化既不可能像欧洲国家一样靠输出移民实现城镇化，也不可能像美国一样靠吸引移民实现城镇化，只能通过自我消化来实现城镇化。三是近年山东财政对新型城镇化的支持力度较大。自2012 年开始，省财政每年安排10 亿元支持100 个小城镇建设，2013 年分别扩大为20 亿元和200 个小城镇，在绿色低碳、人的城镇化、公共服务、区域协调等新型城镇化投入方面的力度也不断加大，因此有必要对财政支持新型城镇化建设的绩效进行评价;四是笔者多年来关注并参与山东省财政支出绩效评价和城镇化研究，积累了大量基础资料，能够有效保证研究的顺利开展。

根据效率测度的取向不同，CCR 和BCC 模型分为投入导向型测量方法(Input－orientated Measures)和产出导向型测量方法(Output －orientated Measures)。其中前者考虑的是在不减少产出数量的同时，能按比例减少多少的投入;后者考虑的是在不改变投入数量的同时，产出数量可以按比例增加多少。Lovell(1993)认为，如果能够满足市场需求而可自由调整投入资源，则宜采用“投入导向”模式。因此，采用投入导向型模型，研究山东省财政支持新型城镇化建设的绩效。

2、山东省层面的DEA 总体评价结果分析

(1)数据收集与整理

图1 2007 －2012 年山东省级层面财政支持城镇化建设绩效评价结果

根据本文所构建的财政支持新型城镇化建设总体绩效评价数据包络分析投入产出指标体系(表1)，收集了2007 －2012 年间相关评价指标的数据。其中，投入指标(财政支出指标)数据来源对应年份的《山东统计年鉴》;产出指标(城镇化质量指标)数据来源于对应年份的《山东省城镇化发展报告》和《山东统计年鉴》。按照各评价指标的内涵，整理、测算得出了相关评价指标的实际值，并将逆向指标进行了正向化处理。

(2)DEA 评价结果分析

在完成数据收集的基础上，以表1 中投入和产出指标为依据，以新型城镇化建设各领域人均财政支出为投入指标，以各领域新型城镇化质量指标为产出，利用Maxdea5.0 软件进行DEA 评价，对山东省省级层面财政支持新型城镇化建设的总体绩效进行分析。评价结果如图1 所示。

图2 2007 －2012 年山东省级层面财政支持城镇化建设投入冗余状况

①综合绩效水平分析。从时间维度看，2007 －2012 年间山东省省级DEA 评价结果中综合技术效率从0.595 上升至0.737，年均上升2.83 个百分点。这说明山东省省级层面财政支持新型城镇化建设的绩效水平在2007 －2012年间得到了明显的改善。但从总体绩效水平来看，6 年平均综合技术效率为0.669，表明山东财政支持新型城镇化建设相关领域存在着投入资源浪费和管理水平不高的问题，财政资金的效益远未得到应有的发挥。总体而言，目前山东省财政支持新型城镇化建设绩效水平较低，但保持了较为稳定的增长趋势，现阶段仍有很大的提升空间。

②财政管理状况分析。从时间维度看，2007 －2012 年间山东省财政支持新型城镇化建设的纯技术效率先升后降，呈现出倒U 型的发展趋势，表明在新型城镇化建设领域，山东省省级层面的财政管理水平呈现出非平稳的波动变化，财政管理水平的稳健性有待进一步加强。

③投入产出冗余状态分析。根据投影分析的结果(如图2 所示)，可以看出:从绝对量来看，新型城镇化建设领域的财政投入冗余在2007 －2012 年呈现出逐步递增的趋势，从2007 年的516.73 元/人逐步上升至2012 年的871.01 元/人，年均上涨11%。但从相对量来看，冗余资金占财政投入总量的比重却呈现出逐步下降的态势，从2007 年的40.5%逐步下降至2012 年的26.3%，年均下降2.82 个百分点。总体而言，2007 －2012 年间山东省新型城镇化领域的财政投入冗余水平得到了一定程度的抑制，但冗余总量仍较大。

3、分领域DEA 评价结果分析

以表1 中各领域的投入、产出指标为依据，利用Maxdea5.0 软件进行DEA 评价，分别测算了2007 －2012 年山东全省及各设区市各领域技术效率、纯技术效率和投入冗余程度的平均值，测算结果如表2所示。

从各领域DEA 评价结果中我们可以发现下面三点规律:

首先，山东省新型城镇化建设各领域绩效水平存在明显的差异。2007 －2012 年山东省新型城镇化建设各领域综合技术效率的平均值从高到低分别为:医疗卫生领域(0.663)、教育领域(0.643)、环保领域(0.563)、社保领域(0.524)、文化建设领域(0.493)、科技领域(0.426)、城建领域(0.342)。可见，山东省新型城镇化建设各领域的绩效水平并不协调，存在明显的差距，新型城镇化建设的协调性有待进一步增强。同时，应该注意到各领域绩效水平的绝对值均较低，绩效水平最高的医疗卫生领域也不足0.7，新型城镇化建设的绩效仍有较大的提升空间。从设区市层面来看，教育、科技、文化建设、社保、医疗卫生、环保、城建等领域绩效水平最高的设区市分别为:泰安、济南、烟台、济宁(潍坊)、潍坊、菏泽、菏泽，相关领域绩效水平较低的设区市应充分借鉴以上设区市的经验，提升相关领域的绩效水平。

其次，山东省新型城镇化建设各领域财政管理水平普遍偏低。2007 －2012 年山东省新型城镇化建设各领域纯技术效率的平均值从高到低分别为:医疗卫生领域(0.705)、社保领域(0.674)、教育领域(0.653)、环保领域(0.635)、城建领域(0.550)、文化建设领域(0.525)、科技领域(0.471)。以1、0.9、0.75 为界可将纯技术效率分为效率最优、相对高效、相对低效、基本无效四类[12]，山东省财政支持新型城镇化建设各领域纯技术效率均处于基本无效区间，说明各领域中管理水平普遍较低，是造成新型城镇化建设绩效水平偏低的重要原因。从发展空间来看，山东省财政支持新型城镇化建设纯技术效率距离最优效率存在较大差距，财政部门在资金配置、政策运用、制度创新等方面仍有较大改善的空间。从设区市层面来看，教育、科技、文化建设、社保、医疗卫生、环保、城建等领域的纯技术效率变异系数分别为:0.151、0.293、0.255、0.182、0.094、0.204、0.096，各设区市在科技领域、文化建设领域、环保领域的财政管理水平地域差异较大，有必要通过交流、借鉴，缩小地区之间的差距。

第三，山东省新型城镇化建设各领域普遍存在着较为明显的投入冗余。2007 －2012 年山东省新型城镇化建设各领域财政资金投入冗余程度从高到低分别为:城建领域(65.572%)、文化建设领域(50.658%)、社保领域(47.623%)、科技领域(47.496%)、环保领域(43.622%)、教育领域(35.712%)、医疗卫生领域(33.714%)，财政资金投入冗余程度最低的医疗卫生领域也在30%以上。这说明山东省新型城镇化建设各领域财政资金投入冗余程度普遍较高，因此，新型城镇化建设方面的财政管理应以化解投入冗余作为当前阶段的主要任务。从设区市层面看，教育、科技、文化建设、社保、医疗卫生、环保、城建等领域的财政资金投入冗余程度变异系数分别为:0.638、0.447、0.473、0.541、0.378、0.535、0.554，变异系数均较大。这表明山东省新型城镇化建设相关领域的财政资金投入冗余程度地域差异普遍较为明显，相关领域财政资金投入冗余程度较高的设区市急需通过借鉴先进地区经验，化解财政资金投入冗余程度。

表2 各领域DEA 评价结果

五、结论及政策启示

本文以财政支持新型城镇化建设绩效评价作为研究对象，针对财政支持新型城镇化建设宏观层面的绩效复杂、难以辨识的特点，运用面板数据因果检验和回归分析等方法定量研究财政支持与城镇化发展水平及质量的因果关系及其具体影响方式，考察财政支持对新型城镇化建设的长期绩效;利用DEA方法从投入—产出视角分析财政资源配置效率、财政管理水平和财政资金投入冗余和产出不足情况，考察财政支持对新型城镇化建设的短期绩效，从而构建起了长、短期相结合的评价模型。

在此基础上，以山东省为例，利用2007 －2012 相关数据进行了实证分析，得出了以下结论:(1)本文能够反映财政支持新型城镇化建设的绩效水平，具备可操行性，对财政支持新型城镇化建设的绩效评价是一种具有普适性的方法。(2)从长期来看，山东省财政支持对城镇化质量水平具有显著的正向影响，在其他影响因素外生给定的情况下，新型城镇化建设领域的财政支出每增长1%，将使城镇化质量水平提升0.019 个百分点。

从上述结论中，可以得出下面两方面的政策启示:一是针对山东省财政支持新型城镇化建设绩效水平和财政管理水平较低，且地域差异较为明显的问题，有必要加强各地区间的交流、学习，相关领域绩效水平和财政管理水平较低的设区市应充分借鉴先进地区的经验，逐步实现地区间财政支持新型城镇化建设的协调发展，促使山东省财政支持新型城镇化建设整体水平的提高。二是针对新型城镇化建设各领域普遍存在的较为明显投入冗余的状况，需进一步调整资金配置方式，根据各领域财政资金投入冗余高低程度，减少或增加财政资金在各领域的投入数量，从而化解投入冗余，提高财政资金使用的效益。

［注释］

①李璐颖:《城镇化率50%的拐点迷局》，《城市规划学刊》，2013 年第3 期。

②潘家华，魏后凯:《中国城市发展报告》，北京:社会科学文献出版社，2012 年版。

③朱志刚:《财政支出绩效评价研究》，中国财政经济出版社，2003 年版。

④郑方辉，尚虎平:《2011 中国地方政府绩效评价红皮书》，北京:新华出版社，2011 年版。

⑤Pedroni，P.. Panel Cointegration:Asymptotic and Finite Sample Properties of Pooled Time Series Tests with an Application to the PPP Hypothesis.Jakarta:Indiana University Working Papers in Economics，1995.

⑥Kao，C..Spurious Regression and Residual －based Tests for Cointegration in Panel Data. Journal of Econometrics，1990(9):1 －44.

⑦Hadri，K..Testing for Stationarity in Heterogeneous Panel Data.Econometrics Journal，2000(3):148 －161.

⑧Levin，A.，Lin，C.F.，Chu，C.S..Unit Root Test in Panel Data:Asymptotic and Finite Sample Properties.Journal of Econometrics，2002，10(8):1 －24.

⑨Im，K.S.，Pesaran，M. H.，Shin. Y.. Testing for Unit Roots in Heterogeneous Panels. Journal of Econometrics，2003，11(15):53 －74.

⑩Hurlin，C..Testing Granger Causality in Heterogeneous Panel Data Models with Fixed Coefficients . Paris:Annual Congress of the French Economic Association，2004.

[11]Fare R，GrosskopfS，Lovell C A K.Multilateral productivity comparisons when some outputs are undesirable:a nonparametric approach.The Review of Economics and Statistics，1989，71(1):90 －98.

[12]张越，胡华清:《基于Malmquist 指数的中国航空公司全要素生产率分析》，《北京理工大学学报》(社会科学版)，2007 年第12 期。