南海争端司法化中的美国因素

■ 曹 群／文

近来，美国的南海政策愈益以国际法为中心，尤其强调争端各方皆须遵守《联合国海洋法公约》（简称《公约》），其对中国南海主张“不合国际法”的指责也越来越公开和明确。目前，中美在南海的博弈，除硬实力调配和建设的比拼外，更主要是集中于“规则”之争，尤其是关于海洋法的解读，中美之间存在一些重大分歧。以“航行自由”为国家利益的美国虽欲“平衡”中国在南海的势力，但并不希望南海局势不稳，亦不想南海争端引发军事冲突，因而更倾向于大打“以国际法为中心”的舆论战。

中美南海“法理”之争的由来

南海争端牵涉六国七方，既包括有关南海诸岛的领土主权争议，也包含南海沿岸各国关于专属经济区和大陆架的海洋划界争议。自20世纪70年代至1995年“美济礁事件”爆发前，美国在南海问题上一直笼统地不持立场，多强调“支持和平解决冲突及反对使用或威胁使用武力”，其针对南海问题的外交政策并不积极。“美济礁事件”爆发后，美国不再局限于对南海岛礁主权争议不持立场的政策，而开始将争端核心引向海洋权益问题。

1995年5月10日，美国国务院发布声明宣示“维持航行自由是美国的根本利益”。对于美国的关切，中国外交部发言人在1995年5月18日答记者问时即回应了有关南海“航行自由”的问题：“中国政府的立场是明确的，即中国维护对南沙群岛的主权及相关海洋权益，不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全。我们希望，有关国家不要因存在争议而影响各国船只通过南海的正常航行。”

1995年之后直至21世纪初，美国在南海问题上的外交积极性再次回落，贸易投资问题、台湾问题、人权问题和大规模杀伤性武器扩散问题等是中美之间的重要议题，而南海问题在中美关系中仍处于较低的优先层级。不过，2009年“无瑕号事件”爆发之后，南海问题在美国全球事务和亚太事务中的优先层级迅速提升。

在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛部长会议上，时任国务卿希拉里·克林顿发表了被普遍视为美国南海政策转折点的重要讲话。其中，最为关键的是，希拉里正式提出了美国在南海的“国家利益”：“和所有国家一样，美国拥有之国家利益包括航行自由、亚洲海洋公域的使用开放、在南海尊重国际法。”自此之后，美国通过各种途径大肆宣扬所谓南海航行自由问题，但正如中国外交部发言人所说：“南海的航行自由从来不是问题，也没有因为南海争议受到任何影响。各国根据国际法在南海享有的航行自由得到了充分保障，任何秉持客观公正态度的人对此都很清楚。多年来东亚和东南亚经济的蓬勃发展也从一个侧面印证了这一点。人为地炒作航行自由问题，并将此与南海岛礁主权和海域划界混为一谈，不能不使人怀疑背后的目的和动机。”

2015年5月29日，来自26个国家和地区的防务部门和军方领导人齐聚新加坡，参加第14届香格里拉对话会，就亚太地区传统和非传统安全议题展开讨论和对话。图为在香格里拉对话会上，美国国防部长卡特（右）与马来西亚国防部长希沙姆丁交谈。

美国对国际法的强调，在一定程度上影响到越南、菲律宾等南海声索国，使其越来越重视对海洋法的研究和投入，并在公共外交中着重宣传和强调遵守《公约》。美国积极支持南海争端司法化，并随着菲律宾诉中国仲裁案的进展，逐渐开始将矛头直指中国南海主张核心——“九段线”，其虽依然声称对南海领土主权争议不持立场，但实际上已公开在南海海洋权益争议上“选边站队”。同时，美国还向台湾当局施压，意图令台湾当局澄清或放弃“U形线”，并借此牵制中国大陆在“九段线”上的法律立场。

2014年12月5日，美国出台了《海洋界限第143号报告——中国在南中国海的海洋主张》，首次公布了美国对“断续线”的官方解读，并非常明确地指出了其可接受的底线：“除非中国澄清其断续线仅是一种对线内岛屿以及那些地物所衍生出的符合国际海洋法（如海洋法公约所规定）的所有海洋区域的主张，否则中国的断续线主张即与国际海洋法不相符合。”

“法理”之争的核心是“规则”话语权

就从属关系而言，美国现今以国际法为中心的南海政策是服务于其“亚太再平衡”战略，更多是以娴熟运用国际法工具的软实力策应其正在加紧部署的硬实力“重返亚洲”，一方面欲趁机进行增添合法性道义光环的舆论造势，另一方面也借此拉拢和呼应某些南海声索国推动南海争端司法化。

美国官方已多次强调“亚太再平衡”战略的重要性。虽然欧洲爆发乌克兰危机，但美国仍将亚太作为防务重点。美国国防部2014版《四年防务评估报告》在列举美国防务战略优先事项时把亚太区域列于“打造全球性安全”（Build Security Globally）的首位。与中美南海“规则”之争相关的是，该报告对“投送力量”（Project Pow er）尤为重视。值得注意的是，正是保障“投送力量”这一核心环节引发了中美在南海的“规则”之争。由于美国一直坚持在中国专属经济区进行高频次的军事侦察和情报搜集，同时也因为中美双方在专属经济区“剩余权利”（指法律未明文规定或禁止的权利）问题上存在观点分歧，中美海上摩擦事件近年来一直不断，并引发重大外交冲突，如2001年的“中美撞机事件”、2009年的“无瑕号事件”和2014年的“中美军机南海对峙事件”都发生在南海。由2014版《四年防务评估报告》可见，美军在亚太的情报侦察活动不仅不会减少，在将来应当还会增加，中美在南海的侦察与反侦察博弈势必更趋紧张，双方关于“规则”之争也将更加激烈。

美国等海洋强国为了维持海上霸权，一直坚持在所谓“国际水域”或“海洋公域”的军事活动自由，与不少发展中国家（大约共有27个，包括中国）在此国际法解读问题上存在较大分歧。美国在某些场合常将“专属经济区内军事活动自由”问题混入“航行自由”问题，可二者严格来说根本不是一回事。《公约》第58条规定：“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”美国事实上是将“专属经济区内军事活动自由”归于前述“其他国际合法用途”，但“其他国际合法用途”不可等同于“航行自由”，而是与“航行自由”相关的海洋用途。美国在介入南海问题时常爱大谈“航行自由”，以掩盖其军事力量投放意图。连美国学者也承认，中国从无意图也未曾干扰合法的海上商贸运输等之类“航行自由”，对于美国来讲真正的问题在于，中国反对他国在其专属经济区内进行军事侦察活动，亦即中国不同意美国将此种侦察活动归为“其他国际法合法用途”的法律解读。

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近年来，美国已不再羞于谈及“其他国际法合法用途”，并将它与推行“亚太再平衡”战略相联系，强调它是维护亚太地区秩序规则和以国际法为基础的海洋制度的核心要素。在他国专属经济区的军事活动自由对于美国来说是维持其全球霸权的关键，且若无此“其他国际合法用途”，也便会严重束缚其亚洲“再平衡”的军事部署。美国介入南海问题，不仅意在拉拢其盟友和伙伴运用“巧实力”制衡中国，更主要应是借此警告中国在主张南海海洋权益时不可挑战其所赞成的“规则”底线——美国在南海的军事部署“投放力量”或“其他国际合法用途”通道必须开放。

“以国际法为中心”的舆论战

从根本上来讲，美国南海政策针对中国大打“法律牌”，是其国家利益使然。美国对外政策素爱强调由其主导制定的“国际规则”和相关国际法，表面上看是由于受到西方价值观重视法治的影响，但其实质明显受到国家利益的影响——对于某些影响其国家利益的当事国，美国经常大搞双重标准，以片面的“国际规则”进行针对性施压。在尚未完成“重返亚太”的军力部署之时，美国通过强调国际法来维护既有“规则”，是一种相对代价最小而又能引导国际舆论、抢占道德制高点的策略，最符合美国当前的国家利益。

美国推出亚洲“再平衡”战略之时，正面临国际格局多极化及其国际地位相对衰落，不得不运用“巧实力”与中国在经济活跃但政治军事情况复杂的亚太地区展开“竞合”博弈。此种“竞合”博弈反映在南海即是，中美两国在经贸方面存在互利合作关系，但在南海地区主导权上又存在竞争关系。南海问题对中美两国而言的意义是大不相同的。对于中国来讲，南海涉及国家核心利益，必须全力捍卫领土主权和安全利益，妥协空间不大。对于美国来讲，美国利益遍布全球，其介入南海问题主要意在制衡中国崛起对其地区主导权的挑战以及维护其“规则”底线，并不想因此影响中美互利经贸关系，更不想在南海与中国产生军事冲突。中美“竞合”关系错综复杂，南海冲突对双方皆不利。

美国并不希望南海局势不稳影响美国石油公司在南海的利益，是故虽欲“再平衡”中国在南海的势力，但亦不想南海争端引发大规模冲突，而倾向于维持一种各方“争而不乱”的局面。虽然中国的海上力量远远落后于美国，但在南海却逐渐取得相对优势。美国对其在南海的力量“短板”心知肚明，倾向于运用“巧实力”推动南海问题国际化，呼吁其亚太盟友承担更多责任。更何况，美国忙于“重振经济”，近年来持续缩减军事，其完成“再平衡”军事部署调动也需要一定时间。因此，在维持“争而不乱”的条件下发动软实力竞争，以国际法为中心进行国际舆论战和外交宣传，最符合美国当前处境和利益。待美国经济增长稳定之后，其是否更强调硬实力，虽不得而知，但眼下的软实力竞争不仅可推动南海争端司法化，还更可为将来的硬实力竞争提供合理性辩护和舆论支持。

在南海问题上，美国自2010年以来在各种外交场合（尤其是重要的地区论坛）一直大打“法律牌”，肆意歪曲中国“不遵守国际法”、“不守规则”的国际形象，并通过舆论聚焦凸显“中国和平崛起的目标与其不和平的行为”，试图“逐渐损害中国的声誉”。具体来讲，美国近来围绕中国在南海的填海造陆问题上炒作所谓中国正迅速将争议岛礁“军事化”，指责中国不遵守国际准则且利用“块头和肌肉”向小国施压，便是明显例证。

对于美国曲解国际法指责中国合法行为的炒作，中国外交部发言人曾有坚决回应：“近期个别国家在南海问题上不断提及国际法。如果他们仔细研究过相关国际法，那么请告诉我们，哪条国际法禁止中国在自己拥有主权的岛礁上进行合理建设？哪条国际法允许一国舰机对其他国家岛礁进行抵近侦察？哪条国际法允许一国以航行自由为名损害其他国家主权和正当合法权益？我们反对对国际法进行随意曲解，这样做如果不是‘双重标准’，只能是另有所图。”

中国的应对之策

近期来看，尤其是在习近平主席2015年9月访美前后，美国进一步高调炒作南海问题的可能性较低。但在2015年底或2016年中菲仲裁案的关键审理阶段，美国极有可能选择时机实施其“捍卫规则”的行动，以推动南海争端司法化，歪曲指责中国南海主张，并炒作歪曲中国“不遵守国际法”的形象。鉴于此，应早作谋划，预有后手。

首先，对于美方屡次提及的“九段线”法律含义问题，任其如何炒作皆应继续保持战略定力。考虑到“九段线”涉及的国际法问题较为复杂，如今中菲仲裁案尚在进行之中，待结案后知晓仲裁庭的法律观点之时再公布“九段线”定义对中国来说更有利。

其次，有关海洋的“规则”话语权，如专属经济区内外国军事活动自由的问题，中国可呼吁国际社会对《公约》相关条款展开广泛讨论，以期促进各缔约国对相关条款的解读早日达成一致意见。同时，应在国际媒体积极揭露美国所谓“航行自由”问题的本质，厘清“航行自由”与“专属经济区内军事活动自由”的概念区分，使国际社会认清美国真正的诉求并非“航行自由”，而是在他国近海的“军事活动自由”。

最后，在舆论战中也可主动出击，制造有利于己的话题。如菲律宾所谓“卡拉延群岛”主张，不少有官方背景的美国智库学者亦不赞成其合法性，甚至建议美国政府应在此问题上向菲律宾表示不支持的态度。中国可从此类问题下手，使某些南海声索国“曲解国际法”的真实面目曝光于天下，也有利于国际社会对中国南海主张的合法性加深理解。