浅谈改革背景下水电工程农村移民安置

郭磊磊，俞晓松

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

浅谈改革背景下水电工程农村移民安置

郭磊磊，俞晓松

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

随着我国户籍制度的改革及农村土地确权工作的广泛试点和推进，水电工程移民安置思路发生了根本性的转变，从制度源头上为移民安置提供了新的可能。在梳理水电工程农村移民安置相关概念的基础上，依托户籍制度改革及农村土地确权背景，讨论并提出水电工程农村移民安置的新思路，为今后水电工程移民安置工作提供参考。

水电工程；农村移民安置；户籍制度改革；土地确权

0 引 言

根据DL/T 5378—2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》，农村移民安置人口指因水电工程建设征地需恢复生产或生活条件的农村人口，分为生产安置人口和搬迁安置人口。移民人口按户口性质分为农业人口和非农业人口。随着我国户籍制度的改革及农村土地确权工作的广泛试点和推进，为水电工程移民安置打开了新的思路，从制度源头上为移民安置提供了新的可能。本文在梳理水电工程农村移民安置相关概念的基础上，依托户籍制度改革及农村土地确权背景，讨论并提出了水电工程移民安置的新思路，为今后水电工程移民安置工作提供参考。

1 水电工程农村移民安置过程中户口问题

1.1 移民易迷信农业户口

实物指标调查过程中，移民会从各种渠道搜寻移民政策或规定，在未准确理解相关政策情况下容易对农业人口和非农业人口性质混淆，认为农业人口会得到较大利益和更多补偿。户口证明、迁入证明等材料的严肃性无法保障，居民户口簿甚至会被伪造，导致封库令执行难度增加。部分农村集体经济组织为获取更多的生产安置人口指标，伪造农村经济年报和农业年报。

1.2 移民安置规划方案到户难度大

搬迁安置人口与生产安置人口是独立的，但在具体的移民个体上又是有联系的，即可能是搬迁安置人口，也可能是生产安置人口，或者同时具备两种身份[1]。移民安置规划设计中，往往面临搬迁安置人口与生产安置人口交织的情况。在生产安置人口没有分解到户的情况下，生产安置方案主要是针对一个理论任务编制的。对于同时出现淹地不淹房和淹房不淹地这一特殊情形的村民小组，可能会造成移民规模增加。因此，移民安置规划设计时，规划方案难以到户，实际切合度和科学性难以保证。

1.3 生产安置方案实施难度大

为落实生产安置方案，完成生产安置任务，农村移民安置实施过程中，地方政府需组织移民安置实施机构将生产安置人口分解到户。生产安置人口分解到户过程复杂，且各地分解方法不统一。

生产安置人口为缺失生产资料的人口。实际上，大部分农户只是部分生产资料被影响，全部缺失(淹地又淹房)的只有极少数。对此，有的地方以户为单位，按淹没影响耕园地绝对数量从大到小顺序，将全户人口纳入生产安置人口，直到满足或符合生产安置人口计算值。有的地方以移民户为单位，将其淹没的生产资料数量除以该集体经济组织的人均拥有量计算单户生产安置人口数量，这样每个受淹没影响的家庭都可能获得生产安置人口指标。这是两种较为普遍的生产安置人口分解方法，前者没有考虑所有受淹没影响农户的利益，后者弥补了这一不足却增加了生产安置方案的实施难度。如果某个集体经济组织存有多种搬迁和生产安置方式，生产安置人口分解到户和生产安置方案实施工作难度将进一步增加。

1.4 大农业安置调剂土地难度大

目前，在建或建成的水电工程大部分农村移民安置规划采用大农业安置。实施过程中，无论从移民角度还是从拿出自家土地调剂给移民的周边居民角度都难以实施。按现行政策，土地补偿费和安置补助费首先用于移民的生产安置，如有剩余则由集体经济组织召开群众会议决定其使用去向。面对土地补偿“两费”，大部分移民群众强烈要求直接拿钱，这种现象常见于在建的水电工程中。由于水电工程多建设于高山峡谷地区，人多地少，土地调剂工作难度大。即使外迁安置，当地群众也很难拿出自家的土地去安置移民。因接收地群众反悔调剂土地导致移民安置方案失败的案例多次发生。移民安置实施过程中，报告、验收中为农业安置，而实际为兑付现金的“两层皮”现象也多有发生。

1.5 后期扶持人口对接难度大

国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或超过原有水平。农村移民安置实施过程中，需落实后期扶持政策。目前，各地后期扶持人口认定原则多有不同，有的省份将搬迁人口认定为后期扶持对象，有的省份取生产安置人口进行认定，还有的省份取生产安置人口和搬迁安置人口并集。由于各地对生产安置和搬迁安置人口受影响程度的理解不同，导致后期扶持人口认定没有统一的操作标准，移民利益无法得到统一保障，部分移民利益可能会受到损害。

1.6 创新移民安置方式实施难度大

目前，我国水电工程移民生产安置基本采用大农业安置方式。针对移民生产生活水平不降低这一底线目标，国内在创新移民安置方式上有较多研究和试点，却无法广泛推行。其他各种安置方式往往需要面对移民安置资金投入大、方案风险大、给经济社会带来新问题等难题[2]。而大农业安置由于没有改变移民原有生产模式成为最稳妥的选择，这是基于之前的制度和国情下最为保守的做法。

2 改革背景

2.1 户籍制度改革

新中国成立以来，我国户籍制度分别经历了户口管理条例建立、“农”与“非农”二元格局确立、实施居民身份证制度及小城镇户籍逐步放开等3个历史阶段。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。伴随着新型户籍制度改革目标的确立，我国户籍制度进入了新的历史阶段。

2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定：要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

随着户籍制度改革进程，城乡二元结构将破除，农业户口和非农户口将退出历史舞台。目前，华东地区多个省份已完成农业户口和非农户口向居民人口的身份转变。

2.2 农村土地确权工作在全国广泛展开

2013年，中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出：农村土地确权登记颁证工作全面开展；健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护；用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

从2009年开始，农业部组织开展农村土地确权试点工作。截至2015年2月底，全国开展土地承包经营权的县有1 988个，占全国2 856个县的69.61%。

3 水电工程农村移民安置思考

3.1 弱化生产安置人口概念

在户籍制度改革的背景下，水电工程涉及的移民搬迁安置人口因不需要考虑户口性质而不受影响。但生产安置人口是借助于农业人口这一概念计算出的理论值[3]，则需要修改其定义，或改变其计算基数为某集体经济组织的户籍人口或居民人口。

改变对水电工程移民安置人口的认识。在当前制度背景下，可以参考其他行业，不再区分搬迁安置人口和生产安置人口，统一认定为移民安置人口，或弱化生产安置人口的概念。为妥善处理扩迁人口和对接好后期扶持人口，生产安置人口的概念可予以保留。生产安置人口的概念和计算方法不改变，只是作为参考，不再用于编制生产安置方案。移民安置规划设计时，将大幅度降低设计单位在移民安置方案的投入，有利于更好完成搬迁安置规划设计。

3.2 农村移民安置可量化、大农业安置束缚可打破

随着农业人口的退出，水电工程移民生产安置思路和以大农业为主的安置方式所建立的城乡二元结构制度基础有所松动。今后，移民生产安置可以围绕经确认的土地用益物权展开[4]，有效避免以集体经济组织为安置规划单位和以农户为具体实施对象之间的不平衡，并且容易量化。移民生产安置可理解为对影响涉及的用益物权的补偿，这将简化规划设计工作，也有利于地方政府移民安置工作的实施。

此外，这种对移民生产问题的处理方式打开了移民生产安置依托大农业为主的安置思路。水电工程农村移民可不采用大农业安置，其土地等生产资料的用益物权可通过其他方式或形式得以保障，只是转变了生产模式和收益形式(农业安置为粮食，现在变为货币)，从源头上回避了生产安置方案只有规划没有落实的弊病，有效杜绝调地、发钱“两张皮”现象。同时，也为养老保障、长期补偿、长期实物补偿、货币化安置、补偿费用入股[5]等多种生产安置方式搭建了新的平台。

4 结 语

随着我国社会经济的快速发展，国民素质和生产力水平普遍提升，水电工程建设区居民生产生活结构和收入构成发生较大变化。在户籍制度改革创新、农村土地确权工作广泛推开的时代背景下，在“互联网+”的快速革新发展的时代窗口前，水电工程建设征地移民安置思路发生了根本性的转变，改变行业特有的搬迁安置和生产安置并行机制，结合城镇化进程，推行长期补偿机制、实物货币化安置等创新移民生产安置方式[6]。在新形势下，水电工程农村移民安置要做好搬迁安置规划和实施，移民产权和用益物权的补偿补助，妥善对接后期扶持等3项工作。

[1]朱嘉伟， 周炜. 水利水电工程移民安置人口分析计算[J]. 电网与清洁能源， 2011， 27(4)： 80-82．

[2]李庆友， 张蔚. 水利水电工程移民安置长效补偿机制及实施途径的探讨[J]. 中国水能及电气化， 2012(10)： 11-16．

[3]姚玉琴. 关于水利水电工程农村移民生产安置人口的若干问题思考[J]. 水利经济， 2011， 29(6)： 57-59．

[4]杨瑞璟， 杨贵平. 关于水电工程征地移民顶层设计问题的思考[J]. 水力发电， 2015， 41(5)： 21-25．

[5]王斌， 龚和平， 张一军. 创新农村移民安置方式研究[J]. 水力发电， 2008， 34(11)： 15-19．

[6]刘东， 王鄂豫， 杨荣华. 对水电工程移民长期补偿机制若干问题的探讨[J]. 人民长江， 2010， 41(6)： 95-99．

(责任编辑 杨 健)

Discussion on Rural Resettlement Ways of Hydropower Projects under the Background of National Reforms

GUO Leilei, YU Xiaosong

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

With the extensive pilot and advance of household registration system reform and rural land ownership determination in China, the idea of resettlement way of hydropower projects has been fundamentally changed, which provides new possibility for resettlement way from institutional source. On the basis of analyzing the problems of rural resettlement of hydropower projects, the new ideas of rural resettlement of hydropower projects are proposed from the point of household registration system reform and rural land ownership determination to provide a reference for future hydropower project resettlement．

hydropower project; rural resettlement way; reform of household registration system; land ownership determination

2015-07-14

郭磊磊(1986—)，男，江苏泗洪人，工程师，主要从事水利水电工程移民安置规划设计、咨询等工作．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0034-03